大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效管理述評(píng)：實(shí)踐、議題與展望

吳振其，郭誠(chéng)誠(chéng)

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

0 引言

作為信息化和數(shù)字化技術(shù)催生的產(chǎn)物，大數(shù)據(jù)正深刻影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的方方面面。尤其是大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的大規(guī)模普及和推廣，對(duì)政府管理產(chǎn)生了重大影響。同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府治理變革迅速成為各國(guó)政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。多個(gè)國(guó)家和地區(qū)紛紛制定戰(zhàn)略，其中2012年美國(guó)政府率先公布了 《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》，隨即英國(guó)、法國(guó)、日本政府分別發(fā)布了本國(guó) “數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略”，并且將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理中，以改善政府內(nèi)部管理、公共服務(wù)供給、政策制定及公民參與等。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，以及世界各地大數(shù)據(jù)創(chuàng)新性實(shí)踐的不斷探索和思考，同樣引起了我國(guó)的戰(zhàn)略響應(yīng)。近年來我國(guó)政府也在積極推動(dòng)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工程、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和人工智能發(fā)展戰(zhàn)略等。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。種種跡象表明，大數(shù)據(jù)引入政府績(jī)效管理已是國(guó)際共識(shí)。

政府績(jī)效是政府管理所取得的結(jié)果與成效。如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量政府績(jī)效，提升政府效率和公眾滿意度，改進(jìn)公共責(zé)任，既是現(xiàn)代服務(wù)型政府的根本使命，也是政府績(jī)效管理深化改革的必然要求。長(zhǎng)期以來，政府績(jī)效管理的評(píng)估體系、方法和結(jié)果使用等方面飽受詬病。如何科學(xué)高效改進(jìn)政府績(jī)效，更好提升服務(wù)質(zhì)量和滿足公眾需求？大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為這一議題拓展了解決的思路和方法，通過提高數(shù)據(jù)開放績(jī)效水平以釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進(jìn)政府績(jī)效管理，增強(qiáng)政民互信互動(dòng)，提升政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。為了更好地了解大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效管理的發(fā)展現(xiàn)狀，有必要對(duì)其實(shí)踐探索與研究焦點(diǎn)議題進(jìn)行總結(jié)、梳理，并對(duì)未來研究趨勢(shì)進(jìn)行展望。

1 研究焦點(diǎn)： “數(shù)據(jù)”鏈接兩大戰(zhàn)略

21世紀(jì)以來，人們開始進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，尤其是物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的出現(xiàn)和迅速發(fā)展推動(dòng)了信息技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度交匯融合，信息表達(dá)的數(shù)據(jù)化也極大推動(dòng)了人類社會(huì)可被收集、記錄的呈爆炸式增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)量。同時(shí)，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)使海量、異構(gòu)、總體數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)采集、實(shí)時(shí)存儲(chǔ)、即時(shí)分析成為可能。黃其松等[2]認(rèn)為大數(shù)據(jù)不僅是一種海量的數(shù)據(jù)狀態(tài)、海量資源或一系列先進(jìn)的信息技術(shù)，也是一種思維。與傳統(tǒng)意義上的數(shù)據(jù)不同，大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)海量性、多樣性特征，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)形式也日趨多元化，且數(shù)據(jù)生成與傳輸表現(xiàn)出高速性與多渠道性，是一種類型復(fù)雜、體量巨大、高速增長(zhǎng)、具有高價(jià)值性的數(shù)據(jù)集合[3]。當(dāng)前數(shù)據(jù)滲透至社會(huì)的方方面面，不僅成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一生產(chǎn)性要素[4]，更被視為第一治理要素[5]。其中，以數(shù)據(jù)為載體的大數(shù)據(jù)分析囊括了從數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)、傳輸、清洗、挖掘到可視化和預(yù)測(cè)模型等技術(shù)，已經(jīng)成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下智慧政府治理的必要手段，而數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)是信息驅(qū)動(dòng)[6]。數(shù)據(jù)作為一種國(guó)家戰(zhàn)略性資源，其地位經(jīng)歷了從依附性資源到主導(dǎo)性資源，再到驅(qū)動(dòng)性戰(zhàn)略資源的發(fā)展歷程，同時(shí)其形式也從過去的信息數(shù)字化到現(xiàn)在的信息數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變[7]。正是有了大數(shù)據(jù)的幫助，信息才真正發(fā)揮作用，而這些都是傳統(tǒng)技術(shù)難以實(shí)現(xiàn)的。

作為一種資源或治理工具，大數(shù)據(jù)同樣引發(fā)了公共治理方式的不斷改革創(chuàng)新，尤其在公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域。通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)，提升了問題的精準(zhǔn)識(shí)別度，進(jìn)而提高了決策的科學(xué)性，推動(dòng)了政府管理趨向精準(zhǔn)化、智能化和智慧化的變革[8]。同時(shí)，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)給政府治理改革也帶來一定的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在對(duì)公共部門數(shù)據(jù)收集的真實(shí)性、處理分析不標(biāo)準(zhǔn)、解釋和決策技術(shù)不到位等方面[9]。究其原因主要在于，政府部門和公務(wù)員相對(duì)于企業(yè)而言缺乏快速應(yīng)用信息技術(shù)能力，同時(shí)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)難以充分?jǐn)M合，造成難以快速高效利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行治理創(chuàng)新。

自20世紀(jì)80年代后期以來，績(jī)效管理已成為中央和地方政府研究與實(shí)踐的重要內(nèi)容。它的出現(xiàn)很大程度上是新自由主義思想和新公共管理改革的結(jié)果。在公共管理研究領(lǐng)域中，Behn[10]認(rèn)為面臨的重要問題之一就是如何對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)量以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的績(jī)效改進(jìn)，以及如何使用已有的績(jī)效成就促進(jìn)更大的成就。這也恰恰是傳統(tǒng)政府績(jī)效管理面臨的主要問題，其中數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)分析方法不科學(xué)，以及績(jī)效信息利用失真或不到位成為主要癥結(jié)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為深化政府績(jī)效改革提供了契機(jī)。一方面，海量數(shù)據(jù)為公共部門績(jī)效管理提供數(shù)據(jù)條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，包括公共部門在運(yùn)營(yíng)過程中的行政數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等公共事務(wù)產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)；另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)具有從宏觀至微觀層面多層次全面化分析和觀察的可能性，這為組織績(jī)效科學(xué)管理帶來新的工具，提升了公共部門績(jī)效管理水平，尤其是大數(shù)據(jù)引發(fā)的政府績(jī)效評(píng)估技術(shù)和績(jī)效信息使用的革新?？?jī)效信息作為政府績(jī)效管理的核心，大數(shù)據(jù)嵌入下對(duì)政府績(jī)效管理所圍繞績(jī)效信息的收集、分析和使用而展開的活動(dòng)得到優(yōu)化[11]。通過梳理績(jī)效管理不同階段的運(yùn)作情況，包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效執(zhí)行、過程監(jiān)控、績(jī)效溝通、績(jī)效考評(píng)、績(jī)效審計(jì)等，對(duì)于海量不同形式的、反映績(jī)效的多樣性數(shù)據(jù)進(jìn)行利用，分析數(shù)據(jù)之間的關(guān)系[12]，進(jìn)而將績(jī)效信息用于問題診斷、決策支持、組織學(xué)習(xí)、績(jī)效改進(jìn)等目的。公共部門如何把握當(dāng)前數(shù)據(jù)時(shí)代特點(diǎn)，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)有效應(yīng)用到績(jī)效管理過程中去，無疑會(huì)實(shí)質(zhì)性地影響公共部門績(jī)效管理的效率和效果。

2 數(shù)據(jù)治理政府績(jī)效的實(shí)踐探索

大數(shù)據(jù)將從根本上改變社會(huì)，以全新方式收集、挖掘、存儲(chǔ)和處理數(shù)據(jù)。面向大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府績(jī)效管理實(shí)踐的愿景已經(jīng)確立，尤其與公共服務(wù)和社會(huì)治理密切相關(guān)[13]。其中圍繞數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析以及科學(xué)決策的實(shí)踐，正在改變政府績(jī)效管理的變革。

2.1 實(shí)踐進(jìn)展

自20世紀(jì)80年代以來，政府開始采用數(shù)字信息工具進(jìn)行決策和提供公共服務(wù)，學(xué)者[14-15]就注意到治理和決策實(shí)踐中的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變是為了計(jì)算機(jī)系統(tǒng)與政務(wù)系統(tǒng)的整合和對(duì)公民更好的反饋。在這一技術(shù)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮最大作用的就是大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)化無疑增加了信息的規(guī)模和可用性。同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅從多個(gè)來源高速收集大量不同類型的數(shù)據(jù)，而且可以處理和分析更強(qiáng)大的算法。大數(shù)據(jù)預(yù)示著收集和利用海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)流所需的來源和渠道的工具性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有潛力支持前所未有的政府和民眾相互理解，以大幅改善公共服務(wù)效率和質(zhì)量。21世紀(jì)以來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和普及，世界各國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)可以提高政府內(nèi)部辦事流程效率，并且通過實(shí)施電子政務(wù)系統(tǒng)向公民提供更好服務(wù)的潛在機(jī)會(huì)。因此，忽視新興信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)的政府可能會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。其中許多發(fā)展中國(guó)家正面臨一系列政府治理挑戰(zhàn)，如腐敗、公共管理不善、公共決策失誤和公共服務(wù)供應(yīng)缺乏適當(dāng)?shù)耐该鞫群拓?zé)任，而這些恰恰成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用與發(fā)展的生長(zhǎng)點(diǎn)，為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效改進(jìn)提供了契機(jī)。

2.2 應(yīng)用成效

就大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、新加坡的績(jī)效管理實(shí)踐可能最為人所知。嘗試數(shù)據(jù)化為公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)政府績(jī)效改革。20世紀(jì)90年代以來，美國(guó)政府就開始積極利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)績(jī)效改革，典型的案例如巴爾的摩市CitiStat，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策，匯聚和分析項(xiàng)目信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，做出補(bǔ)救措施，并施行全過程績(jī)效監(jiān)督，進(jìn)而改進(jìn)城市管理和提升公共服務(wù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)顯示，在CitiStat項(xiàng)目實(shí)施一年后，該市犯罪率下降14%；1999—2003年暴力犯罪更是下降40%。同時(shí)，該項(xiàng)目為巴爾的摩市節(jié)約了包含加班費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)等共計(jì)1300多萬美元經(jīng)費(fèi)；在21世紀(jì)的后7年，該市總共節(jié)約了3.5億美元的財(cái)政資金，不僅改善了公共服務(wù)，增強(qiáng)了政府績(jī)效管理，也減少了財(cái)政支出[16]。美國(guó)于2012年啟動(dòng) “大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)計(jì)劃”，并在該計(jì)劃中投資2億美元，其中在公共服務(wù)方面借助人工智能技術(shù)來提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。例如，紐約市政府建立的客戶管理系統(tǒng)，可以對(duì)16個(gè)城市服務(wù)系統(tǒng)中的3000余份文件進(jìn)行數(shù)據(jù)深度分析，同時(shí)該管理系統(tǒng)能做出1萬個(gè)問題的回答，既能有效縮短響應(yīng)時(shí)間，也促進(jìn)了城市服務(wù)咨詢投訴處理效果[17]。在英國(guó)，政府正大舉投資，擴(kuò)大公共部門的大數(shù)據(jù)應(yīng)用。2013年政府將大數(shù)據(jù)確定為八大技術(shù)之一，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府的數(shù)字服務(wù)、工作和養(yǎng)老金領(lǐng)域，以及利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析教育部、司法部和內(nèi)政部績(jī)效數(shù)據(jù)的使用情況，并通過建立數(shù)據(jù)科學(xué)校園，以幫助更多的部門和機(jī)構(gòu)利用大數(shù)據(jù)，推動(dòng)政府部門之間以及與外部組織之間的數(shù)據(jù)共享變得更加容易。同時(shí)，英國(guó)政府正在使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測(cè)監(jiān)管功能，其中地方議會(huì)開始在兒童福利中使用預(yù)測(cè)分析，以更好地提升兒童福利績(jī)效。國(guó)民健康服務(wù)體系也正在使用大數(shù)據(jù)來提高醫(yī)療服務(wù)的有效性和效率。2013年澳大利亞政府推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，旨在成為公共部門使用大數(shù)據(jù)分析的世界領(lǐng)導(dǎo)者。該政府成立了一個(gè)完整的政府?dāng)?shù)據(jù)分析卓越中心，以開發(fā)和建設(shè)政府各部門的數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。這些大數(shù)據(jù)工作的目的是改善數(shù)據(jù)管理、提供個(gè)性化服務(wù)、提高問題解決和決策能力，并提高生產(chǎn)率和效率[18]，改進(jìn)政府績(jī)效管理。

在加拿大，司法部提出對(duì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)入的最大關(guān)切。司法部正在考慮通過使用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的應(yīng)用程序來更好地衡量績(jī)效，提高運(yùn)營(yíng)效率，并且通過幫助預(yù)測(cè)環(huán)境趨勢(shì)來為政策提供信息，以及通過使用人工智能和數(shù)據(jù)分析來幫助發(fā)現(xiàn)和預(yù)測(cè)案件結(jié)果來降低整個(gè)審判過程中的風(fēng)險(xiǎn)[19]。作為最早使用云計(jì)算分析之一的新加坡，將大數(shù)據(jù)技術(shù)重點(diǎn)運(yùn)用在治理和政策領(lǐng)域。通過重組技術(shù)機(jī)構(gòu)，以整合戰(zhàn)略和實(shí)施建設(shè)智慧國(guó)家平臺(tái)來驅(qū)動(dòng)云應(yīng)用，尤其是在醫(yī)療保健領(lǐng)域[20]。在新加坡，分析技術(shù)用于分析每天1200萬筆交易，以規(guī)劃和更好地運(yùn)營(yíng)運(yùn)輸系統(tǒng)。此外，通過大數(shù)據(jù)高級(jí)分析，新加坡推動(dòng)政府財(cái)務(wù)績(jī)效的重要改革。

我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就有市場(chǎng)熱線，目前普及的12345政務(wù)熱線和近幾年推行的地方領(lǐng)導(dǎo)留言板正在成為政民零距離互動(dòng)的主要渠道，逐漸將政務(wù)服務(wù)納入績(jī)效管理中。隨著2015年大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，政府將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府績(jī)效管理的實(shí)踐正在創(chuàng)新。例如，浙江推行的 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”和 “最多跑一次”改革，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享、跨部門合作和一站式服務(wù)，其中網(wǎng)上全流程辦理可辦率達(dá)100%，匯聚便民服務(wù)應(yīng)用392個(gè)事項(xiàng) “一證通辦”，占比91.4%，實(shí)現(xiàn)率達(dá)74.9%。其中，在省級(jí)部門 “最多跑一次”的實(shí)現(xiàn)率達(dá)75%，使辦理材料和辦理時(shí)間分別壓減29%和35%，極大提升政府績(jī)效管理質(zhì)量[21]。2019年浙江 “好差評(píng)”服務(wù)，實(shí)現(xiàn) “1日回訪、15日整改反饋”，形成了差評(píng)處理閉環(huán)機(jī)制，匯集評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)2900余萬條，差評(píng)按期整改率達(dá)97.6%[22]，提升了群眾滿意度。同年，北京市推出的 “接訴即辦”致力于破解基層治理難題，形成了以12345政務(wù)熱線數(shù)據(jù)為抓手，通過問題導(dǎo)向，構(gòu)建跨部門聯(lián)動(dòng)、跨層級(jí)協(xié)調(diào)的治理機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，2019年政務(wù)熱線共接政務(wù)來電696.36萬件，在2020年疫情期間， “接訴即辦”績(jī)效數(shù)據(jù)急劇增加，日均達(dá)2萬～3萬件，所形成的績(jī)效信息是多元的、實(shí)時(shí)的、精準(zhǔn)的，從而可以利用績(jī)效信息進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和多維分析[23]。

2.3 存在問題

隨著政府越來越多地使用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，政府內(nèi)部和外部都出現(xiàn)了擔(dān)憂。就技術(shù)可能性而言，新舊政務(wù)系統(tǒng)整合存在復(fù)雜性，表現(xiàn)在傳統(tǒng)政府績(jī)效管理系統(tǒng)與技術(shù)嵌入下的數(shù)字化系統(tǒng)缺乏一定的互操作性，政府面臨著巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)。然而，主要的挑戰(zhàn)不僅是技術(shù)上的，還有如何建立數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，以及讓群眾參與決策績(jī)效管理的過程。可想而知，從數(shù)據(jù)政府到數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)過渡是從一個(gè)技術(shù)結(jié)構(gòu)到不同層面上的多個(gè)過程的過渡，這些過程有其自身的局限性。另外,影響政府績(jī)效管理采用大數(shù)據(jù)的主要障礙是組織層面的限制，即圍繞協(xié)作、資源和技能的限制[24]。當(dāng)前的大數(shù)據(jù)分析有明顯局限性，尤其是在處理信息孤島時(shí)。數(shù)據(jù)給公共部門之間的合作帶來了獨(dú)特的挑戰(zhàn)，缺乏指導(dǎo)和促進(jìn)合作的政策和監(jiān)管框架。例如，在各個(gè)機(jī)構(gòu)中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)是以孤立和臨時(shí)的方式開發(fā)的，以提供對(duì)特定項(xiàng)目或計(jì)劃管理的洞察。這種孤立的數(shù)據(jù)管理方法產(chǎn)生了許多數(shù)據(jù)管理后果，如生成重復(fù)甚至不兼容的數(shù)據(jù)系統(tǒng)、流程和模型，以及不一致的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，跨組織邊界的不良數(shù)據(jù)治理被公共管理者視為采用數(shù)據(jù)管理的重大障礙[25]。此外，政府組織中的人力資源管理，尤其是職業(yè)人員的技能培訓(xùn)也是影響數(shù)字化公共部門績(jī)效管理的重要影響因素。

雖然在過去的40年里已經(jīng)積累了關(guān)于公共部門績(jī)效管理的深刻經(jīng)驗(yàn)，但其實(shí)際應(yīng)用或使用仍然是政府績(jī)效管理的一個(gè)致命弱點(diǎn)，其中績(jī)效信息收集和使用不到位就是一個(gè)典型。例如，目前的美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效管理通常側(cè)重于收集和跟蹤本機(jī)構(gòu)自己的行政數(shù)據(jù)。雖然在跨聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)鏈接方面取得了一些成功，但大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒有抓住這類機(jī)會(huì)，同時(shí)其他類型的 “大數(shù)據(jù)”并沒有被經(jīng)常使用。雖然大數(shù)據(jù)存在于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部，但現(xiàn)有數(shù)據(jù)環(huán)境阻礙了高效和自動(dòng)的機(jī)制來聚合數(shù)據(jù)，難以精準(zhǔn)和有效地使用描述性、預(yù)測(cè)性和規(guī)定性分析，不能有效利用人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)來監(jiān)控和評(píng)估性能。此外，能夠訪問標(biāo)準(zhǔn)化大數(shù)據(jù)是不夠的，在正確的時(shí)間擁有正確的數(shù)據(jù)至關(guān)重要。一些學(xué)者將評(píng)估者的角色與更大程度地參與數(shù)據(jù)收集過程視為績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量保證[26]，強(qiáng)調(diào)將數(shù)據(jù)分析與特定結(jié)果聯(lián)系起來。盡管戰(zhàn)略制定、執(zhí)行和管理之間需要更多的協(xié)調(diào)已經(jīng)得到認(rèn)可，績(jī)效管理需要與數(shù)據(jù)分析相結(jié)合也取得共識(shí)。但目前的績(jī)效管理框架通常不關(guān)注戰(zhàn)略制定和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，也較少關(guān)注大數(shù)據(jù)管理和信息管理之間的融合[27]，這已成為政府績(jī)效信息使用的關(guān)鍵問題。

3 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效管理:爭(zhēng)議與拓展

3.1 方案初評(píng)

“大數(shù)據(jù)”一詞是在20世紀(jì)90年代的企業(yè)環(huán)境中創(chuàng)造的，由于信息技術(shù)行業(yè)的商業(yè)推廣而得到了廣泛認(rèn)可和關(guān)注。雖然對(duì)大數(shù)據(jù)有許多定義，但共識(shí)是 “大數(shù)據(jù)”這個(gè)術(shù)語在本質(zhì)上捕捉了管理和分析大量結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可能性。然而，隨著公共組織越來越多地投資于大數(shù)據(jù)解決方案和應(yīng)用，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的力量。如何加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用意識(shí)，培養(yǎng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的績(jī)效管理方法，進(jìn)而形成及時(shí)有效的績(jī)效信息溝通機(jī)制，將顯著影響公共部門的績(jī)效管理效果。對(duì)研究領(lǐng)域的分析表明，大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)包括提高政策過程的有效性、效率和合法性[28]。而針對(duì)傳統(tǒng)政府績(jī)效管理中的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)分析方法和績(jī)效信息利用等問題，大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府績(jī)效管理在績(jī)效信息的收集、分析和使用方面將發(fā)生根本性改變。例如，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)使政府績(jī)效管理人員認(rèn)識(shí)到政府績(jī)效的信息來源可以更加多元，信息收集、存儲(chǔ)、處理、使用等環(huán)節(jié)更加科學(xué)高效，績(jī)效信息使用愈加清晰合理[29]。在初期發(fā)展階段，關(guān)于大數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)意義重大，并且在不斷增長(zhǎng)。然而，任何最初的文獻(xiàn)搜索都顯示出偏向于技術(shù)問題，包括與不兼容性和數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)質(zhì)量有關(guān)的問題。

3.2 焦點(diǎn)討論

經(jīng)過近30年的發(fā)展，關(guān)于政府績(jī)效管理的研究主要集中于政府績(jī)效數(shù)據(jù)、政府績(jī)效評(píng)估以及政府績(jī)效管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型3個(gè)方面，并引發(fā)了各個(gè)領(lǐng)域積極的探討。

(1)政府績(jī)效數(shù)據(jù)?？?jī)效信息作為績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理的物質(zhì)載體[30]，是政府績(jī)效產(chǎn)出與結(jié)果的系統(tǒng)描述，對(duì)于政府績(jī)效的評(píng)估、控制、預(yù)算、激勵(lì)、提升、學(xué)習(xí)和改進(jìn)是必不可少的。關(guān)于績(jī)效數(shù)據(jù)的研究主要集中于績(jī)效信息失真、績(jī)效信息使用兩個(gè)維度。就績(jī)效信息失真而言，區(qū)別于傳統(tǒng)小數(shù)據(jù)造成的績(jī)效信息失真問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府、社會(huì)的深度融合，對(duì)績(jī)效信息的形成、發(fā)現(xiàn)到挖掘形成一體化路徑，可以提升績(jī)效信息的真實(shí)性、連續(xù)性和完整性[31]，從而有效避免政府績(jī)效信息失真的可能性?？?jī)效信息使用是影響政府績(jī)效管理的關(guān)鍵因素。學(xué)者從績(jī)效信息使用者、使用的目的、使用的類型等方面進(jìn)行論述。公共管理者作為行政決策的主體是主要使用者。此外，政治家、民意代表、立法者等對(duì)信息的使用也逐漸引起關(guān)注。Van等[32]將政府績(jī)效信息使用的目的歸納為學(xué)習(xí)、引導(dǎo)和控制與問責(zé)3個(gè)方面，這也是績(jī)效管理的最終目的。根據(jù)使用緣由或目的，Moynihan等[33]將政府績(jī)效信息的使用劃分為被動(dòng)性使用、目的性使用、政治性使用和不正當(dāng)性使用4種類型。而Hammerschmid等[34]從內(nèi)外部使用進(jìn)行了劃分，內(nèi)部包括政府內(nèi)部績(jī)效的目標(biāo)、下級(jí)的監(jiān)管、任務(wù)完成程度等方面；外部包括政府與公民、社會(huì)組織等互動(dòng)溝通行為表現(xiàn)。同時(shí)，與之密切相關(guān)的是數(shù)據(jù)倫理使用的問題[35]。為了解決大數(shù)據(jù)的隱私和道德使用問題，有人建議設(shè)計(jì)適合大數(shù)據(jù)時(shí)代的政策和立法來保護(hù)數(shù)據(jù)的合法使用。

(2)大數(shù)據(jù)嵌入下的政府績(jī)效評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估作為規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法是政府績(jī)效管理的重要內(nèi)容。與傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估主體單一、評(píng)估指標(biāo)泛化、評(píng)估內(nèi)容固化、方法老化相比，大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維的嵌入拓展了多元評(píng)估主體信息獲取和參與績(jī)效評(píng)估的渠道，包括政府內(nèi)部、公民、媒體、企業(yè)以及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等多元主體。同時(shí)，信息技術(shù)可以對(duì)海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析，提升了評(píng)估的內(nèi)容。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)測(cè)量和描述政府組織甚至個(gè)人行為，豐富評(píng)估指標(biāo)，更有針對(duì)性地設(shè)計(jì)不同主體、不同區(qū)域的差異性、科學(xué)性評(píng)估指標(biāo)。此外，大數(shù)據(jù)涵蓋面的拓展也使得數(shù)據(jù)技術(shù)突破傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估的整體性和綜合性，更加趨向多層次、全領(lǐng)域的覆蓋，從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人、廉政評(píng)估到社會(huì)治理，減少評(píng)估的主觀性，增強(qiáng)評(píng)估方法的客觀性和真實(shí)性[36-37]?？偠灾?，信息技術(shù)推動(dòng)績(jī)效評(píng)估主體從單一趨向多元，評(píng)估指標(biāo)從泛化走向精細(xì)，評(píng)估方法從固化走向靈活和精準(zhǔn)，進(jìn)而使評(píng)估過程更加規(guī)范、透明和系統(tǒng)化。此外，Simon 等[38]認(rèn)為過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性，而犧牲了數(shù)據(jù)所帶來的政治決策，應(yīng)平衡兩者之間的關(guān)系?？?jī)效衡量本身并不是目的，而是一種增強(qiáng)對(duì)結(jié)果和價(jià)值關(guān)注的手段。

(3)政府績(jī)效管理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。文獻(xiàn)證實(shí)，大數(shù)據(jù)運(yùn)用到政府績(jī)效管理不僅對(duì)使用大數(shù)據(jù)的公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了顯著積極的結(jié)果和利益[39]，并且大數(shù)據(jù)將深刻改變政府的工作方式，改變政府服務(wù)的性質(zhì)。其中數(shù)據(jù)治理對(duì)公共當(dāng)局的挑戰(zhàn)再明顯不過了，開放行政數(shù)據(jù)和績(jī)效信息越來越使外部政治行為者能夠窺視和評(píng)估公共項(xiàng)目的管理。當(dāng)前，政府績(jī)效管理正處于交叉口。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及分析工具的進(jìn)步為更及時(shí)地衡量和跟蹤更廣泛的內(nèi)部和外部指標(biāo)提供了機(jī)會(huì)。Dalton等[40-41]強(qiáng)調(diào)技術(shù)部署的制度環(huán)境以及在公共服務(wù)和城市環(huán)境中提供大數(shù)據(jù)解決方案的可能。將數(shù)字技術(shù)視為 “更高效、透明和有效的政府”的推動(dòng)者，要充分利用移動(dòng)應(yīng)用、開放數(shù)據(jù)、社交媒體、技術(shù)和組織網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、數(shù)據(jù)分析。尤其在預(yù)算績(jī)效管理方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可從預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審核的科學(xué)性、績(jī)效評(píng)價(jià)的精確性、績(jī)效運(yùn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)控和績(jī)效信息可視化4條路徑提升預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量[42]。但是，公共行政部門在技術(shù)變革發(fā)展上比較緩慢，面臨著技術(shù)應(yīng)用和普及的難題，管理模塊之間存在種種牽制。這要求政府要確立數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略，加快各個(gè)部門或機(jī)構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)部門之間數(shù)據(jù)的共建共享，為大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府績(jī)效管理的應(yīng)用提供基礎(chǔ)。

3.3 視野拓展

公共價(jià)值理論將公共部門管理的焦點(diǎn)從組織邊界內(nèi)轉(zhuǎn)移到社會(huì)——從如何更好生產(chǎn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到如何提供更好滿足消費(fèi)者需求的公共服務(wù)。數(shù)字技術(shù)的傳播加快了這種轉(zhuǎn)變，為公共價(jià)值創(chuàng)造作為數(shù)字政府倡議的最終目標(biāo)提供了有力論據(jù)，并將公共價(jià)值理論視為新公共管理發(fā)展的一種改革方案，該方案強(qiáng)調(diào)將數(shù)字技術(shù)視為行政效率的工具[43]。在數(shù)據(jù)化政府時(shí)代，王學(xué)軍強(qiáng)調(diào)從管理走向治理，認(rèn)為政府績(jī)效治理應(yīng)側(cè)重微觀機(jī)理，鼓勵(lì)從公共價(jià)值視角研究政府績(jī)效生產(chǎn)的價(jià)值體系，其中形成過程和組織重構(gòu)過程是研究重點(diǎn)，來論證以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論的進(jìn)一步發(fā)展[44]。

隨著研究的逐步深入，政府績(jī)效信息的最新研究成果呈現(xiàn)出跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的特征，即從社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和信息管理等學(xué)科中吸取理論養(yǎng)分，為揭示績(jī)效信息的使用機(jī)制提供更為多元的理論視角。Ajzen[45]提出的計(jì)劃-行為理論認(rèn)為，行為的產(chǎn)生受行為態(tài)度、主觀規(guī)范和知覺行為控制，并且這種控制還受到行為意向的中介作用。Kroll[46]以該理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)用于解釋政府績(jī)效信息行為產(chǎn)生的修正模型，嘗試用對(duì)待績(jī)效信息的態(tài)度、社會(huì)規(guī)范、使用意向和數(shù)據(jù)可用性等變量來解釋績(jī)效信息使用行為的發(fā)生機(jī)制。也有學(xué)者引入社會(huì)認(rèn)知、印象管理和信息加工等理論解釋績(jī)效信息的使用。

4 研究評(píng)述與展望

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)思維和技術(shù)應(yīng)用分析不僅可以增強(qiáng)政府公共服務(wù)質(zhì)量與效率，還能夠變革傳統(tǒng)的政府績(jī)效治理模式?？梢哉f，大數(shù)據(jù)有潛力改善政府與公民之間的相互理解，并為數(shù)字時(shí)代創(chuàng)造一種全新的政府績(jī)效管理模式，以更好地適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。當(dāng)前政府績(jī)效管理正處于傳統(tǒng)模式和新興模式的十字路口。研究顯示，與傳統(tǒng)政府績(jī)效管理模式相比，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府績(jī)效管理模式在管理目標(biāo)、數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)分析、管理周期、信息使用等許多方面進(jìn)行了工具創(chuàng)新與理念轉(zhuǎn)型。毫無疑問，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及技術(shù)和分析工具的進(jìn)步為科學(xué)利用這些數(shù)據(jù)的政府績(jī)效管理提供了契機(jī)。但同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，它在推動(dòng)政府績(jī)效管理變革的道路上既充滿了機(jī)遇，又充滿了挑戰(zhàn)，面臨著實(shí)踐運(yùn)行中的新舊政府績(jī)效管理模塊間如何更好擬合、公民如何更好參與以及績(jī)效考評(píng)過度指標(biāo)化等現(xiàn)實(shí)問題，其中關(guān)于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府績(jī)效管理領(lǐng)域如何更好賦能的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其背后的本質(zhì)是政府績(jī)效管理本身具有的政治敏感性，直接關(guān)系到公共部門和相關(guān)人員的切身利益。未來研究應(yīng)著重從公共部門內(nèi)部和外部環(huán)境出發(fā)，聚焦公共部門的動(dòng)機(jī)和能力，探究大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。在此基礎(chǔ)上，分門別類地提出不同公共部門大數(shù)據(jù)應(yīng)用績(jī)效管理的關(guān)鍵制約因素，從而為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供驅(qū)動(dòng)力并掃清障礙。此外，在政府績(jī)效管理理論研究中，應(yīng)將公共價(jià)值內(nèi)涵注入績(jī)效管理各環(huán)節(jié)，逐步探索公民需求確認(rèn)機(jī)制、績(jī)效質(zhì)量提升機(jī)制、績(jī)效運(yùn)用與改進(jìn)機(jī)制，平衡技術(shù)理性與價(jià)值理性，推動(dòng)政府績(jī)效管理的系統(tǒng)化研究。