基于燃料規(guī)制的德國排放交易制度實踐綜述

潘曉濱 杜秉基

（天津財經(jīng)大學法學院 天津 300222）

1 德國燃料碳市場的立法背景

德國2019 年11 月通過的《氣候保護法》為德國未來的溫室氣體減排設立了目標，即到2030 年溫室氣體排放比1990 年溫室氣體排放水平低55%，到2050 年實現(xiàn)碳中和。為實現(xiàn)這一目標，德國于2021年推出了針對供熱和運輸燃料體系的國家排放交易制度（德文名稱：Nationales Emissionshandelssystem，簡稱為nEHS）。這項措施是對歐盟碳市場（EU-ETS）的補充，也是作為德國2030 年氣候行動計劃的一部分。德國聯(lián)邦政府在2019 年10 月發(fā)布《國家排放交易體系實施計劃》 之后，2019 年12 月通過了重要的聯(lián)邦實施性立法，即《燃料排放交易法》，該法于2020年11 月進行了修訂。

德國的國家排放交易市場將逐步實施，并對從2021 年到2025 年每噸二氧化碳排放設立固定價格。2026 年，將推出最低和最高價格拍賣，在2025 年決定是否從2027 年開始實行價格區(qū)間監(jiān)管，燃料的覆蓋范圍也將逐步擴大。德國聯(lián)邦立法機構于2020 年11 月通過的《燃料排放交易法》修正案提高了最初設定的碳配額定價水平。2021 年的價格定為25 歐元/噸二氧化碳（28.55 美元），2025 年將逐年上漲至55歐元/噸二氧化碳（62.82 美元）。2026 年，將適用55歐元/噸二氧化碳（62.82 美元）和65 歐元/噸二氧化碳（74.24 美元）之間的價格區(qū)間。通過提高價格獲得的額外收入將用于降低消費者的電費負擔，以及針對乘坐公共交通人員所負擔額外所得稅的減免。

隨著價格水平的變化，德國議會要求從2021 年起建立一套碳泄漏預防規(guī)則。針對排放密集型貿(mào)易部門的碳泄漏補償機制在2021 年1 月1 日正式引入。相關法規(guī)于2021 年年中發(fā)布，并具有追溯效力。碳泄漏規(guī)則將適用于參與國際競爭的排放密集型行業(yè)的公司。有資格獲得補償?shù)男袠I(yè)是歐盟碳市場（EU-ETS）第四階段碳泄漏清單上的行業(yè)。此外，預計其他部門中的相關企業(yè)可以向主管部門請求獲得補償資格。德國燃料排放交易制度的進一步實施步驟包括了出臺兩部實施性立法，其一是引入《2022 年排放報告條例》，針對2021 年和2022 年的監(jiān)測、報告和核查（MRV）義務進行了規(guī)定，其二是制定專門的《燃料排放交易條例》，該條例規(guī)定了拍賣配額以及建立登記注冊登記體系的有關內(nèi)容。其他配套的實施性立法包括《碳泄漏條例》和《碳排放總量設定條例》等內(nèi)容將于后續(xù)進行配套立法。

2 德國獨立燃料碳市場的機制設計

2.1 德國燃料碳市場的覆蓋范圍

不同于歐盟碳市場的下游規(guī)制制度設計，德國的國家排放交易體系屬于典型的上游規(guī)制碳市場類型。德國燃料碳市場（nEHS）涵蓋了所有向了德國交通運輸部門與供熱部門提供燃料的分銷商和供應商，覆蓋的燃料類型分步驟包括了煤油、液化石油氣、天然氣、煤、汽油和柴油。值得注意的是，一般意義上，向交通運輸和供熱部門提供生物質(zhì)燃料的供應商或分銷商也是德國燃料碳市場（nEHS）的覆蓋范圍。但是，如果他們所提供的生物質(zhì)燃料符合《歐盟可再生能源指令》中的可持續(xù)燃料標準，就可以豁免參與國家燃料碳市場的履約義務。德國燃料碳市場（nEHS）在2021 年和2022 年只覆蓋有限的燃料類型，包括煤油、液化石油氣、天然氣、汽油和柴油。從2023 年起，煤炭等其他燃料將被覆蓋。

2.2 與歐盟碳市場覆蓋范圍的協(xié)調(diào)

針對德國燃料碳市場與歐盟碳市場（EU-ETS）可能發(fā)生的雙重覆蓋問題，德國方面出臺了相關規(guī)定，主動避免歐盟排放交易體系涵蓋的下游排放設施可能出現(xiàn)的雙重履約負擔。在任何情況下，歐盟排放交易體系下的德國控排企業(yè)和設施都必須根據(jù)使用燃料產(chǎn)生的排放情況進行報告，并提交配額進行歐盟碳市場（EU-ETS）的履約。已經(jīng)履約的這部分下游設施排放，與其關聯(lián)的上游燃料供應商將豁免納入德國燃料碳市場（nEHS）。這種情況下，上游的燃料供應商需要提供證據(jù)證明，其提供燃料的下游排放設施所產(chǎn)生的排放量已經(jīng)在歐盟碳市場中完成了排放報告和履約，這部分排放量將在上游燃料商應履約提交配額量中進行扣除。如果上游的燃料供應商無法提供此類證據(jù)，或者燃料供應商因為參加德國燃料碳市場（nEHS）已經(jīng)將碳排放配額成本加在燃料價格之中并出售給下游的控排企業(yè)和設施，此種情況下，下游排放設施如果在歐盟碳市場進行了履約并增加了二次配額成本，其可以向德國主管部門申請全額退回補償。

2.3 德國燃料碳市場的配額總量設定

燃料碳市場的配額總量，將根據(jù)《碳排放總量設定條例》每年進行確定。該總量將根據(jù)《歐盟努力共擔條例》（Emission Share Regulation，ESR）所確定的德國關于非歐盟碳市場覆蓋部門的減排目標進行設定，并將逐年下降。然而，如果德國燃料碳市場（nEHS）的排放量超過了設定的總量，覆蓋企業(yè)將獲得額外的配額。這種額外的配額將通過使用ESR 條例中規(guī)定的靈活履約機制來應對，包括歐盟排放交易計劃未涵蓋部門額外減排的轉讓，或通過從其他歐盟成員國獲得年度排放分配來補償?shù)?。這種靈活的配額總量補償方式將導致了靈活總量設定的問題，其僅限于配額價格固定階段實施。在配額價格完全放開之后，配額總量將是絕對不變的，碳市場運行不能適用上述靈活性條款。

2.4 德國燃料碳市場的配額分配與靈活履約

2021 年到2030 年是德國燃料碳市場實施的第一階段。2021 年到2025 年是固定價格階段，將每噸二氧化碳以每年遞增的固定價格出售，即2021 年為25 歐元，2022 年為30 歐元，2023 年為35 歐元，2024年為45 歐元，2025 年為55 歐元（62.82 美元）。通常，年度固定價格僅適用于在各自日歷年獲得的配額。但是，在第N+1 年的9 月30 日之前，可以按照第N年的固定價格獲得第N 年履約義務所需的最多10%的配額。2026 年開始是配額拍賣階段，將適用每噸二氧化碳的價格區(qū)間，最低價格為55 歐元，最高價格為65 歐元。在固定價格階段不允許跨期間的配額存儲和預借，但在拍賣階段將允許時間上靈活性。同時，在燃料碳市場運行的第一階段不允許適用抵消信用進行履約。

2.5 德國燃料碳市場的監(jiān)測、報告與核證（MRV）

燃料碳市場的履約期為每年1 月1 日至12 月31 日。各排放實體必須在次年的9 月30 日之前提交配額，以涵蓋前一年的報告排放量。還需要在每年7月31 日前以基于電子模板的排放報告形式提交年度自查報告。從2023 年開始，排放報告必須基于之前批準的監(jiān)測計劃。由于前兩年采取的報告方法高度標準化，2021 年和2022 年的監(jiān)測計劃要求已經(jīng)免除。排放數(shù)據(jù)記錄在國家登記注冊系統(tǒng)中，并將向社會公眾進行信息公開。從2023 年起，由經(jīng)認證的獨立第三方核查機構對年度排放量進行強制性核查。與監(jiān)測計劃要求的情況類似，2021 年和2022 年的核查要求已被免除。

2.6 德國燃料碳市場的履約責任設定

在燃料碳市場運行的第一階段，當配額以固定價格分配時，各履約燃料商必須為未提交配額的每一噸二氧化碳排放支付固定價格兩倍的“超額排放罰款”，排放報告中的錯誤也會導致等量的罰款。罰款的支付并不能免除該企業(yè)上繳排放配額的義務，其仍有義務購買和提交未支付的配額。在燃料碳市場的第二階段，各燃料商必須為未提交配額的每一噸二氧化碳排放支付100 歐元（114.22 美元）的“超額排放罰款”。根據(jù)歐洲消費者價格指數(shù)，這一數(shù)字將逐年增加。對于其他違規(guī)情況，例如誤報或遲報，可對燃料商處以不同程度的罰款。

2.7 德國燃料碳市場的市場穩(wěn)定機制

在燃料碳市場運行的第一階段，在配額采取固定價格分配的過程中，如果市場的配額總需求量超出去事先設定的配額總量，將允許納入覆蓋的燃料供應商以固定價格從德國政府指定的配額分配部門購買配額。從2026 年開始，德國燃料碳市場將放開固定價格，轉而采取基于上下區(qū)間的浮動價格，即55歐元/噸二氧化碳（62.82 美元）的價格下限到65 歐元/噸二氧化碳（74.24 美元）之間的價格上限，價格區(qū)間的設定與碳市場價格監(jiān)管措施將保障碳市場運行過程中可能出現(xiàn)的波動，保障企業(yè)配額成本的適當性和市場總體的流動性。在2026 年之后階段，碳市場管理部門將基于市場變化對未來適用的價格區(qū)間進行決策。

2.8 德國燃料碳市場的市場競爭力保護機制

德國的國家排放交易體系是典型的上游管控碳市場，通過涵蓋所有向德國交通運輸部門與供熱部門提供燃料的分銷商和供應商，來影響下游的交通運輸和供熱企業(yè)及其設施的碳排放。為了不過分影響下游的排放密集型行業(yè)和依賴出口的貿(mào)易行業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力，德國政府部門實施了一項針對易受影響行業(yè)的補償機制，該機制已于2021 年1 月1 日生效實施，相關立法《碳泄漏條例》于2021 年中后期制定，并具有追溯效力。德國專門出臺的碳泄漏規(guī)則專門適用于參與國際競爭的排放密集型行業(yè)和企業(yè)，通過降低成本保護其有效參與國際競爭。由于德國同樣也是歐盟碳市場第四階段（2021-2030 年）重要參與國，符合補償條件的行業(yè)和企業(yè)將參考納入歐盟碳市場第四階段的碳泄漏清單。但值得注意的是，只有符合清單要求但被排除在歐盟碳市場之外的受影響企業(yè)才能獲得德國國家碳市場的受補償資格。

3 德國獨立燃料碳市場的后續(xù)發(fā)展

德國政府將在2024 年之前每兩年發(fā)布一次關于德國燃料碳市場的運行和實施情況的評估報告，從2024 年起每四年發(fā)布一次。由于燃料碳市場完全基于固定價格銷售和配額拍賣，其配額收入將部分用于支持氣候保護計劃下的措施，用于激勵氣候友好型交通創(chuàng)新和節(jié)能建筑的設計制造，部分收入將通過補貼等多種形式再返回給消費者，用于彌補消費者因為支付燃料價格上漲而帶來的福利損失。由于短期內(nèi)歐盟碳市場并沒有建立針對上游燃料供應商領域的改革方案，德國國家碳市場并沒有與其實現(xiàn)對接的可能性。

結語

德國是應對氣候變化的積極行動者，其不僅參與到歐盟排放交易體系之中，還針對歐盟碳市場沒有覆蓋的燃料供應上游領域，專門啟動了國家獨立碳市場。新市場的建立需要法治保障，在德國《氣候保護法》確定了2030 年總體減排目標之后，德國《燃料排放交易法》 及其實施條例針對碳市場的覆蓋范圍、總量設定、配額分配、靈活履約、履約管理等內(nèi)容做出了具體規(guī)定，并對德國燃料碳市場（nEHS）與歐盟排放交易體系（EU-ETS）的協(xié)調(diào)出臺了專門的規(guī)定，這對包括我國在內(nèi)的其他國家碳市場建設也具有重要借鑒意義。