城市生活垃圾分類治理探討

張小婷 張澤宇

（1 生態(tài)環(huán)境部北京會議與培訓(xùn)基地 北京 100095 2 生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心 北京 100095）

引言

伴隨經(jīng)濟的繁榮發(fā)展以及城鄉(xiāng)化水平的日益提高，國內(nèi)城市生活垃圾形成持續(xù)多年迅速增加。實施垃圾分類可以實現(xiàn)垃圾治理的資源化與減量化，可以降低生態(tài)污染，節(jié)約土地資源。中國從2000 年開始于全國八個主要城市實行垃圾細分。2017 年開始，國內(nèi)46 個主要城市全面實行垃圾劃分，需要到2020年46 個主要城市基本創(chuàng)建生活垃圾細分治理系統(tǒng)，能回收物與易腐垃圾的循環(huán)使用率合計超出35%。2020 年，我國地級之上的城市均開始實行垃圾細分，直至2025 年，國內(nèi)地級及以上城市幾乎都創(chuàng)建出生活垃圾細分治理系統(tǒng)。

1 生活垃圾劃分治理的意義

1.1 是實現(xiàn)資源循環(huán)使用的重要渠道

經(jīng)垃圾劃分，把垃圾類具備資源使用優(yōu)勢的垃圾分開治理，能夠?qū)崿F(xiàn)具備資源性質(zhì)垃圾的循環(huán)使用，把紙張、塑料以及金屬等物質(zhì)與餐廚垃圾由原本的混合垃圾類細分出來，經(jīng)生產(chǎn)治理，達到資源的重新使用，不僅削減了資源耗費，還營造了新的資源使用優(yōu)勢。

而且，垃圾劃分降低了進到終端無害化治理設(shè)備的垃圾數(shù)量，垃圾治理成本減少，由此增加了垃圾治理整體經(jīng)濟價值，所以，城市生活垃圾分開治理，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的循環(huán)使用，降低垃圾整體治理成本，具備顯著的經(jīng)濟利益。

1.2 可以提高整個社會的環(huán)保思想

垃圾細分是政府領(lǐng)導(dǎo)、全民參加的重要工作，分開處置城市生活垃圾，基礎(chǔ)條件之一即大眾要分開投放垃圾。如今，要面向大眾大范圍組織宣傳教育，傳播垃圾分類思想，增強整個社會的環(huán)保思想，在宣傳垃圾分類思想時，綠色節(jié)能生活觀念、節(jié)省資源觀念以及環(huán)保觀念等必定伴隨垃圾分類的推廣慢慢深入人心，促進大眾對消費品的多次利用與高效利用，自覺減少能耗，形成優(yōu)良的簡約節(jié)能日常習(xí)慣[1]。而且，垃圾分開治理相關(guān)聯(lián)政策的頒布，必定倒逼整個社會的生產(chǎn)單位注重廢品的回收利用，公司對產(chǎn)品的整個壽命周期負責(zé)的環(huán)保思想必將推廣，因此垃圾細分有利于明顯提高整個社會的環(huán)保思想，社會效益明顯。

1.3 是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措

當(dāng)前，平衡生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系已經(jīng)是一個全球性的問題，尤其是在能源危機下，我國作為最大的發(fā)展中國家，也面臨著較大的發(fā)展壓力。現(xiàn)階段城市化進程不斷加快，城市居民生活方式及消費結(jié)構(gòu)有了較大的變化，使得城市生活垃圾問題愈發(fā)突出。

自黨的十八大以來，黨和國家高度重視社會主義生態(tài)文明建設(shè)，并加快生態(tài)環(huán)保機制及管理體制的改革創(chuàng)新。但由于生活垃圾治理具有一定的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，當(dāng)前通過強制性的政策干預(yù)，并沒有獲得理想的生活垃圾治理效果，甚至引起了居民的負面情緒和認知偏差。因此，推進城市垃圾分類治理尤其必要且重要，在這一過程中，有效引導(dǎo)居民積極主動進行垃圾分類，對提升城市生活垃圾治理效果有重要作用，同時也是我國實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的要求。

2 生活垃圾分開處置常見的不足

2.1 監(jiān)督審查制度不完善

目前我國的城市垃圾治理工作還處在發(fā)展階段，擁有專業(yè)性強、社會性強、覆蓋面廣等特征?，F(xiàn)階段，由于各部門、各流程連接不暢，信息共享能力低下，缺少科學(xué)、規(guī)范、有效的規(guī)劃，此項工作所展現(xiàn)出的問題諸多。因此，構(gòu)建與經(jīng)濟社會不斷前進相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的監(jiān)督體制是非常必要的。

而有些城市的政府機關(guān)為保證城市生活垃圾細分處置可以獲得良好的社會價值，常常在各項措施實行的早期投入許多經(jīng)費及專業(yè)人士。但伴隨時間的推移，反倒慢慢削減了投入，造成大量的市政生活垃圾細分處置盡管投入了較多，但是不能體現(xiàn)其應(yīng)有的價值[2]。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是，政府機關(guān)在確定政策時，未結(jié)合現(xiàn)實情況來制定健全的監(jiān)督與審查制度。政府缺失了它應(yīng)當(dāng)起到的職能作用，造成垃圾劃分的效率不高以及結(jié)果不好。另外，針對餐廚垃圾、能回收物與有害垃圾的界定及區(qū)分無相關(guān)法律規(guī)定或是政策來確定。

2.2 垃圾取費問題復(fù)雜

近幾年，因為居民環(huán)保思想薄弱，垃圾源頭把控不嚴，后續(xù)治理也不徹底，垃圾治理的成本每年都在增加。垃圾取費機制不能起到應(yīng)有效果，引起的不良影響體現(xiàn)在兩個方面。

一方面，現(xiàn)有垃圾取費機制針對漏交以及不交應(yīng)繳垃圾費用的單位的罰款，少于他們應(yīng)繳的垃圾劃分的費用，造成許多單位寧愿繳納罰款也不想根據(jù)規(guī)定上交垃圾分類費[3]。

另一方面，有的居民針對現(xiàn)行的垃圾取費規(guī)定不認可也不支持，覺得這些規(guī)定并不規(guī)范，因此取費機制的實行對排斥取費規(guī)定的居民必定不能起到一定的推動作用，或是鼓勵居民參與垃圾分類活動。

2.3 分類收運治理體系尚不完善

長時間使用的混合廢棄物收運治理體系已無法滿足當(dāng)下垃圾分開處置的需求。不同類型的垃圾清運標準不一樣。比如，餐廚垃圾容易腐爛，要求隨產(chǎn)隨清；回收物能夠指定時間回收；危險家庭廢物能夠通過暫存且加強安全控制，由于量小但危險性高，因此要有資質(zhì)的機構(gòu)選擇特定車輛清運到治理設(shè)施，并且不同廢棄物的治理設(shè)施一般不在相同地方，這些均需要城市再次規(guī)劃垃圾收運體制，合理統(tǒng)籌，創(chuàng)建經(jīng)濟有效、生態(tài)可控、人員汽車可處理的分類收運體制。

而且，還有大量城市長時間以來對細分垃圾治理的方法儲備不夠，短時間內(nèi)不能確定末端治理方法，造成分類治理設(shè)施落后，全鏈條的垃圾劃分收運治理體制當(dāng)前大多數(shù)城市均尚未完全制定出來，同時也尚未形成完備的生活垃圾分類責(zé)任體系，完備的生活分類垃圾責(zé)任體系，應(yīng)包括從源頭的產(chǎn)生源責(zé)任到中間的運輸責(zé)任及末端的處理責(zé)任，但目前只有運輸責(zé)任與處理責(zé)任較為明確，垃圾產(chǎn)生源責(zé)任并不明確，主要是因為產(chǎn)生源類型多樣、體量龐大、范圍較廣。在現(xiàn)階段匯集方式與技術(shù)體系水準的影響下，很難明確第一負責(zé)人和其應(yīng)履行的職責(zé)。若無法構(gòu)成從源頭到尾端的分類職責(zé)制，垃圾分類工作則沒有辦法走進規(guī)范、科學(xué)的處理渠道中。

2.4 城市居民的觀念及生活方式轉(zhuǎn)變難

要想確保城市生活垃圾得以有效的分類及回收利用，需要每個城市家庭、居民嚴格按照垃圾分類標準進行垃圾的分類投放。但從現(xiàn)狀來看，許多城市居民缺乏垃圾分類意識，環(huán)保意識不高，認為垃圾分類非常麻煩，不愿意進行垃圾分類，即便是在一些經(jīng)濟較發(fā)達的城市，城市居民垃圾分類的情況也非常不樂觀，受到城市居民生活方式、個人習(xí)慣的影響，城市居民雖然支持垃圾分類回收，但是仍然存在垃圾混合投放的習(xí)慣。

2.5 物流體系和技術(shù)環(huán)節(jié)存在不足

在垃圾回收利用過程中，物流體系及垃圾處理技術(shù)發(fā)揮著重要的作用，關(guān)系著垃圾分類回收的效率與質(zhì)量。目前，因為城市總體規(guī)劃水準、公共服務(wù)管控功能、生活垃圾漲幅速度、資金投放與商業(yè)化程度有限等多方面的原因。我國當(dāng)前的城市生活垃圾分類工作仍有一定的進步空間。從處理工作的角度看，現(xiàn)階段的城市生活垃圾分類治理方式通常為：回收、掩埋、堆肥和焚燒等。在日本，焚燒治理垃圾占比高達85%，剩余部分多使用堆肥的方式，掩埋垃圾的占比很小。

3 城市生活垃圾細分處置的完善途徑

3.1 加強約束，優(yōu)化內(nèi)外監(jiān)督制度

垃圾細分要求社會各界的協(xié)同努力，在強化宣傳、規(guī)范立法、政策指引的同時，還要制定內(nèi)外約束的監(jiān)督制度。

（1）強化內(nèi)部監(jiān)督。其一，加強相互監(jiān)督，指強化對垃圾劃分每個環(huán)節(jié)工作精準度的相互監(jiān)督。各環(huán)節(jié)在完成現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上還要監(jiān)督上個環(huán)節(jié)，各參與對象同樣是監(jiān)督主體。其二，監(jiān)督結(jié)果和各主體的經(jīng)濟效益聯(lián)系，深入探究制定垃圾分開保障金機制[4]。就社區(qū)來說，根據(jù)“不遵循分類規(guī)定者交費”的宗旨每月每戶征收保障金，一月一評，根據(jù)分類規(guī)定分成優(yōu)、良、中、差這幾個級別，得“優(yōu)”人員返還保障金，且給予適當(dāng)補貼，逐次遞減；得“差”人員不會返還保障金。評議組織通過居民選擇社會代表承擔(dān)。

（2）加強外界監(jiān)督。其一，向社會群眾公開各監(jiān)督對象的職責(zé)，經(jīng)組織獎勵群眾投訴等工作，使社會群眾參與垃圾治理的所有環(huán)節(jié)。其二，強化輿論監(jiān)督。挖掘輿論監(jiān)督系統(tǒng)功能，以問題為主導(dǎo)，依靠建設(shè)性輿論監(jiān)督以及評論導(dǎo)向推動垃圾分類活動。

3.2 多角度強化政府職能

政府部門在城市生活垃圾處置方面屬于行政單位，代表了國家的政策，具有強制性特征。所以，在城市生活垃圾處置方面，政府既要在工作中充分突出本身的職能以及權(quán)威性，及時修訂調(diào)整法律法規(guī)，且監(jiān)督執(zhí)行，還要對垃圾危害與規(guī)范分類知識加強宣傳，指引大眾準確消費，增強居民的環(huán)保思想并鼓勵他們踴躍參與進垃圾分類之中。

生活垃圾分開處理包含的環(huán)節(jié)與方面很多，整體性與繁瑣性很強，因此政府各部門積極合作十分關(guān)鍵，政府機關(guān)要把城市管理的所有部門聯(lián)合在一起，提高垃圾分開處理的效率。另外，政府要結(jié)合城市生活垃圾細分處置的標準，除強制性管理以外，還要認識到自身社會服務(wù)的職責(zé)，進到社會等地嚴格監(jiān)督垃圾劃分的多角度處理，以確保城市生活垃圾分開處置在短期內(nèi)獲得良好的效果。唯有生活垃圾細化變成居民的日常習(xí)慣，變成城市文化的組成部分，方可更好美化與發(fā)展城市，實現(xiàn)城市資源應(yīng)用的平衡性。唯有政府充分體現(xiàn)自身的基本職能，影響國內(nèi)新型城市構(gòu)建的生活垃圾劃分問題方可從本質(zhì)上獲得處理。

3.3 拓展垃圾劃分教育涵蓋面

垃圾劃分教育要從小做起，這種難度系數(shù)遠小于市民產(chǎn)生自己的不分開習(xí)慣以后再推廣教育。由幼兒園著手，學(xué)校就要對孩子輸送垃圾分開的有關(guān)知識，從小朋友的啟蒙教育階段就把垃圾劃分的思想變成他們所接受的價值觀的組成部分。在中小學(xué)階段能夠深入的把垃圾分類引進各課程之中，而且也能夠?qū)鴦澐种R課程進行適當(dāng)考核，通過考試方式增強同學(xué)們對垃圾劃分知識的認識與了解。直至高等教育過程，環(huán)境專業(yè)能夠把垃圾分類設(shè)置成必修課，其余專業(yè)學(xué)校能夠?qū)⑵湓O(shè)立成選修課，而且能夠鼓勵環(huán)保社團的組建，支持社團在學(xué)校組織宣傳工作。

3.4 加強新科技研發(fā)與垃圾統(tǒng)籌治理

集中研發(fā)力量，對于生活垃圾分開處置的重難點事項，加強專項科技研發(fā)與垃圾等治理系統(tǒng)規(guī)劃。專項科技研發(fā)核心領(lǐng)域重點是餐廚垃圾治理方法設(shè)施開發(fā)、實現(xiàn)垃圾減量增質(zhì)的配套科技設(shè)施開發(fā)。此外，二次污染管理技術(shù)開發(fā)、低值能回收垃圾資源化方式、有害物質(zhì)治理技術(shù)開發(fā)等也要引起重視。在科技研發(fā)的基礎(chǔ)上，各地要因地制宜的制定地區(qū)垃圾統(tǒng)籌治理的計劃，把相似特性適宜協(xié)同治理的垃圾和相應(yīng)分類物質(zhì)展開協(xié)同治理，創(chuàng)建高效、低投入、生態(tài)更友好的垃圾劃分治理整體系統(tǒng)，促使垃圾分開處置提質(zhì)增效。

3.5 推進“四合一資源回收”

在垃圾分類及回收利用中，可借鑒我國其他地區(qū)的經(jīng)驗，如我國臺灣地區(qū)，在生活垃圾治理中，整合了政府機構(gòu)、社區(qū)居民、回收人員、回收基金等多方面的力量，合力開展垃圾減排、資源回收及二次利用等工作，并利用反饋鼓勵的方式，讓國民都加入到此項工作中。在初期，可以選擇直接補貼居民的方式，激發(fā)起他們對生活垃圾分類的積極性。除此之外，還建立了資源回收管控基金，基金來源主要是以生產(chǎn)、創(chuàng)造、進口或銷售名義回收垃圾和生產(chǎn)企業(yè)的清掃處理費用，并把此類費用補貼給社區(qū)居民和從事資源回收的工作人員，利用政府的力量，推進資源的循環(huán)利用。

3.6 實現(xiàn)對垃圾源頭的減量化

加大清潔生產(chǎn)、綠色消費、節(jié)能環(huán)保等觀念的宣傳力度，提升國民的環(huán)保節(jié)能意識，養(yǎng)成節(jié)儉、樸素、物盡其用的好習(xí)慣。同時，通過指導(dǎo)、激勵、法律約束等手段，支持資源循環(huán)企業(yè)的發(fā)展。利用制定相關(guān)法律法規(guī)，從源頭減少垃圾。比如：規(guī)定購物塑料袋的使用數(shù)量，約束過度包裝行為，鼓勵生產(chǎn)擁有材料易降解、拆解或回收使用更方便的物品，以及生產(chǎn)那些含有一定比例的再生資源或標有分類回收標志的產(chǎn)品。

3.7 形成更加科學(xué)完善的技術(shù)標準體系

科學(xué)的垃圾分類方法主要是指國民不但要按照生活垃圾的屬性及成分特征對其開展分類工作，還要全面考慮和結(jié)合回收、清潔、輸送等方面的內(nèi)容，讓此項工作與實際相融合。例如：深圳的居住區(qū)、餐飲區(qū)、辦公區(qū)和公共場所就有四種分類辦法。住宅區(qū)在進行垃圾分類工作的時候通常分為：可回收垃圾、廚余垃圾、危險垃圾及其他垃圾。餐廳區(qū)、辦公區(qū)及公共場所區(qū)的生活垃圾通?？蓜澐殖桑嚎苫厥绽?、廚余垃圾及其他垃圾。此外，大型辦公區(qū)域的可回收物會分的更加精細，如可分為紙張、塑料、飲料瓶等；機場、車站、公園、景區(qū)等公共場所，可將垃圾分為回收垃圾和其他垃圾。

3.8 深入理論研究及技術(shù)研發(fā)

理論是實踐的基礎(chǔ)，強化理論研究，在技術(shù)標準體系構(gòu)建及有效引導(dǎo)實踐上有著積極作用。雖然從屬性上看，城市生活垃圾分類屬于具體型和規(guī)范型的工作，但它所包含的領(lǐng)域眾多，不只包含了政府機構(gòu)中職能的分工與機構(gòu)的創(chuàng)新改革，而且還包含了居民社區(qū)的構(gòu)建以及國民的共同參與。

3.9 引進城市生活垃圾治理技術(shù)型企業(yè)

以更加優(yōu)惠的政策為基礎(chǔ)，引導(dǎo)更多生活垃圾治理企業(yè)的入駐。如，日本在焚燒技術(shù)上遙遙領(lǐng)先，其焚燒廠的總量位居世界第一。通過垃圾焚燒，將其產(chǎn)生的熱能用于發(fā)電，實現(xiàn)了垃圾能源化的發(fā)展目標。

結(jié)語

總之，從主要城市先行試點直至全面鋪開，國內(nèi)垃圾分開處置的“戰(zhàn)役”才開始，盡管獲得了顯著效果，但是依舊有許多不足。經(jīng)各大城市不同的研究能夠發(fā)現(xiàn)，垃圾分開處置不只是政府機關(guān)的“獨角戲”，更加要求市民、企業(yè)以及社會的積極參與，這是個持久戰(zhàn)，制定全社會統(tǒng)一參與的制度才是長久之計。

未來城市生活垃圾分類治理，一方面需要構(gòu)建和驗證多重因素交互作用的城市居民垃圾分類行為驅(qū)動機制，抓住城市居民在垃圾分類中存在的缺乏“主人翁”精神等關(guān)鍵問題，通過積極的心理干預(yù)和內(nèi)在機理，引導(dǎo)城市居民積極主動進行垃圾分類；另一方面需要深刻把握國家和借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化主體的生活垃圾治理體系，強調(diào)多元主體相互合作、相互帶動、彼此監(jiān)督，并著眼“治理什么”“誰來治理”“如何治理”這三個基本問題，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化城市垃圾分類治理體系。