個(gè)人養(yǎng)老金：箭在弦上，還需彎弓助力

■文／路錦非

中央全面深化改革委員會(huì)已審議通過《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金大發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)到來。發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金的背景、緣由、機(jī)制是什么？有什么重點(diǎn)問題？該怎么發(fā)展？這些都是社會(huì)各界關(guān)心的熱點(diǎn)問題。

我國(guó)養(yǎng)老保障體系發(fā)展之路

隨著全球人口老齡化趨勢(shì)的加速發(fā)展，世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老金理念逐漸達(dá)成全球共識(shí)。第一支柱由政府主導(dǎo)，是體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任的基本養(yǎng)老金；第二支柱由雇主發(fā)起，提供員工養(yǎng)老金福利；第三支柱由個(gè)人自主參與，體現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。至此，國(guó)家養(yǎng)老金體系由政府、雇主和個(gè)人三個(gè)責(zé)任主體共同發(fā)起和建設(shè)。自20 世紀(jì)80 年代以來，三支柱養(yǎng)老金體系此消彼長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制逐漸成熟，由此克服了單一養(yǎng)老金計(jì)劃的自身風(fēng)險(xiǎn)，適度保持了國(guó)民養(yǎng)老金的充足性。

1991 年我國(guó)建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并于1997 年形成全國(guó)統(tǒng)一制度，這是我國(guó)改革開放以來建立時(shí)間最長(zhǎng)、發(fā)展較完善的養(yǎng)老保障制度。2004 年建立第二支柱的企業(yè)年金制度。2009 年建立新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2010 年建立城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014 年新農(nóng)保和城居保合并成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015 年我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，同時(shí)建立面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金制度。2018 年開始個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021 年通過《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，“個(gè)人養(yǎng)老金”正式推出。

2018 年4 月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人社部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22 號(hào)），試點(diǎn)地區(qū)包括上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)。我國(guó)面向個(gè)人責(zé)任的第三支柱養(yǎng)老金制度終于破冰。2021 年12月，中央深改委通過《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標(biāo)志著包括政府、雇主和個(gè)人三方責(zé)任分擔(dān)的多支柱養(yǎng)老金制度體系，歷經(jīng)多年努力終于架構(gòu)完整，具有重要的里程碑意義。

個(gè)人養(yǎng)老金制度亟需建立和發(fā)展

多支柱養(yǎng)老金體系的發(fā)展有其內(nèi)在的規(guī)律性。就我國(guó)而言，建立和發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金制度則更為迫切。

首先，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加速，養(yǎng)老成為社會(huì)治理的戰(zhàn)略性問題。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國(guó)65 歲以上人口占比已達(dá)13.5%，已接近深度老齡化標(biāo)準(zhǔn)（14%）；人口預(yù)期壽命大幅度提高，退休后預(yù)期余壽明顯延長(zhǎng)，養(yǎng)老財(cái)務(wù)可持續(xù)問題日益嚴(yán)峻。

其次，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇過低，難以體面養(yǎng)老。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為除城鎮(zhèn)職工之外的城鄉(xiāng)居民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但城鄉(xiāng)居保的待遇僅為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的十分之一左右。

第三，第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是疊加保障，并未擴(kuò)大覆蓋人群。第二支柱以雇主為主導(dǎo)建立，且需在已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)之后才能建立參加。這意味著第二支柱養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，是對(duì)部分已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員的疊加保障，并未擴(kuò)大養(yǎng)老保障的人群覆蓋面。2020 年末，僅6100 萬(wàn)城鎮(zhèn)職工擁有第二支柱的養(yǎng)老保障，只占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的19%。即絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工并未擁有第二支柱的養(yǎng)老保障。

綜上，我國(guó)7.5 億就業(yè)人員中，僅有6100 萬(wàn)左右的城鎮(zhèn)職工同時(shí)擁有第一和第二支柱養(yǎng)老保障，3.8 億城鄉(xiāng)居民僅有第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，因待遇過低而無法承擔(dān)養(yǎng)老職能，同時(shí)還有相當(dāng)規(guī)模的就業(yè)人員沒有任何形式的養(yǎng)老保障，完全暴露在年老風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中。在我國(guó)人口加速老化的進(jìn)程中，僅依靠第一和第二支柱難以為全體國(guó)民提供周全的養(yǎng)老保障，必須設(shè)計(jì)制度化的個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)備途徑。

稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

2018 年5 月，我國(guó)開始試點(diǎn)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，首先從個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始嘗試。試點(diǎn)3 年來，個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)不足5 萬(wàn)，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于制度預(yù)期。

我國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)壓力、已有制度覆蓋面的有限性和制度化養(yǎng)老金待遇水平有限等，均要求我國(guó)在第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金制度之外，大力發(fā)展面向不特定人群的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

筆者分析主要原因如下：

一是理論研究與國(guó)民宣傳教育不足，民眾對(duì)該政策的關(guān)注不夠多、理解不夠深。

二是尚未建立起個(gè)人養(yǎng)老金公共服務(wù)平臺(tái)。個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)采用的是保險(xiǎn)信息平臺(tái)，并不具有與其他金融產(chǎn)品如基金、證券、信托等的兼容特性。

三是產(chǎn)品制模式大大限制了個(gè)人養(yǎng)老金的靈活性。試點(diǎn)以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品為基本運(yùn)行模式，個(gè)人只有通過購(gòu)買某商業(yè)機(jī)構(gòu)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品才能參與。但產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換、養(yǎng)老金投資組合的構(gòu)建、投資標(biāo)的搭配和調(diào)整都無從談起。

四是試點(diǎn)政策的稅優(yōu)幅度太低且具有效應(yīng)遞減趨勢(shì)。個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)為：min{6%,1000}/月或者min{6%,12000}/年，稅前抵免比例標(biāo)準(zhǔn)偏低，繳費(fèi)15－30 年前提下個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠提供的收益水平在2.5%－4.8%之間，且隨著積累時(shí)間的推移，個(gè)人養(yǎng)老金的貢獻(xiàn)率占比逐漸下降，在制度設(shè)計(jì)上缺乏長(zhǎng)期的吸引力。

五是試點(diǎn)產(chǎn)品投資收益偏低，相比其他投資產(chǎn)品缺乏吸引力。由于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品需要符合商業(yè)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，產(chǎn)品的收益率在3.5%左右，相比其他品類投資缺乏吸引力。

六是流程繁雜不利于參保和長(zhǎng)期投資管理。投保人在確定投保公司及產(chǎn)品后，需要到相關(guān)平臺(tái)完成登記、激活、賬戶校驗(yàn)、納稅信息填報(bào)、下載免稅憑證、交單位匯總信息完成個(gè)稅代扣代繳等一系列復(fù)雜的流程手續(xù)。參與單位、個(gè)人和保險(xiǎn)公司均有多次交互往來，流程過于繁雜，給投保者個(gè)人及其單位人事部門增加了工作量。復(fù)雜流程阻礙了試點(diǎn)方案的迅速推行，單位人事工作人員并不愿意增加額外的工作量，沒有動(dòng)力對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行積極宣傳、推進(jìn)，很多單位并不向員工宣傳也不鼓勵(lì)職工購(gòu)買第三支柱養(yǎng)老金。這是試點(diǎn)推進(jìn)的效果低于預(yù)期的部分原因。

一矢中的 助力個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展

我國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)壓力、已有制度覆蓋面的有限性和制度化養(yǎng)老金待遇水平有限等，均要求我國(guó)在第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金制度之外，大力發(fā)展面向不特定人群的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

實(shí)施普遍且有效的宣傳教育和引導(dǎo)，喚醒個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任。通過宣傳教育推廣，培育國(guó)民的養(yǎng)老金意識(shí)與管理責(zé)任，包括個(gè)人養(yǎng)老規(guī)劃的基本知識(shí)、養(yǎng)老金產(chǎn)品知識(shí)、養(yǎng)老金投資風(fēng)險(xiǎn)與收益的構(gòu)成與識(shí)別、穩(wěn)健投資理念的養(yǎng)成等等。對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金政策的宣傳普及，可喚醒個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任，讓個(gè)人養(yǎng)老金改革深入人心，有力促進(jìn)制度順利推行。

改革產(chǎn)品制為賬戶制。建設(shè)公共養(yǎng)老金服務(wù)平臺(tái)，為每個(gè)符合條件的公民建立基于個(gè)人身份信息的專有賬戶，用于存儲(chǔ)養(yǎng)老專用資金，能夠方便選擇不同品類的養(yǎng)老金產(chǎn)品并構(gòu)建科學(xué)的投資組合。由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管安全運(yùn)營(yíng)，確保個(gè)人養(yǎng)老金長(zhǎng)期投資管理安全。同時(shí)，賬戶制模式亦為未來打通第一、二、三支柱個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的深度改革做好準(zhǔn)備。

提高稅收優(yōu)惠幅度，實(shí)施浮動(dòng)或與消費(fèi)水平掛鉤的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。目前稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)偏低缺乏吸引力，建議提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。此外，較低封頂線政策導(dǎo)致個(gè)人養(yǎng)老金的貢獻(xiàn)率隨時(shí)間推移反而逐漸弱化，與制度設(shè)計(jì)初衷相違背。我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于快速發(fā)展期，物價(jià)變動(dòng)較為劇烈，上限標(biāo)準(zhǔn)宜采取浮動(dòng)比例標(biāo)準(zhǔn)并與消費(fèi)水平掛鉤的做法，滿足個(gè)人退休生活所需。

簡(jiǎn)化申報(bào)辦理流程，讓老百姓看得明白、搞得懂、好操作。引入科學(xué)的養(yǎng)老金資產(chǎn)管理技術(shù)，科學(xué)管理養(yǎng)老金長(zhǎng)期資產(chǎn)，形成合理的、收益風(fēng)險(xiǎn)匹配的資產(chǎn)組合，并隨個(gè)人年齡風(fēng)險(xiǎn)特征的變化而改變，最大限度貼合個(gè)人財(cái)務(wù)生命周期特征，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金資產(chǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)健增值。

個(gè)人養(yǎng)老金制度對(duì)于我國(guó)來說，已經(jīng)是箭在弦上，不得不發(fā)。但是，若要一矢中的仍然需要一系列政策推動(dòng)實(shí)施，還需彎弓助力第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度大發(fā)展。