試論監(jiān)獄提請(qǐng)罪犯減刑、假釋工作的法治化

喬成杰（江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校副校長(zhǎng)）

2021年12月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)減刑、假釋案件實(shí)質(zhì)化審理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟窂臏?zhǔn)確把握減刑假釋案件實(shí)質(zhì)化審理的基本要求、嚴(yán)格審查實(shí)體條件、切實(shí)強(qiáng)化辦理程序機(jī)制和大力加強(qiáng)案件監(jiān)督指導(dǎo)及工作保障四個(gè)方面提出了20項(xiàng)具體要求。對(duì)罪犯減刑假釋案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)化審理，是以審判為中心的刑事訴訟制度改革在刑罰變更執(zhí)行環(huán)節(jié)的必然要求，是徹底整治違規(guī)違法罪犯“減假暫”頑瘴痼疾的重要之策，是全國(guó)政法隊(duì)伍教育整頓的重大制度性成果。

對(duì)確有悔改表現(xiàn)的罪犯依法提請(qǐng)人民法院予以減刑、假釋，是監(jiān)獄的法定職責(zé)。人民法院?jiǎn)?dòng)審理罪犯減刑、假釋案件，正是基于監(jiān)獄對(duì)罪犯“確有悔改表現(xiàn)”的初步判斷和提請(qǐng)行為。因此，監(jiān)獄對(duì)罪犯的日?？己恕ⅰ按_有悔改表現(xiàn)”的認(rèn)定和減刑假釋法律規(guī)定的適用，是重要的基礎(chǔ)性、源頭性執(zhí)法工作?！兑庖姟凡粌H突出了對(duì)監(jiān)獄所報(bào)送的諸如計(jì)分考核、罪犯自書、重大立功證明、財(cái)產(chǎn)性判項(xiàng)履行和再犯罪危險(xiǎn)等材料的全面審查，而且要求充分發(fā)揮庭審功能，健全證人出庭作證制度，進(jìn)行法庭調(diào)查和重點(diǎn)核查，必要時(shí)行使庭外調(diào)查核實(shí)權(quán)。

《意見》的實(shí)施將進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)獄刑罰執(zhí)行變更工作，也將對(duì)監(jiān)獄民警刑罰執(zhí)行水平尤其是依法考核能力、證據(jù)與程序意識(shí)、法律文書制作水平和出庭應(yīng)訴技能提出新的挑戰(zhàn)或更高要求。監(jiān)獄應(yīng)準(zhǔn)確把握《意見》的精神實(shí)質(zhì)，在刑罰變更執(zhí)行的流程再造、民警崗位配置、專業(yè)技能培養(yǎng)、執(zhí)法辦案責(zé)任追究和加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)、人民法院工作銜接等方面盡早謀劃。

一、《意見》對(duì)監(jiān)獄刑罰變更執(zhí)行工作產(chǎn)生的積極影響

隨著我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的推進(jìn)和社區(qū)矯正制度的實(shí)行，進(jìn)入監(jiān)獄服刑罪犯雖數(shù)量有所減少，但具有相當(dāng)程度的罪責(zé)性和人身危險(xiǎn)性。因此，應(yīng)對(duì)罪犯的刑期縮減、刑罰執(zhí)行場(chǎng)所變更實(shí)施更加嚴(yán)格和規(guī)范的程序，以切實(shí)發(fā)揮監(jiān)禁刑罰預(yù)防和減少犯罪的重要功能。

（一）通過實(shí)質(zhì)化審理，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)獄所提供材料的全面審核，避免“源頭作假”。多起有錢人、有權(quán)人“提錢出獄”“實(shí)刑不實(shí)”甚至“紙面服刑”案件表明，計(jì)分考核弄虛作假、偽造重大立功事實(shí)、病情造假和違規(guī)調(diào)動(dòng)監(jiān)獄（區(qū)）規(guī)避監(jiān)督，是“打基礎(chǔ)”的常見做法。當(dāng)人民法院采取近乎“書面審批”“集中辦案”審理模式時(shí)，一般傾向于“同意”監(jiān)獄的提請(qǐng)建議。正如12月8日《意見》發(fā)布會(huì)上最高法審監(jiān)庭副庭長(zhǎng)羅智勇所言：“過于依賴刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)的材料，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的職能作用沒有得到充分發(fā)揮，不少案件審理流于形式，監(jiān)督缺乏有效手段，導(dǎo)致有的案件關(guān)鍵事實(shí)未能查清，矛盾和疑點(diǎn)被放過，甚至一些虛假證據(jù)得以蒙混過關(guān)，個(gè)別案件還引發(fā)了負(fù)面輿情，造成不良社會(huì)影響?！薄兑庖姟穼⑷鎸徍吮O(jiān)獄所提供材料作為實(shí)質(zhì)化審理的關(guān)鍵“第一步”，將有效遏制監(jiān)獄的“源頭作假”。

（二）強(qiáng)化對(duì)“確有悔改表現(xiàn)”和“再犯罪危險(xiǎn)”的綜合認(rèn)定，有效遏制罪犯“投機(jī)改造”。改造罪犯是一個(gè)是世界性難題，服刑罪犯是否“確有悔改表現(xiàn)”的認(rèn)定非常復(fù)雜。較之于完成勞動(dòng)任務(wù)、遵守監(jiān)規(guī)紀(jì)律等行為的外在性、可量化性，罪犯的認(rèn)罪悔罪具有內(nèi)在性和主觀判斷性?！兑庖姟芳?xì)化了對(duì)罪犯財(cái)產(chǎn)性判刑履行、獄內(nèi)消費(fèi)、違規(guī)違紀(jì)和自書材料的審查，增加了相對(duì)具體的評(píng)價(jià)要素，使得對(duì)罪犯主觀方面表現(xiàn)的判斷更加充實(shí)。2017年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》第26條第2款規(guī)定：“罪犯既符合法定減刑條件，又符合法定假釋條件的，可以優(yōu)先適用假釋?！钡侥壳盀橹梗Ч⒉幻黠@，假釋適用率一直處于1%～2%的水平，而減刑適用率在20%左右。①《司法部：加強(qiáng)對(duì)依法推進(jìn)假釋適用工作研究》，《新京報(bào)》，2020年6月3日。究其原因，“再犯罪危險(xiǎn)”評(píng)估技術(shù)本身存在一定程度的不確定風(fēng)險(xiǎn)，加之我國(guó)這方面的研究起步較晚，測(cè)試量表的信度效度還不夠高。出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，監(jiān)獄民警更加傾向提請(qǐng)罪犯減刑而非假釋?！兑庖姟钒呀陙碓趯徖碜锓讣籴尠讣羞\(yùn)用成熟的參考因素予以明確，結(jié)合對(duì)這些參考因素的全面審查以作出綜合判斷。罪犯減刑假釋案件審理，將擺脫對(duì)考核分?jǐn)?shù)的高度依賴甚至“唯考核分?jǐn)?shù)論”，由“書面審理”“批準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)化審查監(jiān)獄提請(qǐng)意見，將有效遏制罪犯的“虛假表現(xiàn)”“投機(jī)改造”。

（三）通過實(shí)質(zhì)化審理，將“倒逼”民警規(guī)范化執(zhí)法水平的提高。履行懲罰與改造罪犯職能、保障服刑罪犯的合法權(quán)益，是我國(guó)刑事法治的必然要求。提高監(jiān)獄民警依法管理教育罪犯的水平，做到執(zhí)法公正、獎(jiǎng)罰有據(jù)、考核規(guī)范，是切實(shí)推進(jìn)依法治監(jiān)、提高罪犯權(quán)利保障水平的關(guān)鍵之舉?！兑庖姟返膶?shí)施，將極大促進(jìn)監(jiān)獄基礎(chǔ)管理工作的進(jìn)一步規(guī)范，減少日?？己斯ぷ鞯碾S意性、壓縮民警的自由裁量權(quán)、堵塞基礎(chǔ)制度的漏洞，以“倒逼”的方式促進(jìn)監(jiān)獄民警法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)的提高。例如，日常考核必須及時(shí)，加扣分均依據(jù)相應(yīng)條款、符合權(quán)限和程序要求；認(rèn)定重大立功，應(yīng)當(dāng)查清案件線索、罪犯的專業(yè)能力及條件、對(duì)國(guó)家和社會(huì)的積極影響等并提供相應(yīng)的佐證材料。

二、監(jiān)獄民警履職將面臨的新壓力和新要求

日常的教育改造罪犯工作與提請(qǐng)罪犯減刑、假釋工作，雖然兩者在業(yè)務(wù)性質(zhì)上有比較大的區(qū)別，但在監(jiān)獄工作中聯(lián)系緊密無法截然分割，罪犯的主管民警對(duì)這兩塊業(yè)務(wù)都要負(fù)責(zé)。《意見》的實(shí)施將對(duì)監(jiān)區(qū)民警、監(jiān)獄負(fù)責(zé)減刑假釋業(yè)務(wù)民警的履職能力提出更高的要求。

（一）日?？己吮仨氝M(jìn)一步規(guī)范。日?？己?，既是管理教育罪犯的基本制度，也是評(píng)判罪犯是否“確有悔改表現(xiàn)”的基礎(chǔ)性工作，所累計(jì)的分值及考核等級(jí)是監(jiān)獄提請(qǐng)罪犯減刑、假釋最重要的依據(jù)和源頭證據(jù)。日?？己巳绻刑摷佟⒄`差，日積月累下來，結(jié)果（結(jié)論）可能產(chǎn)生較大差異甚至“天壤之別”。因此，計(jì)分考核罪犯工作，一定要嚴(yán)格執(zhí)行司法部新修訂的《監(jiān)獄計(jì)分考核罪犯工作規(guī)定》和各省監(jiān)獄局據(jù)此制定的實(shí)施細(xì)則，在計(jì)分考核的全面性、及時(shí)性、精準(zhǔn)性上進(jìn)一步規(guī)范，不僅要符合程序性要求，還要嚴(yán)格實(shí)體規(guī)定；不僅要計(jì)分，還要綜合定等。

（二）證據(jù)意識(shí)必須進(jìn)一步增強(qiáng)。實(shí)質(zhì)化審理，就是圍繞證據(jù)展開進(jìn)行出示、質(zhì)證和辯論，讓證據(jù)“說話”。以前，民警習(xí)慣稱制作、提交減刑假釋“材料”，而按照《意見》的要求，罪犯計(jì)分考核、獎(jiǎng)懲、重大立功、再犯罪危險(xiǎn)評(píng)估等材料，將作為正式證據(jù)使用以支持監(jiān)獄的提請(qǐng)行為。因此，思想上首先要由提交“材料”向提交證據(jù)轉(zhuǎn)變。日?？己擞涊d的及時(shí)性（時(shí)間）、準(zhǔn)確性（內(nèi)容）、合規(guī)性（依據(jù)）和規(guī)范性（形式）必須達(dá)至證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，并且能形成完整的“證據(jù)鏈條”。比如，一個(gè)罪犯因制止他犯打架被加分，至少應(yīng)當(dāng)有制止行為的證明材料、加分幅度及其條文依據(jù)、按權(quán)限和程序的逐級(jí)審批、監(jiān)區(qū)會(huì)議材料、公示材料、他犯打架的證據(jù)與懲處材料等。

（三）法律文書制作水平必須進(jìn)一步提高。監(jiān)獄法律文書，是監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行過程中使用、用以記錄監(jiān)獄執(zhí)法工作過程的具有法定效力的文書。2002年司法部監(jiān)獄管理局頒布了《監(jiān)獄執(zhí)法文書格式（試行）》，明確了監(jiān)獄執(zhí)法文書的種類、樣式和制作標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)獄執(zhí)法文書依照文書的外觀形式大體可分為表格式文書、填空式文書、實(shí)錄式文書和擬制式文書。其中，擬制式文書又稱擬稿式文書，通篇需要自行組織文字進(jìn)行直接表達(dá)，制作難度較大，對(duì)監(jiān)獄民警法律文書寫作功底要求比較高。作為證據(jù)提交法庭實(shí)質(zhì)化審理的法律文書種類多、文字量大，一般以卷宗形式提交法院，其格式、編號(hào)、事實(shí)結(jié)論部分、理由、法條引用、處理結(jié)果、證據(jù)目錄等必須符合相應(yīng)的規(guī)范要求。②董琦、馮景：《論監(jiān)獄執(zhí)法文書的規(guī)范化——以提請(qǐng)減刑建議書為例》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院報(bào)》，2014年第4期。

（四）民警必須具備基本的出庭應(yīng)訴能力。2010年2月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》，對(duì)減刑、假釋的審理機(jī)制作了改革，由書面審核改為“采取開庭審理與書面審理相結(jié)合的方式”，并且明確規(guī)定了要開庭審理的案件范圍。但截至目前，罪犯減刑、假釋案件的庭審構(gòu)造和審理程序尚無明晰的法律規(guī)定。③劉天響：《減刑、假釋開庭審理形式化之檢討》，《中國(guó)刑事法雜志》，2011年第11期。《意見》指出，“健全證人出庭作證制度。人民法院審理減刑、假釋案件，應(yīng)當(dāng)通知罪犯的管教干警、同監(jiān)室罪犯、公示期間提出異議的人員以及其他了解情況的人員出庭作證?！币虼?，管教民警在庭審中要以證人的身份接受法庭詢問。由于管教民警一般同時(shí)負(fù)責(zé)罪犯的日?？己?，因此，管教民警既要對(duì)罪犯是否“確有悔改表現(xiàn)”發(fā)表證人證言，也要相應(yīng)地承擔(dān)所經(jīng)辦材料的證明責(zé)任。在對(duì)抗性的實(shí)質(zhì)性庭審中，監(jiān)區(qū)民警出庭應(yīng)訴能力面臨考驗(yàn)?！澳壳氨O(jiān)區(qū)民警的案件把關(guān)仍然停留在分?jǐn)?shù)折抵表?yè)P(yáng)、減刑起始時(shí)間、間隔時(shí)間、幅度、最低服刑刑期等‘硬杠杠’上，對(duì)于罪犯‘是否確有悔改表現(xiàn)’的認(rèn)定仍然較為粗疏。比如同一個(gè)監(jiān)獄報(bào)請(qǐng)的共同犯罪主犯與其他共同犯罪從犯、脅從犯，二者可能所判刑罰差不多，而主觀惡性大小是否存在差異，應(yīng)如何評(píng)判，顯然也會(huì)影響到減刑、假釋的適用，應(yīng)當(dāng)納入考量之中。④熊秋紅：《推進(jìn)減刑、假釋案件實(shí)質(zhì)化審理，必須讓審理回歸司法程序》，《人民法院報(bào)》，2021年12月11日。”

三、監(jiān)獄貫徹落實(shí)《意見》的具體舉措

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014～2016年，監(jiān)獄系統(tǒng)年均提請(qǐng)罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件60萬余起。⑤《讓群眾感受到公平正義就在身邊》，《法制日?qǐng)?bào)》，2017年8月26日。服刑罪犯減刑、假釋案件切實(shí)關(guān)乎刑罰的公平、正義，備受社會(huì)關(guān)注。監(jiān)獄系統(tǒng)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見》，準(zhǔn)確適用法律，堅(jiān)決捍衛(wèi)“高墻內(nèi)的正義”，讓每一起罪犯減刑、假釋案件經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)。

（一）組織學(xué)習(xí)《意見》，引導(dǎo)民警正確應(yīng)對(duì)壓力與挑戰(zhàn)。組織民警深入學(xué)習(xí)《意見》，深刻理解《意見》的出臺(tái)背景，準(zhǔn)確把握《意見》的精神實(shí)質(zhì)，引導(dǎo)民警樹立既是執(zhí)法者也是辦案者的法律角色。《意見》堅(jiān)持從嚴(yán)控制減刑、假釋的總基調(diào)，以人民法院審理方式改革為重點(diǎn)，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有的案件辦理流程、罪犯考核乃至罪犯管理產(chǎn)生重大影響。要引導(dǎo)監(jiān)獄民警正確對(duì)待工作量增加、日?？己思?xì)化、嚴(yán)格責(zé)任追究、罪犯激勵(lì)力度下降等壓力與挑戰(zhàn)。同時(shí)，要對(duì)罪犯開展《意見》的宣講，既要嚴(yán)厲打擊功利改造、虛假改造甚至“找關(guān)系”“托門路”謀求非法減刑、假釋，也要嚴(yán)厲打擊混刑度日、消極改造行為，確保監(jiān)獄懲罰與改造罪犯職能的有效履行和改造秩序的穩(wěn)定。

（二）實(shí)施流程再造，構(gòu)建“監(jiān)區(qū)+證據(jù)中心+辦案中心”機(jī)制體制。目前，監(jiān)獄提請(qǐng)罪犯減刑、假釋主要依據(jù)《監(jiān)獄提請(qǐng)罪犯減刑假釋工作程序規(guī)定》（司法部令第77號(hào)）。要及時(shí)優(yōu)化、細(xì)化完善監(jiān)獄提請(qǐng)流程以適應(yīng)《意見》的要求。突出監(jiān)區(qū)在罪犯計(jì)分考核、表現(xiàn)認(rèn)定、基礎(chǔ)材料制作等方面的基礎(chǔ)性地位，明晰主管民警的辦案責(zé)任。同時(shí)，要構(gòu)建“兩個(gè)中心”。一個(gè)是證據(jù)中心，制訂監(jiān)獄證據(jù)保全規(guī)范，依托信息大平臺(tái)和檔案資源，對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法證據(jù)進(jìn)行采集、分類、編制目錄和保全，防止證據(jù)缺失、滅失。另一個(gè)是辦案中心，整合現(xiàn)有刑罰執(zhí)行、監(jiān)區(qū)內(nèi)勤、獄政管理等崗位資源，形成辦案合力。聯(lián)合生衛(wèi)、教育、矯治評(píng)估等科室對(duì)罪犯進(jìn)行綜合評(píng)定，嚴(yán)把案件“入口關(guān)”。利用集中辦案查找案卷“漏洞”，審查案卷的規(guī)范性、完備性和合法性，讓每起案件都經(jīng)歷“千錘百煉”。

（三）合理配置資源，加強(qiáng)民警執(zhí)法辦案技能培養(yǎng)。首先，選拔政治素質(zhì)過硬、法學(xué)功底扎實(shí)、文字能力較強(qiáng)的民警，負(fù)責(zé)監(jiān)區(qū)的罪犯減假案件辦理并保持崗位的相對(duì)固定，以保證案件的源頭質(zhì)量。在目前疫情防控常態(tài)化輪換執(zhí)備勤模式下，要通過增加人手、設(shè)立雙崗或“AB崗”等方法來解決這個(gè)問題。其次，加大技術(shù)保障力度，尤其要充分運(yùn)用“智慧監(jiān)獄”的建設(shè)成果，拓展其在罪犯減刑假釋案件辦理中的深度應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)的系統(tǒng)集成、信息匯聚、深度挖掘、高效溯源和證據(jù)固定等功能，提高辦案效率。最后，要通過專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、觀摩法庭審理、內(nèi)部辦案質(zhì)量評(píng)比等方式提高民警的執(zhí)法辦案技能。

（四）建立權(quán)責(zé)清晰的辦案責(zé)任追究制度。監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)織密基礎(chǔ)管理制度之“網(wǎng)”，壓縮民警執(zhí)法的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化對(duì)罪犯計(jì)分考核的監(jiān)督，充分公示考核和定等結(jié)果。建立健全民警執(zhí)法辦案責(zé)任追究制度，尤其要嚴(yán)懲徇情徇私違規(guī)加分、當(dāng)扣不扣、擅自調(diào)整罪犯關(guān)押監(jiān)獄（區(qū)）和勞動(dòng)崗位、隱瞞罪犯違規(guī)行為、規(guī)避合法監(jiān)督、提供虛假立功、重大立功、病情材料等行為，杜絕源頭的“微腐敗”。同時(shí)，要客觀認(rèn)識(shí)到罪犯是否“確有悔改表現(xiàn)”和“再犯罪危險(xiǎn)”是比較難的主觀綜合判斷，亟待明晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)有效的測(cè)試量表。當(dāng)監(jiān)獄民警的初步判斷出現(xiàn)偏差時(shí)，要區(qū)分情況進(jìn)行公正處理。如果不加區(qū)別地一概追責(zé)，將使執(zhí)法辦案民警承擔(dān)不合理的壓力，打擊其執(zhí)法辦案的積極性，影響案件辦理特別是假釋的優(yōu)先適用。

（五）加強(qiáng)與人民法院、人民檢察院的工作銜接。監(jiān)獄要落實(shí)司法執(zhí)法制約監(jiān)督規(guī)定，堅(jiān)持各司其職、分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的原則，主動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，自覺接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法工作的駐監(jiān)檢察、巡回檢察和提請(qǐng)罪犯減刑假釋案件的全程監(jiān)督，尤其在罪犯計(jì)分考核、重大獎(jiǎng)懲、重大立功認(rèn)定等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和監(jiān)區(qū)辦公會(huì)、監(jiān)獄評(píng)審會(huì)議、公示等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，要充分聽取檢察機(jī)關(guān)的意見，認(rèn)真落實(shí)檢察建議，及時(shí)糾正違法行為。要加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)作，共同商定辦案頻次、庭審地點(diǎn)、技術(shù)保障和前期準(zhǔn)備工作等?！兑庖姟穲?zhí)行過程中遇到的新問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門并上報(bào)主管部門。