娛樂場所違規(guī)接納未成年人行政公益訴訟的實踐進路

● 董史統(tǒng) 羅 青 劉 琦/文

娛樂場所違規(guī)接納未成年人，損害眾多不特定未成年人合法權益，檢察機關應踐行最有利于未成年人原則，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，積極參與社會治理，護航未成年人健康成長。

一、基本案情及辦理過程

（一）基本案情

2015年5月至2018年8月期間，W市L區(qū)多家娛樂場所為招攬生意，不區(qū)分顧客年齡，不主動查驗身份信息，違規(guī)接納未成年人，導致5名未成年人在娛樂場所飲酒消費后實施犯罪行為，還有數名未成年人在娛樂場所遭受犯罪行為侵害。W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局作為監(jiān)管部門，未對上述娛樂場所予以查處，致使不特定未成年人合法權益持續(xù)受到侵害。

（二）辦理過程

W市L區(qū)人民檢察院在辦理涉未成年人刑事案件時，發(fā)現未成年人出入娛樂場所消費較為頻繁而引發(fā)犯罪行為。實際上，《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等法律均明確禁止娛樂場所接納未成年人。根據《娛樂場所管理條例》《Z省未成年人保護條例》等規(guī)定，縣級以上人民政府文化主管部門負責對娛樂場所日常經營活動的監(jiān)督管理。對娛樂場所接納未成年人情形，文化主管部門應責令整改，依法給予處罰。W市L區(qū)人民檢察院依職權做好線索初查，層報上級檢察院審核。經省、市、區(qū)三級檢察機關綜合論證、研判，決定將該案作為公益訴訟案件予以立案。

W市L區(qū)人民檢察院系統(tǒng)梳理近三年涉未成年人刑事案件中未成年人出入娛樂場所相關信息，專門詢問涉案未成年人，結合實地走訪，發(fā)現轄區(qū)娛樂場所存在未按規(guī)定擺放未成年人禁入標志、不主動查驗顧客身份、不區(qū)分顧客年齡等違法經營行為；向W市L區(qū)市場監(jiān)督管理局調取涉事娛樂場所經營信息，通過政務網核查涉案娛樂場所是否有因接納未成年人而被行政處罰記錄，證實文化主管部門監(jiān)管缺位；收集刑事判決書等相關文書，證實未成年人受到實際侵害。W市L區(qū)人民檢察院認為，W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局怠于履行法定監(jiān)管職責，致使轄區(qū)娛樂場所未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件頻發(fā)，侵害未成年人群體權益。

經Z省人民檢察院批復同意，W市L區(qū)人民檢察院依法向W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：（1）履行法定職責，對涉案娛樂場所違法行為予以查處；（2）采取有效措施，加強娛樂場所違規(guī)接納未成年人的監(jiān)管和打擊力度。W市L區(qū)人民檢察院主動跟進監(jiān)督，與W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局多次溝通，確定整改方案，督促其積極履職。該局書面回復已對涉案娛樂場所立案調查，并對相關娛樂場所作出行政處罰決定。經核查，該局聯合公安機關開展專項清查整治，清查娛樂場所50余家，重點檢查娛樂場所管理機制是否健全、有無在明顯位置擺放未成年人禁入標志提醒、有無對顧客身份進行查驗、有無接納未成年人等事項。對檢查發(fā)現的問題，除要求立即整改外，還約談娛樂場所負責人，通過座談會形式，督促娛樂場所負責人樹立依法經營理念，加強未成年人進入娛樂場所管控。為推動工作長效化、制度化，W市L區(qū)人民檢察院會同主管部門、公安機關制定《關于建立未成年人涉入娛樂場所監(jiān)管聯動工作的意見》，統(tǒng)一執(zhí)法標準，建立信息互通、線索三方共享等協作配合機制，規(guī)范娛樂場所日常監(jiān)管。目前，轄區(qū)娛樂場所均已在醒目位置擺放未成年人禁入標志，接納未成年人消費行為基本肅清。

二、案件辦理的難點和重點

（一）能否將娛樂場所接納未成年人行為納入未成年人檢察公益訴訟案件范圍

根據新修訂《未成年人保護法》第106條規(guī)定，未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。娛樂場所接納未成年人是否屬于未成年人檢察公益訴訟案件范圍，核心是判斷該行為是否損害公共利益，即損害不特定未成年人的合法權益。

首先，娛樂場所違規(guī)接納未成年人，未成年人在場所內飲酒消費、結識社會人員，極易實施違法犯罪行為或受到犯罪侵害，嚴重危害不特定未成年人的身心健康。娛樂場所對未成年人開放，未成年人成為潛在顧客，其進入人員混雜的娛樂場所，不僅易受到不良風氣影響或受到侵犯，還容易在未成年人群體中不當效仿，致使不特定未成年人面臨受侵害風險。辦案人員對近年來辦理的涉未成年人刑事案件進行梳理時，發(fā)現多家娛樂場所存在為招攬生意而不區(qū)分顧客年齡、不主動查驗身份信息等違規(guī)接納未成年人情形。如案例中，5名未成年人在娛樂場所飲酒消費后實施犯罪行為，同時該場所內還有數名未成年人遭受犯罪行為侵害。這些未成年人中，除少數為相約前往外，大部分相互之間并不認識，系在酒吧等娛樂場所聚集而發(fā)生后續(xù)傷害行為。

其次，新修訂《未成年人保護法》第4條規(guī)定，保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人的原則。未成年人身心發(fā)育不成熟，維權意識較弱。檢察機關應按照最有利于未成年人的原則，對于引發(fā)或者極易引發(fā)未成年人權益受損的行為，切實發(fā)揮公益訴訟檢察職能，保障未成年人合法權益。

最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）張軍檢察長在全國檢察機關未成年人檢察工作會議上強調，“要更新司法理念，強化法律監(jiān)督，自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出新的更大貢獻”［1］姜洪、李春薇：《加強雙向保護綜合保護 自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任》，《檢察日報》2020年1月21日。。娛樂場所違規(guī)接納未成年人，損害眾多不特定未成年人合法權益，嚴重侵害社會公共利益，檢察機關應將此案作為公益訴訟案件辦理。

（二）如何確定檢察建議制發(fā)對象，實現精準發(fā)力、精準監(jiān)督

確定檢察建議制發(fā)對象，要研判對應的行政監(jiān)管部門以及其是否怠于履行法定職責，要在有無法定職責、履行可行性和是否實際履行等方面綜合考慮。［2］參見沙金：《論行政復議決定中的不履行法定職責——基于〈行政復議法〉第28條第2項規(guī)定之展開》，《探索》2016年第3期。

1.明確負有監(jiān)管職責的行政機關。國務院《娛樂場所管理條例》第3條規(guī)定，縣級以上人民政府文化主管部門負責對娛樂場所日常經營活動的監(jiān)督管理；縣級以上公安部門負責對娛樂場所消防、治安狀況的監(jiān)督管理。本案中，根據W市L區(qū)《職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，可以明確W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局是娛樂場所經營活動的監(jiān)督管理部門。

2.判斷負有監(jiān)管職責的行政機關是否履職。要認定行政機關怠于履職不作為，需滿足三個條件：一是確定法律法規(guī)明確禁止娛樂場所接納未成年人。根據《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《娛樂場所管理條例》等規(guī)定，營業(yè)性歌舞娛樂場所經營者，不得允許未成年人進入；經營者應在顯著位置設置未成年人禁入、限入標志；對難以判明是否是未成年人的，應要求出示身份證件。二是對接納未成年人進入娛樂場所的經營者有相對明確的懲處依據。根據《娛樂場所管理條例》《Z省未成年人保護條例》等規(guī)定，娛樂場所違規(guī)接納未成年人，行政機關可采用沒收違法所得、罰款以及責令停業(yè)整改等懲處方式。三是無證據證明行政機關已對相關違規(guī)娛樂場所作出相應處理。通過政務網核查涉案娛樂場所沒有被行政處罰，證實文化主管部門監(jiān)管缺位；通過收集刑事判決書等法律文書，證實未成年人受到實際侵害。故，認定行政機關對涉案娛樂場所未依法予以查處，怠于履行監(jiān)管職責，導致娛樂場所涉未成年人違法犯罪案件頻發(fā)。

3.追求有序的充分履職。未成年人權益保護公益訴訟的法律追求和價值追求在于督促職能部門履職盡責，切實維護未成年人合法權益。訴前檢察建議作為行政公益訴訟實踐中的重要環(huán)節(jié)，對開展公益起訴、維護公益救濟、健全檢察公益監(jiān)督發(fā)揮著至關重要的作用。［3］參見王蕾：《行政公益訴訟訴前檢察建議問題探析》，《遼東學院學報（社會科學版）》2021年第1期。辦案人員通過梳理案件、專門詢問、實地調查等方式，明確涉案娛樂場所存在接納未成年人消費的問題，在對文化和廣電旅游體育局怠于履職行為立案調查后，及時發(fā)出訴前檢察建議，建議依法履行對娛樂場所違規(guī)接納未成年人的監(jiān)管職責，采取有效措施加強對娛樂場所接納未成年人、侵害未成年人合法權益違法行為的打擊力度。

（三）如何充分發(fā)揮督促、協同作用，確保整改落實效果

訴前檢察建議制發(fā)后，應同步跟進落實相關措施，更好發(fā)揮督促、協同作用，推動娛樂場所長效治理。

1.推進專項整治活動，放大辦案效果。W市L區(qū)文化和廣電旅游體育局根據訴前檢察建議，對涉事娛樂場所立案查處，并以管理機制是否健全、有無在明顯位置擺放未成年人禁入標志提醒等內容為重點，開展專項清查整治，清查文娛場所1200家次，對問題現場整改。整改后，娛樂場所已在醒目位置擺放未成年人禁入標志。檢察機關協同文化和廣電旅游體育局以個別約談、集中座談等形式，就娛樂場所接納未成年人危害性、違法性后果進行告知教育，增強其職業(yè)責任感，加強未成年人進入娛樂場所管控力度，建立健全場所內“未成年人禁止進入”的相關措施與審查制度，進一步規(guī)范經營。

2.健全監(jiān)管聯動機制，持續(xù)跟進監(jiān)督。為進一步規(guī)范娛樂場所經營行為，預防未成年人出入娛樂場所接觸不良信息誘發(fā)違法犯罪或成為被侵害對象，檢察機關會同W市L區(qū)文化主管部門、公安機關出臺《關于建立未成年人涉入娛樂場所監(jiān)管聯動工作的意見》，就統(tǒng)一執(zhí)法標準，建立信息互通、刑事司法和行政執(zhí)法線索三方共享機制等方面作出規(guī)定，同時明確在節(jié)假日、寒暑假期等特殊時段，成立重點聯合巡查小組開展巡查，聯合建立社會監(jiān)督員隊伍，及時指導志愿監(jiān)督員開展義務監(jiān)督等。

3.錨定長效教育預防，加強日常宣傳。就未成年人隨意進入娛樂場所、在娛樂場所飲酒消費等行為，以新修訂《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》為基本內容，加強法治宣傳，實現教育預防。對出入娛樂場所而涉罪的未成年人，在訊問談話后，增加“未成年人不得進入娛樂場所、已滿十六周歲的未成年人不得在娛樂場所等不適宜未成年人活動場所工作”等告知事項。對出入娛樂場所而引發(fā)嚴重不良行為的未成年人，以矯治教育、親職教育、督促監(jiān)護等方式，對未成年人和家長開展針對性法治教育，督促家長加強監(jiān)管。將禁止未成年人進入娛樂場所等內容納入宣傳范圍，通過法治進校園、進社區(qū)等載體，以周邊未成年人進入娛樂場所違法犯罪案為例，以案釋法，教育引導未成年人提高法律意識和自我保護意識。

三、未成年人權益保護公益訴訟的優(yōu)化方向

（一）把握未成年人權益保護公益訴訟的立案標準

1.判定未成年人公共利益受到侵害。通過公益訴訟形式保護未成年人權益，判定未成年人利益是否受到侵害，在立案階段，可以將未成年人的公共利益受到實際侵害或者存在受到侵害的重大風險作為判斷標準，至于是否實際受到侵害以及具體的侵害程度，可以在立案后予以調查核實。部分侵害后果具有直觀性，如校園周邊的環(huán)境污染、食品安全等問題，可以徑直判斷得出結論。部分違法行為的危害后果還需在立案后進一步評估，經綜合研判才能確定。

2.明確行政機關的監(jiān)管職責。首先，明確行政機關的履職依據。通過尋找相關法律依據，判斷行政機關相應的監(jiān)管職責和履職方式。習近平總書記指出，“各級黨委和政府、全社會都要關心關愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創(chuàng)造有利條件”［4］《習近平寄語廣大少年兒童強調 刻苦學習知識堅定理想信念磨練堅強意志鍛煉強健體魄 為實現中華民族偉大復興的中國夢時刻準備著 向全國各族少年兒童致以節(jié)日的祝賀》，人民網http://jhsjk.people.cn/article/31730040，最后訪問日期：2021年12月20日。。新修訂《未成年人保護法》規(guī)定保護未成年人是國家機關、武裝力量、政黨、人民團體、企事業(yè)單位的共同責任。辦案時，應全面梳理不同層級效力的規(guī)范性文件，進一步細化行政機關的履職依據，如省級、市級關于未成年人保護的細化法規(guī)。其次，明確具體履職主體。實踐中，各級政府并未設立未成年人保護主責部門，未成年人保護委員會則屬于非常設性議事協調機構，要依據涉及的具體領域判定主管部門。辦案中，可通過調取相關職權配置文件，依法確定負有監(jiān)管職責的部門。最后，破解行政機關職責交叉問題。同一侵害未成年人公益問題，不同行政機關存在職責交叉或執(zhí)法權在市、區(qū)級行政機關間有所劃分的情況。建議在法律法規(guī)基礎上，參考行政機關的“三定”方案、權力清單和責任清單，結合檢索相關處罰決定和行政訴訟裁判文書，綜合確定執(zhí)法權責歸屬。

3.界定怠于履行法定職責行為。怠于履行法定職責，通俗來講就是行政不作為。主要是指行政機關對侵害不特定未成年人公益行為怠于履行監(jiān)管職責，未及時對違法行為予以制止。且這種怠于履行的法定職責對于公益保護具有決定性作用，必須依法全面履行，才能有效修復受損公益。在做這種行為界定時，可以做必要的假設，即如果行政機關能夠充分履職，是否可以達到保護公益的預期目的。當然，這種假設也要有現實可行性，即行政機關有條件、有能力可以履行，不存在客觀不能或者不可抗力等問題制約其履行法定職責。

（二）明確未成年人權益保護公益訴訟的辦理要點

1.注重學用結合，提升專業(yè)履職能力。最高檢部署開展未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理后，由未成年人檢察部門統(tǒng)一集中辦理涉未成年人民事、刑事、行政、公益訴訟案件。在這種背景下，未成年人檢察部門專業(yè)化履職要求日益提高。雖然從最高檢到基層，均設有專門未成年人檢察履職部門，但這種專業(yè)化起步于刑事檢察，專業(yè)水平還有待提高。應以學用結合形式推進公益訴訟辦案，一方面，加強法律法規(guī)、裁判文書、典型案例等的學習，突破未成年人刑事檢察既有框架，為后續(xù)辦案奠定基礎；另一方面，踐行最有利于未成年人原則，積累總結辦案經驗，不斷提高辦案能力與水平，更加全面、精準地保護未成年人權益。

2.制發(fā)檢察建議，同步推動新法實施。法律的生命力在于實施，未成年人權益保護公益訴訟就是一次對法律生命的延展。在未成年人權益保護公益訴訟中，法律援引、運用至關重要，不僅關乎自身履職的能力和水平，還關系到后續(xù)被建議單位的認可度。新修訂《未成年人保護法》“司法保護”專章明確檢察機關有權提起未成年人權益保護公益訴訟，《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》對保護未成年人權益、保障未成年人健康成長作出專門規(guī)定。通過尋找合適條文作為未成年人公益受損的認定標準、提出檢察建議的履職依據，及時制發(fā)、送達檢察建議，開展必要釋法說理工作，能夠深化法律認知，有效推動新法實施。

3.跟進監(jiān)督落實，凝聚公益保護合力。面對未成年人違法犯罪多發(fā)情況，普遍觀點認為預防和遏止未成年人犯罪是一項系統(tǒng)工程，需全社會共同努力。［5］參見魏民、楊勇、俞洪水、馮曉音：《完善未成年人犯罪刑事司法政策的思考》，載莊建南主編：《和諧社會語境下的中國檢察制度》，中國檢察出版社2007年版，第331頁。上述觀點契合新修訂《未成年人保護法》要求。《未成年人保護法》提出構建家庭、學校、社會、網絡、政府、司法“六大保護”體系。在未成年人公益保護方面，檢察機關與監(jiān)管部門目標一致，僅是職責不同，制發(fā)檢察建議不是目的，而是檢察機關督促監(jiān)管部門依法履職、保護公益的手段。在辦理未成年人權益保護公益訴訟案件過程中，應注重跟進監(jiān)督，向相關監(jiān)管部門傳達新時代未成年人保護理念，全面了解對方履職情況和潛在困難，綜合運用磋商洽談、圓桌會議等形式，達成履職共識，督促及時查處侵害公益行為、有效查堵監(jiān)管漏洞，實現未成年人權益有效保護。

（三）延伸未成年人權益保護公益訴訟的效果

1.做好案件同步宣傳。把未成年人權益保護公益訴訟案件辦理作為生動的普法課程，以案釋法，推動全社會關心未成年人成長環(huán)境，共同構筑未成年人保護屏障。以《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》實施為契機，以法治副校長、檢察官進社區(qū)等為載體，開展以未成年人權益保護公益訴訟案件為重點的專題宣傳，提升社會公眾對通過公益訴訟形式保護未成年人權益的認知，進一步提升宣傳質效。

2.適時制發(fā)社會治理類檢察建議。必須看到，對侵害未成年人群體利益的行為，由檢察機關依法提起行政公益訴訟，通過提供強有力的國家保護形式，督促職能部門依法全面履職，能夠更好守護未成年人群體利益。但實際上，對于在公益訴訟履職過程中碰到的一些較為寬緩、邊緣的怠于履職行為或者需要多部門聯動推進治理的薄弱環(huán)節(jié)和管理漏洞，卻不適合直接用公益訴訟訴前檢察建議形式督促整改，而是需要同步制發(fā)相對柔性的社會治理類檢察建議，在社會治理的廣度、深度上予以延伸拓展，在不同維度上協同發(fā)力。通過訴前檢察建議和社會治理類檢察建議雙管齊下、剛柔并濟，有效實現對未成年人權益的持續(xù)、長效保障。