國(guó)有企業(yè)合規(guī)中如何認(rèn)定“國(guó)家出資企業(yè)”

◎丁秋萍

一、國(guó)有企業(yè)合規(guī)中一個(gè)繞不開(kāi)的重點(diǎn)概念——國(guó)家出資企業(yè)

合規(guī)對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，一直以來(lái)都是非常重要的課題，而在談?wù)搰?guó)有企業(yè)合規(guī)問(wèn)題時(shí)，首先需要解決的問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定，尤其是涉及國(guó)有資產(chǎn)交易與無(wú)償劃轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)資金管理、公司治理、投融資及違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。主體定性決定交易定性，交易定性決定交易程序①，一旦認(rèn)定其不屬于國(guó)有企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)國(guó)資監(jiān)管規(guī)定并不當(dāng)然地予以適用，但翻閱我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于國(guó)有企業(yè)及國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管等相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章，并沒(méi)有對(duì)“國(guó)有企業(yè)”進(jìn)行明確界定，且因部門(mén)屬性與監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)不同，認(rèn)定范圍皆存在不同，同時(shí)在相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章層面，“國(guó)有企業(yè)”這一普遍化的概念經(jīng)常出現(xiàn)的替代表述是“國(guó)家出資企業(yè)”這一概念。

“國(guó)家出資企業(yè)”首次出現(xiàn)于2008年10月28日通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，該法第五條規(guī)定：“本法所稱(chēng)國(guó)家出資企業(yè)，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司?！薄镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》好似明確了國(guó)家出資企業(yè)的類(lèi)別，但實(shí)際上其內(nèi)涵并不清晰，最大的爭(zhēng)議就是一個(gè)企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中是不是只要帶有國(guó)有成分，該企業(yè)就構(gòu)成“國(guó)家出資企業(yè)”，國(guó)有企業(yè)下屬的各級(jí)子企業(yè)是否也構(gòu)成“國(guó)家出資企業(yè)”。持同意觀點(diǎn)的主要是基于對(duì)國(guó)有資本延續(xù)性和穩(wěn)定性的考慮，畢竟現(xiàn)目前國(guó)有企業(yè)下屬的各級(jí)子企業(yè)也持有著大量國(guó)有資產(chǎn)，如不將其囊括，可能會(huì)產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)問(wèn)題所引發(fā)的爭(zhēng)議，我們綜合如下關(guān)于“國(guó)家出資企業(yè)”的相關(guān)法律、法規(guī)逐一進(jìn)行分析。

基于上表，可以看出最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理國(guó)家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)“國(guó)家出資企業(yè)”的范圍界定與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》完全一致，沿用了與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》一致的劃分標(biāo)準(zhǔn)。這種劃分方式不僅從類(lèi)別的角度對(duì)國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行列舉，同時(shí)也體現(xiàn)了因國(guó)有資本稀釋帶來(lái)的所有制層級(jí)變化②。而在《國(guó)家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》的規(guī)定中，“國(guó)有資本參股公司擁有實(shí)際控制權(quán)的境內(nèi)外各級(jí)企業(yè)及其投資參股企業(yè)”沒(méi)有納入產(chǎn)權(quán)登記范圍，從該規(guī)定可以看出并不是國(guó)有企業(yè)下屬的各級(jí)子企業(yè)都構(gòu)成國(guó)家出資企業(yè)。換言之，并不是股權(quán)結(jié)構(gòu)中包含有一點(diǎn)國(guó)有成分的公司，就能被認(rèn)定為“國(guó)有資本參股公司”，從而成為一個(gè)“國(guó)家出資企業(yè)”③。

我們將視野切換到32號(hào)令第七條的規(guī)定：“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核國(guó)家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)。其中，因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓致使國(guó)家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府批?！蓖ǖ诎藯l的規(guī)定：“國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度，確定審批管理權(quán)限。其中，對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)氂蓢?guó)家出資企業(yè)報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！?/p>

基于上述法條，假如股權(quán)中只要含國(guó)資屬性的就是“國(guó)家出資企業(yè)”，那國(guó)家出資企業(yè)的各級(jí)子企業(yè)理應(yīng)屬于“國(guó)家出資企業(yè)”的范疇，但如果這樣解釋的話(huà)，法條間的矛盾點(diǎn)立即出現(xiàn)：國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)審核國(guó)家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)”，而國(guó)家出資企業(yè)卻能“制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度”，甚至能“確定審批管理權(quán)限”。32號(hào)令中還有其他可佐證的條文，即“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)’）負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理；國(guó)家出資企業(yè)負(fù)責(zé)其各級(jí)子企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的管理，定期向同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告本企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交易情況；國(guó)家出資企業(yè)決定其子企業(yè)的增資行為”，“國(guó)家出資企業(yè)負(fù)責(zé)制定本企業(yè)不同類(lèi)型資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的內(nèi)部管理制度，明確責(zé)任部門(mén)、管理權(quán)限、決策程序、工作流程，對(duì)其中應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)種類(lèi)、金額標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定，并報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案”。

只有將國(guó)家出資企業(yè)解釋為僅指國(guó)務(wù)院、地方人民政府以及代表地方政府的各級(jí)國(guó)資委和被授權(quán)履行出資人職責(zé)的其他機(jī)構(gòu)或部門(mén)作為出資人的企業(yè)，上述法條才能予以解釋。同時(shí)，筆者在國(guó)務(wù)院國(guó)資委在其官網(wǎng)“互動(dòng)交流”—“問(wèn)答選登”—“其他問(wèn)題”板塊中找到了一個(gè)問(wèn)答作為佐證。

問(wèn)題標(biāo)題：國(guó)家出資企業(yè)和國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)該如何區(qū)分？

內(nèi)容：雖然法律有明確規(guī)定，但是我還是不太懂。國(guó)家出資企業(yè)指各級(jí)國(guó)資委或者履行出資人機(jī)構(gòu)作為直接股東的企業(yè)嗎？這些企業(yè)的子企業(yè)就肯定不是國(guó)家出資企業(yè)了？求解答。

國(guó)資委答復(fù)：您好：您在我們網(wǎng)站上提交的問(wèn)題已收悉，現(xiàn)針對(duì)您所提供的信息簡(jiǎn)要回復(fù)如下：國(guó)家出資企業(yè)是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。由國(guó)家出資企業(yè)出資設(shè)立的子企業(yè)不屬于國(guó)家直接出資的企業(yè)，但國(guó)家出資企業(yè)的國(guó)有資本出資人權(quán)益，通過(guò)國(guó)家出資企業(yè)的投資延伸到子企業(yè)。上述回復(fù)僅供參考。歡迎您再次提問(wèn)。

上述國(guó)務(wù)院國(guó)資委在其官網(wǎng)的答復(fù)并未直接給出明確的答案，但按照上述答復(fù)，筆者認(rèn)為國(guó)家出資企業(yè)并不等同于國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)。國(guó)有資本直接投資之后的再投資企業(yè)其產(chǎn)權(quán)所有者是集合了多種投資渠道的獨(dú)立法人。綜合上述分析，可以推論出并不是股權(quán)結(jié)構(gòu)中包含有一點(diǎn)國(guó)有成分的公司，就能被認(rèn)定為“國(guó)家出資企業(yè)”，“國(guó)家出資企業(yè)”僅指國(guó)務(wù)院、地方人民政府以及代表地方政府的各級(jí)國(guó)資委和被授權(quán)履行出資人職責(zé)的其他機(jī)構(gòu)或部門(mén)作為出資人的企業(yè)，這也是目前司法理論上的主流觀點(diǎn)。

二、司法裁判案例的“反擊”

所有法律法規(guī)都將接受裁判案例的檢驗(yàn)，對(duì)于“國(guó)家出資企業(yè)”這一概念的理解在司法裁判中存在比較大的分歧，主體定性的模糊導(dǎo)致交易需履行的程序不清,不同法院呈現(xiàn)出不同的判定，尤其是涉及國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)怯蓢?guó)家直接出資企業(yè)決定還是需報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)存在不同的理解。

在河南省高級(jí)人民法院（2020）豫民申3388號(hào)〔以下簡(jiǎn)稱(chēng)“（2020）豫民申3388號(hào)”〕的案例，對(duì)于“國(guó)家出資企業(yè)”的理解和上文第一部分的觀點(diǎn)趨同，故對(duì)于涉及國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)怯蓢?guó)家直接出資企業(yè)決定。持有相同觀點(diǎn)的案例還有江蘇省連云港市中級(jí)人民法院（2020）蘇07民終3150號(hào)、最高人民法院（2018）最高法行申10108號(hào)等案例。在（2020）豫民申3388號(hào)案件中，法官認(rèn)為：“本案中，河南能化公司系河南省國(guó)資委出資企業(yè)，永煤公司系河南能化公司的子企業(yè)，根據(jù)上述規(guī)定，永煤公司轉(zhuǎn)讓其持有的錦富公司的股權(quán)，并不屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)河南省人民政府批準(zhǔn)的情形……?！蓖瑫r(shí)筆者摘錄了（2020）豫民申3388號(hào)案例中申請(qǐng)人的部分說(shuō)理，該部分的說(shuō)理邏輯，筆者認(rèn)為非常清晰，申請(qǐng)人認(rèn)為：“本案中，由某省國(guó)資委直接出資的企業(yè)是河南能化公司，而永煤公司屬于國(guó)家出資企業(yè)河南能化公司的再出資企業(yè)，某省國(guó)資委并沒(méi)有對(duì)永煤公司直接出資。錦富公司則屬于永煤公司的再出資企業(yè)，屬于河南能化公司的三級(jí)企業(yè)，某省國(guó)資委的四級(jí)企業(yè)，更加不屬于《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所調(diào)整的國(guó)家出資企業(yè)。按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二條、第五條、第五十三條的規(guī)定，只有當(dāng)河南省國(guó)資委轉(zhuǎn)讓國(guó)家直接出資企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)致使其不具有控股地位時(shí)，才需要河南省人民政府審批。而本案所轉(zhuǎn)讓的是河南能化公司的再出資公司永煤公司的再出資企業(yè)的股權(quán)，不屬于該法的調(diào)整對(duì)象?！?/p>

持相反觀點(diǎn)的案例是最高人民法院（2019）最高法民再48號(hào)，認(rèn)為國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)需報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，法院認(rèn)為：“本案中，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)，海捷公司的股東為深捷公司和李芒，其中深捷公司持有海捷公司95%的股份。深捷公司的股東為外企集團(tuán)和王怡，其中外企集團(tuán)持有深捷公司70%的股份。外企集團(tuán)是國(guó)有獨(dú)資公司。根據(jù)上述規(guī)定，深捷公司出讓海捷公司股權(quán)屬于國(guó)有資本控股公司轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，致使國(guó)家不再擁有控股地位的情形，應(yīng)報(bào)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。楊全福主張涉案股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)需批準(zhǔn)生效，沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予采信。”持該觀點(diǎn)的案例還有最高人民法院（2020）最高法民申1680號(hào)。

從上述兩則案例可以明顯看出，對(duì)于“國(guó)家出資企業(yè)”的不同理解導(dǎo)致最終需履行的交易程序不同。

三、結(jié)語(yǔ)

“國(guó)家出資企業(yè)”的概念首次出現(xiàn)至今已有十多個(gè)年頭，在目前檢索到的司法裁判案例中，法院未對(duì)“國(guó)家出資企業(yè)”這一重要概念進(jìn)行過(guò)釋明論證，且目前對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)的理解認(rèn)定還存在分歧。關(guān)于這一概念的探討還有待國(guó)家法律法規(guī)及文件的出臺(tái)，以便為相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易的實(shí)踐操作帶來(lái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如，上文提及到的“國(guó)家出資企業(yè)”的子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是否需國(guó)資委審核以及人民政府批準(zhǔn)等。筆者建議基于當(dāng)下現(xiàn)狀，在實(shí)操時(shí)相關(guān)方應(yīng)征求本級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的意見(jiàn)，以便工作穩(wěn)妥而有效的進(jìn)行。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)倪俊驥、韋瑋《總體解讀<企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法>》，載于威科先行法律信息庫(kù)，2022年4月12日。

②參見(jiàn)李雪山、徐旭《準(zhǔn)確把握國(guó)家出資企業(yè)的范疇》，載于中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)站，2022年4月13日。

③參見(jiàn)夏明軻《關(guān)于“國(guó)家出資企業(yè)”概念內(nèi)涵的討論》，載于“小兵研究”，2022年4月12日。