新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設的實踐探索

張 勇（四川省眉山市司法局局長）

胡 波（四川省眉山市司法局副局長）

夏德強（四川省眉山市司法局副局長）

2020年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，加強法治鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進全面依法治國的基礎性工作。中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》提出，各地要把法治鄉(xiāng)村建設納入本省、市、縣法治建設總體規(guī)劃，扎實推進法治鄉(xiāng)村建設。四川省眉山市司法局組成課題組，深入天府新區(qū)、6個區(qū)縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，圍繞新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設重要意義、實踐成效、問題短板、對策建議開展調研，力求為眉山法治鄉(xiāng)村高水平建設提供有益參考，助推眉山鄉(xiāng)村振興和高質量發(fā)展。

一、新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設的重要意義

（一）法治鄉(xiāng)村建設是推進全面依法治市的重要部分

全面依法治市包括依法執(zhí)政、依法行政、科學立法、公正司法、社會法治、學法用法等多個板塊，涵蓋了市、縣、鄉(xiāng)、村不同層級，法治鄉(xiāng)村建設是全面依法治市的重要部分，面積最大、人員最多、基礎最薄弱。法治鄉(xiāng)村建設能夠把全面依法治市的基本原則、目標任務落實到基層，推動涉農(nóng)立法更有準度，涉農(nóng)執(zhí)法更有深度，涉農(nóng)司法更有溫度，全民普法更有力度，筑牢全面依法治市的根基。法治鄉(xiāng)村建設能夠促進鄉(xiāng)村法治、德治、自治、智治相結合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，發(fā)揮法律法規(guī)、村規(guī)民約、專業(yè)合作社章程等的規(guī)范指導作用，營造良好的法治環(huán)境，不斷提高基層治理現(xiàn)代化水平。

（二）法治鄉(xiāng)村建設是促進鄉(xiāng)村振興的重要基礎

眉山鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整、村級建制調整后，全市現(xiàn)有區(qū)縣6個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）80個、村（社區(qū)）847個，市委進一步明確了鄉(xiāng)村振興要達到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕“五大”目標。法治鄉(xiāng)村建設能夠加快培育壯大眉山“2+3+N”產(chǎn)業(yè)體系，規(guī)劃建設“東西南北中”五條鄉(xiāng)村振興示范帶，以“五業(yè)五帶”引領眉山農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，為建設都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)先行市保駕護航。法治鄉(xiāng)村建設能夠更好地發(fā)揮基層政法作用，通過嚴厲打擊涉黑、涉惡犯罪，嚴厲打擊黃賭毒盜拐騙等違法犯罪，構建完善的農(nóng)村社會治安防控體系，促進眉山鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展、充滿活力。

（三）法治鄉(xiāng)村建設是保障人民群眾安居樂業(yè)的重要條件

第七次全國人口普查統(tǒng)計，眉山市有常住人口295.52萬人，其中，農(nóng)村人口147.36萬人，占總人口數(shù)的49.86%，進入新發(fā)展階段后，農(nóng)民群眾對美好生活的向往呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點。法治鄉(xiāng)村建設能夠滿足農(nóng)民群眾在民主、法治、公平、正義方面的需求，解決其最關心最直接的利益問題，解決主體訴求多元化、身份關系復雜化、治理危機顯性化等現(xiàn)實問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治則百姓安的目的。法治鄉(xiāng)村建設能夠激發(fā)眉山農(nóng)民群眾參與“美麗眉山·宜居鄉(xiāng)村”建設的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激勵其自覺參與社會事務，自覺維護合法權益，全方位提升其獲得感、幸福感、安全感。

二、新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設的實踐成效

（一）法治鄉(xiāng)村建設格局基本形成

眉山市深入貫徹落實習近平法治思想，市委出臺了《關于全面推進依法治市建設法治眉山的決定》《關于構建新型城鄉(xiāng)基層治理體系的決定》等文件，強力推進全面依法治市和基層治理各項工作。全市以3年建成全國首批市域社會治理現(xiàn)代化試點合格市為目標，以送法下鄉(xiāng)、大調解、網(wǎng)格化服務管理等為抓手，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，全域推進平安鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村建設。東坡區(qū)等6個區(qū)縣均設立了由黨委主要負責人掛帥的法治建設議事協(xié)調機構，統(tǒng)籌推進法治鄉(xiāng)村建設在內的法治建設工作，黨委領導、政府實施、部門聯(lián)動、社會參與的法治鄉(xiāng)村建設工作格局基本形成。

（二）法治鄉(xiāng)村建設資源充分整合

全市現(xiàn)有市、縣、鄉(xiāng)三級行政執(zhí)法主體 335個，綜治中心80個，派出所69個，派駐檢察室12個，基層法庭20個，司法所80個，村黨群服務中心510個，基層執(zhí)法、司法機構和黨群服務中心有力支持法治鄉(xiāng)村建設。在全市934個公共法律服務中心（站、室）中，有社會律師358人，基層法律服務工作者121人，專兼職網(wǎng)格員3074人，人民調解員9902人，“法律明白人”4800人，積極參與法治鄉(xiāng)村建設。全市雪亮工程、天網(wǎng)工程和公共資源安全視頻聯(lián)網(wǎng)運用，政務服務熱線、區(qū)縣綜治平臺、智慧法院等平臺互聯(lián)互通，“眉山公安”、“眉山司法”、彭山區(qū)“彭祖祖”說法等微信公眾號開通運行，全面支撐法治鄉(xiāng)村建設。

（三）法治鄉(xiāng)村建設碩果全面彰顯

法治鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建深入開展，全市有8個村（社區(qū)）被命名（復核）為全國民主法治示范村（社區(qū)），建成全省基層治理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個、示范村（社區(qū)）和小區(qū)30個，丹棱縣“黨群集中活動日”經(jīng)驗在全省推廣。法治鄉(xiāng)村建設保障了眉山鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施和有效推進，全市有2個縣、4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30個村獲評為四川省鄉(xiāng)村振興先進縣、先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村。法治鄉(xiāng)村建設促進了經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，131個村集體經(jīng)濟扶持項目有效實施，培育年收入10萬元以上村52個，16.22萬脫貧對象穩(wěn)定脫貧，316個省市貧困村穩(wěn)定退出，農(nóng)民人均可支配收入增至2.17萬元。

三、新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設的問題短板

（一）認識不足難以站高謀遠

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負責人、村黨組織負責人認為法治鄉(xiāng)村建設是軟任務、軟指標，對法治鄉(xiāng)村建設認識不足、重視不夠，主要精力用在抓經(jīng)濟發(fā)展上，履行法治鄉(xiāng)村建設第一責任人職責不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專門的牽頭機構抓法治鄉(xiāng)村建設，沒有把法治鄉(xiāng)村建設與黨委政府工作同部署、同規(guī)劃，沒有年度計劃和總結，工作缺乏整體性、系統(tǒng)性、前瞻性，法治鄉(xiāng)村建設僅停留在法治宣傳、法律服務層面。各類涉農(nóng)單位部門在向法治鄉(xiāng)村建設延伸工作的過程中，資源集成度低、浪費量大，各類社會組織發(fā)育度低，承接政府購買服務的事項較少，不能很好地參與法治鄉(xiāng)村建設。

（二）人才不夠難以滿足需求

基層法庭、檢察室、派出所、司法所等專職化法律人才不夠，參與法治鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗不足，特別是公安機關的警務助理大多為兼職，個別區(qū)縣的配備率尚未達到100%，難以滿足法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實需求。個別涉農(nóng)單位部門執(zhí)法人員下沉不夠，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有2個執(zhí)法編制，且缺編和混編現(xiàn)象嚴重，執(zhí)法人員參加法律專業(yè)培訓少，法律知識不扎實、執(zhí)法程序不規(guī)范，難以承接和完成各類執(zhí)法任務。全市律師事務所分布不均勻，一名律師同時擔任多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村法律顧問的現(xiàn)象普遍存在，部分法律顧問不愿參與偏遠地區(qū)法治鄉(xiāng)村建設，有的區(qū)縣還未配備專職人民調解員，“法律明白人”培養(yǎng)較少，普法人才缺乏。

（三）保障不力難以提升質效

部分基層司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務工作站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整時，場地被調整或受擠占，規(guī)范化建設有待進一步完善，村公共法律服務工作室大多與綜治中心、警務室等共用一室，法治文化陣地較少。村工作運行經(jīng)費每年5～8萬元，但法治鄉(xiāng)村建設經(jīng)費財政沒有單列預算，難以保障法治鄉(xiāng)村建設的有效運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員、村級治安巡邏隊伍沒有統(tǒng)一的裝備、標識，個別區(qū)縣警務助理的服裝尚未落實?；鶎又卫碇悄芑讲桓?，供給不力，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的設備成為擺設，除雪亮工程、天網(wǎng)工程聯(lián)網(wǎng)運用外，其他部門的數(shù)據(jù)存在壁壘，互聯(lián)互通整合應用不夠，現(xiàn)代信息技術的作用還遠未得到充分發(fā)揮。

四、新時代眉山法治鄉(xiāng)村建設的對策建議

（一）堅持統(tǒng)籌引領，確保法治鄉(xiāng)村建設正確方向

一是堅持思想政治引領。眉山的法治鄉(xiāng)村建設必須以習近平法治思想為引領，市、區(qū)縣要組建宣講團，開辟“習法專欄”，大力宣傳習近平法治思想，把習近平法治思想貫徹落實到法治鄉(xiāng)村建設的全過程，筑牢法治鄉(xiāng)村建設的思想基礎。深入學習貫徹黨的十九屆六中全會、省委十一屆十次全會、市第五次黨代會精神，認真落實中央、省、市十四五規(guī)劃，緊扣黨委政府中心大局，切實提升法治鄉(xiāng)村建設的政治站位和工作站位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立依法治理辦公室，由黨委書記擔任辦公室主任，不斷加強黨對法治鄉(xiāng)村建設的領導，推廣天府新區(qū)“黨建引領區(qū)域共治”模式，形成縱向黨的領導、橫向多元協(xié)同的法治鄉(xiāng)村建設新格局。

二是堅持目標任務引領。中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》中明確提出了法治鄉(xiāng)村建設的目標任務，眉山市法治鄉(xiāng)村建設的目標任務已寫入《法治眉山建設規(guī)劃（2021—2025年）》《眉山市法治宣傳教育第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》。在2022年年底前，市委依法治市辦要按照《眉山市鄉(xiāng)村振興法治工作實施方案（2020—2022年）》要求，做好檢查總結，形成經(jīng)驗做法，確保法治鄉(xiāng)村建設的階段目標任務圓滿完成。全市各級、各單位部門要把法治鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村振興工作同部署、同推進，統(tǒng)籌安排并分步落實，確保到2035年全市鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成。

三是堅持監(jiān)督考核引領。法治鄉(xiāng)村建設要把法律監(jiān)督同黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督相結合，形成強大監(jiān)督合力，村級班子成員出現(xiàn)違紀違法行為的，及時取消所在村的法治榮譽，真正把法治鄉(xiāng)村建設的剛性要求落到實處。加強鄉(xiāng)村振興專項資金的管理使用和法律監(jiān)督，定期對農(nóng)村基層黨組織書記抓鄉(xiāng)村振興工作情況開展經(jīng)濟責任審計，開展村、組干部任期和離任經(jīng)濟責任審計，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督。把法治鄉(xiāng)村建設納入?yún)^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標考核，充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，用好獎懲手段，同時將考核結果作為黨政班子和領導干部年度考核、評先選優(yōu)、職能晉升、提拔重用的重要依據(jù)。

（二）實施核心行動，確保法治鄉(xiāng)村建設行穩(wěn)致遠

一是實施立法提質行動。緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施特別是法治鄉(xiāng)村建設過程中面臨的新情況、新問題，深化“小切口、大縱深”立法，加快城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保障、歷史文化保護等地方性法規(guī)規(guī)章的出臺。堅持問題導向、需求導向，實時開展涉農(nóng)法規(guī)規(guī)章的立法后評估工作，對不適應眉山法治鄉(xiāng)村建設要求的法規(guī)規(guī)章，及時提出修改、補充、完善意見或廢止建議，保障法治鄉(xiāng)村建設有法可依、良法善治。發(fā)揮法規(guī)規(guī)章的規(guī)范、保障作用，加大眉山地方性法規(guī)規(guī)章的宣傳力度，推動《眉山市物業(yè)管理條例》《眉山市文明行為促進條例》《眉山市農(nóng)村人居環(huán)境治理條例》等地方性法規(guī)規(guī)章的落地落實。

二是實施執(zhí)法提能行動。提高市、縣、鄉(xiāng)三級行政執(zhí)法編制使用效率，通過招錄、調配等方式，充實基層一線執(zhí)法力量，推動執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，同時配齊配強執(zhí)法服裝、標識和執(zhí)法設備，實現(xiàn)亮證執(zhí)法、全程留痕。建立執(zhí)法隊伍學習培訓長效機制，采取“培訓+考試”模式，有針對性開展通用法律知識、專業(yè)法律知識、法規(guī)規(guī)章知識和執(zhí)法技能培訓，保障執(zhí)法隊伍規(guī)范公正文明執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法標準化。優(yōu)化調整、公開公示鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力清單，重點推動市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)5個領域綜合行政執(zhí)法改革，推廣洪雅縣綜合行政執(zhí)法局劃片設立分局做法，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。

三是實施司法提效行動。全面推行“一站式”訴訟服務，進一步落實網(wǎng)上立案和案件遠程審判，開展好巡回審判，加大涉農(nóng)業(yè)、涉農(nóng)村的民生案件執(zhí)行力度，建立健全“快執(zhí)”綠色通道，解決農(nóng)民急盼解決的“執(zhí)行難”問題。充分發(fā)揮四大檢察職能和派駐檢察室作用，依法打擊社會保障、征地拆遷、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、鄉(xiāng)村振興等民生領域犯罪，探索“巡回檢察+ X”工作新模式，做好“社會治理檢察建議質效評估”工作。創(chuàng)新開展“一村一警務助理”工作，警務助理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與派出所共同管理、共同考核，實現(xiàn)警務助理“一員多用”，就地及時處置群眾反映的突出問題，保障矛盾糾紛前端化解機制良好運行。

（三）強化主要抓手，確保法治鄉(xiāng)村建設強基固本

一是強化法治宣傳抓手。落實好“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，縱深推進“法律進鄉(xiāng)村”工作，法院、司法局開展好“百名法官、百名律師送法進百村”活動，大力宣傳和有效實施憲法、民法典等與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活密切相關的法律法規(guī)。通過“黨群集中活動日”“壩壩會”等各具特色的形式，扎實開展“一月一主題”群眾性法治文化活動，切實抓好鄉(xiāng)村干部會前學法、“法律明白人”法治培訓等工作，豐富鄉(xiāng)村干部群眾法律知識。持續(xù)抓好基層法治文化陣地建設，推廣青神縣百家池村小微陣地經(jīng)驗，采用“1+N”模式，即每個村建設一個法治文化中心，N個法治文化角、室、院壩、長廊，營造法治鄉(xiāng)村建設的濃厚氛圍。

二是強化法律服務抓手。加大鄉(xiāng)村公共法律服務實體、熱線、網(wǎng)絡平臺的經(jīng)費投入和宣傳力度，加大政府購買法律服務力度，提升群眾對公共法律服務的知曉率、使用率、好評率，力爭群眾滿意度達100%。把公證、仲裁、法律援助、司法鑒定等法律服務事項延伸至農(nóng)村，讓公共法律服務站（室）成為“看得見法治元素、聽得見法治聲音、獲得到法治服務、受得到法治保障”的綜合型、“一站式”服務窗口。進一步發(fā)揮村法律顧問作用，增加法律顧問參與鄉(xiāng)村振興重大決策、重大工程、重大項目的法治審查的范圍和頻次，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)環(huán)境保護等提供優(yōu)質高效的法律服務。

三是強化多元化解抓手。健全完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作機制，縱深推進訴源治理、訴非銜接、公調對接、檢調對接、訪調對接等工作，增強聯(lián)動化解質效。加快推進專職人民調解員選聘工作，實現(xiàn)每個村至少有2名專職人民調解員，不斷培育個人調解室，通過崗前培訓、業(yè)務培訓，提高調解員的法律知識和調解技能，簡化歸檔材料，實實在在為調解員減負。整合法治鄉(xiāng)村建設骨干隊伍，發(fā)揮好村兩委干部、人民調解員、網(wǎng)格員、志愿者等參與化解矛盾糾紛的主力軍作用，提高個案補貼標準，提升調解成功率，做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”。

（四）做好多維融合，確保法治鄉(xiāng)村建設一體推進

一是做好法治德治融合。開設道德法治講堂，邀請法學專家、德高望重的鄉(xiāng)賢村賢等，大力宣傳社會主義核心價值觀，推動傳統(tǒng)美德、文明風尚與法治精神的傳承發(fā)揚，實現(xiàn)法治與德治融合，拓展法治鄉(xiāng)村建設高度。挖掘“三蘇”文化、紅色文化、田錫文化、大雅文化等各具特色的地域文化內涵，推廣仁壽縣傳統(tǒng)文化與旅游文化相結合的“多彩旅游法治”品牌，倡導文明鄉(xiāng)風、淳樸民風，引導群眾提升道德修養(yǎng)，增強法治素養(yǎng)。發(fā)揮道德評議會、紅白理事會等群眾組織作用，宣傳崇法向善、堅守法治的模范人物，選樹一批道德模范、遵紀守法好公民，形成好人好報、德者有得的正向效應和守法光榮、違法可恥的社會氛圍。

二是做好法治自治融合。大力宣傳《村民委員會組織法》《村民委員會選舉法》等法律法規(guī)，引導群眾依法選舉，履行好憲法法律賦予的選舉權和被選舉權，積極發(fā)揮村級組織的自治作用，拓展法治鄉(xiāng)村建設的寬度。完善村級黨務、村務、財務“三公開”制定，推行重大事項“四議兩公開”，適時修訂村規(guī)民約，組織村規(guī)民約法治審查，確保村規(guī)民約不與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，確保基層自治在法律范圍內進行。整合法律服務志愿者、網(wǎng)格員、“五老”人員等力量，大力培育社會組織參與全國民主法治示范村、基層治理示范村等各類法治創(chuàng)建活動，形成共建共治共享的法治鄉(xiāng)村共同體，切實維護基層社會穩(wěn)定。

三是做好法治智治融合。搭建一體化平臺，在建設“智慧城市”過程中，以更高站位做好規(guī)劃，全盤考慮“智慧鄉(xiāng)村”建設，把政務服務、社會治理、民生服務、風險防控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展全面集成，實現(xiàn)智能化管理服務。充分用好現(xiàn)有的“雪亮工程”和“慧眼工程”，做好特殊人群監(jiān)管服務，及時了解、反饋、掌握村情民意，進行預警處置，逐步打破部門之間、社會與政府之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)互聯(lián)互通。用好政法各單位資源，組織開展好法治宣傳、法治培訓、“以案釋法”等活動，將法治、德治、自治、智治無縫對接，拓展法治鄉(xiāng)村建設維度，走出一條具有眉山特色的法治鄉(xiāng)村建設之路。