論出入境行政強(qiáng)制中相對人的權(quán)利救濟(jì)

方鄭鑫

中國人民警察大學(xué) 研究生院，河北 廊坊 065000

一、出入境行政強(qiáng)制中相對人權(quán)利救濟(jì)概述

(一)出入境行政強(qiáng)制

《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)的立法目的是“維護(hù)國家的主權(quán)、安全和出入境秩序，促進(jìn)對外交往和對外開放”，鮮明體現(xiàn)了出入境行政管理兼具管理與服務(wù)的雙重職能，而行政強(qiáng)制則是實現(xiàn)管理職能的方式與手段。《出境入境管理法》規(guī)定了出入境行政強(qiáng)制實施權(quán)的法定主體為公安機(jī)關(guān)。故學(xué)界目前認(rèn)為出入境行政強(qiáng)制的概念是：公安機(jī)關(guān)為了出入境管理的實效性，維護(hù)國家的主權(quán)、安全和出入境秩序，在出入境人員違反義務(wù)或不履行義務(wù)的情況下，對其財產(chǎn)以及人身、自由等依法實施的強(qiáng)制性行政行為[1]。

出入境行政強(qiáng)制依據(jù)我國行政強(qiáng)制的法定二分法，分為出入境行政強(qiáng)制措施和出入境行政強(qiáng)制執(zhí)行。前者是公安機(jī)關(guān)為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大，在必要或緊迫情形下，依法對出入境人員的人身自由或財物實施暫時性限制或控制的行為。后者是公安機(jī)關(guān)對不履行其決定的出入境人員，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。

(二)出入境行政強(qiáng)制的種類

明確出入境行政強(qiáng)制內(nèi)含的具體種類是細(xì)化出入境行政強(qiáng)制研究的基礎(chǔ)。出入境行政強(qiáng)制的設(shè)定直接來自于《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)和《出境入境管理法》。據(jù)此，本文認(rèn)為出入境行政強(qiáng)制的具體種類包括：(1)當(dāng)場盤問；(2)繼續(xù)盤問；(3)傳喚；(4)拘留審查；(5)限制活動范圍；(6)人身檢查；(7)扣押；(8)不準(zhǔn)(阻止)交通工具出入境；(9)不準(zhǔn)出境。出入境行政強(qiáng)制執(zhí)行包括：(1)強(qiáng)制遷離；(2)遣送出境[2]。

需要說明的是個別出入境行政強(qiáng)制措施與其他行政行為的辨析存在爭議，要把握好行政強(qiáng)制措施的兩個重要特征。一是行政強(qiáng)制措施是物理性行為(實力行為)而非意思表示，相對的如行政命令、行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政裁決等，都是一種意思的表示。二是行政強(qiáng)制措施具有暫時性、可復(fù)原性。暫時性表現(xiàn)為采取行政強(qiáng)制措施未達(dá)到管理上的封閉結(jié)果，它是為另一種處理結(jié)果的實現(xiàn)服務(wù)的?？蓮?fù)原性體現(xiàn)為人身自由權(quán)或財產(chǎn)權(quán)在行政強(qiáng)制措施結(jié)束后仍會恢復(fù)到原狀態(tài)。這與具備終局性的行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行有明顯區(qū)別。出入境行政處罰大多在法律責(zé)任章節(jié)明示。常見的出入境行政處罰包括：警告、罰款、拘留、限期出境、驅(qū)逐出境、取消在華永久居留資格、限期不準(zhǔn)入境及限制再次申請期限、收繳出入境證件等[3]。另外，筆者贊同不準(zhǔn)入境是國家行為的觀點，行政強(qiáng)制是具體行政行為，有可訴性，而不準(zhǔn)入境在多數(shù)國家不可救濟(jì)，且實踐中我國出入境邊防檢查機(jī)關(guān)有權(quán)實施無理由退運。最后，限期遷離與責(zé)令返回，筆者觀點是屬于行政命令。二者是意思表示，要求行為人履行義務(wù)而非實力行為，若不履行則會導(dǎo)致強(qiáng)制履行即采取行政強(qiáng)制執(zhí)行。對于不履行限期遷離的人員會被強(qiáng)制遷離，對于不履行責(zé)令返回的人員會被強(qiáng)制返回即遣送出境。

(三)出入境行政相對人的權(quán)利探究

出入境行政相對人的權(quán)利(1)出入境行政強(qiáng)制相對人的權(quán)利是指由行政法所規(guī)定或確認(rèn)的，在出入境行政強(qiáng)制法律關(guān)系中由行政相對人享有并與行政主體的義務(wù)相對應(yīng)的權(quán)利。是一種相對于“公權(quán)力”的公民“私權(quán)利”，是憲法所確認(rèn)的公民基本權(quán)利在出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域的具體化。在出入境行政強(qiáng)制的具體領(lǐng)域，為了對出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的權(quán)利予以救濟(jì)和保障，我們可以將權(quán)利大致分為以下幾種：

1．自由權(quán)

相對人自由出入境是涉及其人身自由的憲法所賦予的基本權(quán)利，允許本國公民出入境是一國的義務(wù)。出入境行政強(qiáng)制相對人的一切合法權(quán)益和自由均受法律保護(hù)，未經(jīng)法定程序，行政主體不得予以限制和剝奪?！冻鼍橙刖彻芾矸ā分袑Υ艘嘤兴w現(xiàn)，自由既是法律的最高價值追求，也是出入境行政強(qiáng)制相對人享有和行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。

2．平等權(quán)

在出入境行政強(qiáng)制法律關(guān)系和出入境行政強(qiáng)制管理活動中，出入境行政強(qiáng)制相對人處于被支配地位，但行政相對人在法律面前應(yīng)當(dāng)是平等的。出于行政合理性原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站在客觀中立的立場上，對各個出入境行政強(qiáng)制相對人一視同仁。因此，出入境行政強(qiáng)制相對人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)客觀、中立、公正地對待所有相對人，做到不偏私、不枉法。

3．程序性權(quán)利

在出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的程序性權(quán)利(2)出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的程序性權(quán)利，是指行政相對人依法享有的在行政主體作出涉及行政相對人權(quán)益的行政決定的過程中以及違法行政決定造成損害后獲得補(bǔ)救的權(quán)利。具體包括知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)等。當(dāng)前實務(wù)部門大多通過正當(dāng)法律程序?qū)π姓?quán)力予以規(guī)范和監(jiān)督，對行政相對人的實體權(quán)利予以保障。通過確保行政相對人的程序性權(quán)利的享有和行使，行政相對人才能更好地通過正當(dāng)法律程序減少和避免出入境行政強(qiáng)制的違法行使，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(四)行政救濟(jì)的內(nèi)容

行政救濟(jì)是我國現(xiàn)階段出入境行政強(qiáng)制相對人的權(quán)利救濟(jì)的主要途徑。但行政救濟(jì)是學(xué)理概念，并非法律術(shù)語，學(xué)界對其概念和內(nèi)涵的認(rèn)識也并不統(tǒng)一[4]。根據(jù)我國學(xué)界對行政救濟(jì)的通說觀點，行政救濟(jì)不僅包括糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，還包括補(bǔ)償因行政行為而遭受的財產(chǎn)損失等；從另一個角度來說，行政救濟(jì)包括申請行政復(fù)議和提起行政訴訟以及要求行政賠償?shù)确删葷?jì)途徑[5]。

二、我國出入境行政強(qiáng)制中相對人權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實困境

(一)我國出入境行政強(qiáng)制中相對人權(quán)利救濟(jì)在制度層面的現(xiàn)實困境

1．出入境行政強(qiáng)制各階段性行為的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定亟待健全和完善

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，出入境行政強(qiáng)制由多個階段性行為組成。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對出入境行政強(qiáng)制措施和出入境行政強(qiáng)制執(zhí)行各環(huán)節(jié)中可救濟(jì)的階段性行為賦予相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑，將各階段性行為納入權(quán)利救濟(jì)范圍，同時明確各階段性行為的責(zé)任主體，使權(quán)利救濟(jì)落到實處，盡最大努力為出入境行政強(qiáng)制相對人在出入境行政強(qiáng)制各階段的權(quán)利提供救濟(jì)。

然而，我國的制度現(xiàn)實與當(dāng)代行政法治理念的制度設(shè)想還有一些差距。我國現(xiàn)行行政法律制度中，出入境行政強(qiáng)制程序中催告、強(qiáng)制決定、送達(dá)、強(qiáng)制實施等各階段性行為的具體權(quán)利救濟(jì)途徑的規(guī)定還略顯單薄。再者，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，法院在對出入境行政強(qiáng)制行為進(jìn)行審查時，往往不會觸及其前提基礎(chǔ)性行政行為，一般就出入境行政強(qiáng)制的實施行為進(jìn)行審查，偶爾會使審查救濟(jì)浮于表面，削弱了權(quán)利救濟(jì)力度。

2．出入境行政強(qiáng)制相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)限制過多且缺乏保障

我國《行政強(qiáng)制法》對出入境行政強(qiáng)制相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，限制也頗為嚴(yán)苛。舉例而言，我國現(xiàn)行法律僅規(guī)定了相對人在執(zhí)行時有權(quán)向行政機(jī)關(guān)陳述和申辯，而事后相對人是否有陳述和申辯的權(quán)利卻未明確規(guī)定。然而在出入境行政強(qiáng)制措施執(zhí)行時，相對人由于事出突然，往往不能很好地為自己進(jìn)行辯護(hù)，可見在事后賦予相對人陳述和申辯的權(quán)利尤為必要[6]。再如，我國現(xiàn)行法律對出入境行政強(qiáng)制相對人在被送達(dá)出入境行政強(qiáng)制決定書后，是否有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯的問題，沒有明確規(guī)定。而且在非訴強(qiáng)制執(zhí)行程序中，相對人在法院審查強(qiáng)制執(zhí)行時亦未被明確賦予陳述和申辯的權(quán)利。

3．出入境行政強(qiáng)制中行政補(bǔ)償救濟(jì)制度的缺位

我國目前行政補(bǔ)償多依賴各單行法律法規(guī)的零散規(guī)定。然而社會現(xiàn)實紛繁復(fù)雜，各種令人意想不到的情況層出不窮，除了違法出入境行政強(qiáng)制行為可能侵害行政相對人的權(quán)益外，合法出入境行政強(qiáng)制行為亦可能對相對人的合法權(quán)益造成侵害。此時，相對人的權(quán)利救濟(jì)就需要通過行政補(bǔ)償制度予以實現(xiàn)。由此可見，填補(bǔ)行政補(bǔ)償在出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域的制度缺位是完善出入境行政強(qiáng)制相對人權(quán)利救濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

(二)我國出入境行政強(qiáng)制中相對人權(quán)利救濟(jì)在實施層面的現(xiàn)實困境

1．出入境行政訴訟缺乏約束力與執(zhí)行力

隨著《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的頒布，本應(yīng)使私人對政府的權(quán)力，從事實和觀念上都發(fā)生革命。然而，現(xiàn)實情況卻不盡如人意。我國行政訴訟的約束力和執(zhí)行力仍有待加強(qiáng)。判決若不能得到及時的執(zhí)行，那么判決就如同一張廢紙，各項救濟(jì)措施也難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

2．出入境行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨立性和公信力不足

有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國出入境行政強(qiáng)制中合法權(quán)益受侵害的行政相對人大多不愿意通過行政訴訟，而多通過信訪渠道進(jìn)行維權(quán)申訴(3)《行政訴訟法》實施初期，法院平均每年受理的行政案件僅35起，撤訴率高達(dá)60%。2016年全國受理行政案件93 000起，而同期信訪受案數(shù)卻高達(dá)12 000 000起。。而造成這種“信訪不信法”尷尬局面的一個原因就是法院在行政訴訟中缺乏獨立性、權(quán)威性。從外部關(guān)系上看，我國法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)立，法院經(jīng)費與人事任免受同級人民政府和人大制約；從內(nèi)部體制上看，我國法院系統(tǒng)雖然在理論上各級之間僅為“指導(dǎo)”，但是實踐中往往是下級法院依附并服從于上級法院[7]。

而作為另一個出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的權(quán)利救濟(jì)渠道的行政復(fù)議，同樣存在著一些局限。盡管行政決定的作出部門與行政復(fù)議審查部門不是同一部門，但仍從屬于同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，存在“自己做自己的法官”的嫌疑，很可能違背自然公正原則。況且由于行政復(fù)議缺乏監(jiān)督程序，易受行政意志制約，所以復(fù)議決定易流于形式，行政復(fù)議結(jié)果往往難以令人信服，這也嚴(yán)重削弱了行政復(fù)議的救濟(jì)效果[8]。

3．出入境行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，出入境行政相對人維權(quán)意識薄弱

一方面，部分行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)低，執(zhí)法水平不夠，方式方法欠佳；另一方面，我國的行政相對人維權(quán)意識薄弱，進(jìn)而放棄向有關(guān)救濟(jì)機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)。

三、完善我國出入境行政強(qiáng)制中相對人權(quán)利救濟(jì)的構(gòu)想

(一)行政強(qiáng)制法層面完善出入境相對人行政強(qiáng)制權(quán)利救濟(jì)的構(gòu)想

1．明晰出入境行政強(qiáng)制救濟(jì)中的模糊概念

我國出入境行政強(qiáng)制救濟(jì)制度中，存在少量模糊概念，形成了法律的模糊地帶，在一定程度上阻礙了出入境行政強(qiáng)制相對人救濟(jì)權(quán)利的行使。如《行政強(qiáng)制法》第二十條中“立即”就屬于模糊概念。再如，《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定延長查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時書面通知當(dāng)事人，其中“及時”也屬于模糊概念。對此，可參考借鑒我國《刑事訴訟法》來明確我國出入境行政強(qiáng)制救濟(jì)制度中的類似模糊概念，將“通知”時間由“立即”“及時”明確為“24小時內(nèi)”，以此兼顧行政效率與人權(quán)保障。

2．填補(bǔ)出入境行政強(qiáng)制救濟(jì)制度的缺口

第一，設(shè)立聲明異議制度。一方面，出入境行政強(qiáng)制相對人向行政機(jī)關(guān)提出申請，促使行政機(jī)關(guān)自查自糾；另一方面，雖然《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定了中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行制度，但實踐中行政機(jī)關(guān)主動中止或終結(jié)執(zhí)行的情況并不常見。盡管行政相對人可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟獲得救濟(jì)，但是不停止執(zhí)行制度一定程度上阻礙了行政相對人救濟(jì)權(quán)的實現(xiàn)。所以，為了保護(hù)出入境行政強(qiáng)制相對人的合法權(quán)益，也為了行政法治化建設(shè)，聲明異議制度的設(shè)立，不僅必要，而且勢在必行。第二，建立執(zhí)行時效制度。為了避免行政相對人的權(quán)利長時間處于不確定的模糊狀態(tài)，從而無法維護(hù)自己的合法權(quán)益，筆者建議建立執(zhí)行時效制度。

3．嚴(yán)格規(guī)范我國出入境行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施權(quán)限

從我國現(xiàn)行的《行政強(qiáng)制法》及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和司法實踐中的情況來看，我國出入境行政強(qiáng)制的設(shè)定主體、實施主體、實施措施等各方面的規(guī)定繁雜無序，缺乏體系。這顯然不利于對出入境行政強(qiáng)制相對人的權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)。對此，筆者認(rèn)為，一方面，我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范出入境行政強(qiáng)制的設(shè)定主體和設(shè)定程序，同時對現(xiàn)行法律法規(guī)中出入境行政強(qiáng)制實施方面的規(guī)范予以梳理和歸納，并對其中不適當(dāng)、不合理的部分進(jìn)行修改或刪除，完善和細(xì)化出入境行政強(qiáng)制措施的具體規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為、行政處罰行為與出入境行政強(qiáng)制措施能夠有效區(qū)分開來。另一方面，我們應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格規(guī)范我國出入境行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施權(quán)限來限定各級、各類行政機(jī)關(guān)實施出入境行政強(qiáng)制的職權(quán)范圍，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，同時避免出現(xiàn)職權(quán)交叉和疏漏，防止救濟(jì)無門的情況發(fā)生。

4．將權(quán)利救濟(jì)的范圍擴(kuò)展到出入境行政強(qiáng)制的各階段

為了將出入境行政強(qiáng)制中相對人的權(quán)利救濟(jì)范圍擴(kuò)展到出入境行政強(qiáng)制的各階段，最大限度地對相對人的權(quán)利予以保障和救濟(jì)，筆者認(rèn)為，必須對出入境行政強(qiáng)制各階段性行為制定和設(shè)計不同的救濟(jì)方式。具體而言，一方面，在出入境行政強(qiáng)制措施的各階段，法律均應(yīng)為出入境行政強(qiáng)制相對人創(chuàng)設(shè)權(quán)利救濟(jì)的路徑，以維護(hù)其合法權(quán)益。另一方面，應(yīng)當(dāng)將催告、送達(dá)等準(zhǔn)法律行為納入出入境行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利救濟(jì)范圍內(nèi)，使相對人在出入境行政強(qiáng)制執(zhí)行中遇到的各類實體和程序問題都能得到救濟(jì)。

5．適當(dāng)擴(kuò)充并保障出入境行政強(qiáng)制相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)

根據(jù)英國古老的自然公正原則和“正當(dāng)法律程序”的要求，在公民的權(quán)利將因為決定而受到影響時，應(yīng)當(dāng)給予其知情和申辯權(quán)利。從另一個角度來說，對于決定主體而言，負(fù)有履行告知和聽證的義務(wù)。由此可見，完善和保障出入境行政強(qiáng)制相對人的陳述和申辯權(quán)利是法律的應(yīng)有之義。

針對我國現(xiàn)階段出入境行政強(qiáng)制中相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)現(xiàn)狀，筆者建議，對出入境行政強(qiáng)制措施，賦予相對人在行政機(jī)關(guān)實施前后陳述、申辯的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對其陳述和申辯的內(nèi)容予以記錄，保證落實。

(二)救濟(jì)法層面完善出入境行政強(qiáng)制相對人權(quán)利救濟(jì)的構(gòu)想

1．在出入境行政復(fù)議中設(shè)立復(fù)議委員會

在出入境行政復(fù)議中，復(fù)議結(jié)果之所以難以保證公平公正，與復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、在處理行政爭議過程中對政府依賴性強(qiáng)等現(xiàn)實情況有著較大關(guān)系。為保證復(fù)議結(jié)果的公正性，我國已經(jīng)將行政復(fù)議委員會制度在多地區(qū)推廣試行，取得了較好效果。行政復(fù)議委員會在審理時，不再僅僅以書面審理審查、裁決案件，而是允許行政復(fù)議申請人和被申請人出示證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證，展開辯論，說明理由，進(jìn)而使糾紛解決過程透明化，實現(xiàn)了“看得見的正義”。如此，既可以保障出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的合法權(quán)益，又可以保障出入境行政強(qiáng)制復(fù)議案件處理結(jié)果的公平、公正，還可以完善出入境行政強(qiáng)制中行政相對人的行政救濟(jì)制度。

2．提高出入境行政訴訟中行政案件的審判層級

有統(tǒng)計顯示，我國現(xiàn)階段行政訴訟中，出入境行政強(qiáng)制案件少，撤訴率高。筆者通過調(diào)查走訪，發(fā)現(xiàn)之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為我國法院的獨立性不強(qiáng)，審理出入境行政案件時受制于種種因素，顧慮重重，難以客觀、中立地作出判決。筆者認(rèn)為，針對這種情況，可以通過改變出入境行政案件的審判層級加以解決。通過改變法院行政審判庭的地位或者提高行政案件審級，能夠在很大程度上幫助受審法院作出公平、公正的審判結(jié)果。

3．健全出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域的行政補(bǔ)償制度

在出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域，建立和完善行政補(bǔ)償制度可對行政機(jī)關(guān)因合法出入境行政強(qiáng)制而對行政相對人合法權(quán)益造成的損害給予合理補(bǔ)償。我國現(xiàn)階段缺乏系統(tǒng)、完善的行政補(bǔ)償制度，在出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域，出入境行政強(qiáng)制相對人因合法行政行為所受的損失難以獲得有效救濟(jì)。因此，我國目前急需建立針對出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域的行政補(bǔ)償制度，使相對人尋求利益的救濟(jì)有法可依。

同時，由于我國的行政補(bǔ)償制度目前僅僅規(guī)定“適當(dāng)”對行政相對人予以補(bǔ)償，力度較小，實際意義不大。筆者建議，我國可采取“以適當(dāng)補(bǔ)償為原則，兼顧全面補(bǔ)償”，對不同地區(qū)，有條件地區(qū)別對待：對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以全面補(bǔ)償為主，適當(dāng)補(bǔ)償為輔；對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以適當(dāng)補(bǔ)償為主，全面補(bǔ)償為輔，如此便符合我國發(fā)展現(xiàn)狀。

(三)法律實施層面完善出入境行政強(qiáng)制相對人權(quán)利救濟(jì)的構(gòu)想

1．保障救濟(jì)機(jī)關(guān)中立，樹立救濟(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威

我國現(xiàn)階段主要的出入境行政強(qiáng)制救濟(jì)機(jī)關(guān)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和司法系統(tǒng)的人民法院。對于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，我國已通過設(shè)立“復(fù)議委員會”制度進(jìn)行試點并取得了較好效果。但是，由于行政復(fù)議對于大多數(shù)行政糾紛并不是最后的權(quán)利救濟(jì)途徑，且由于行政復(fù)議作為一種行政系統(tǒng)自我監(jiān)督、自我糾錯的措施，其復(fù)議決定的中立性、復(fù)議機(jī)關(guān)本身的權(quán)威性勢必難以得到最廣大人民群眾的認(rèn)可。而作為司法最終救濟(jì)原則在我國出入境行政強(qiáng)制領(lǐng)域的體現(xiàn)的訴訟救濟(jì)便成了最佳的選擇[9]。下面，筆者將談法院作為司法救濟(jì)機(jī)關(guān)的中立性和權(quán)威性的完善構(gòu)想。

筆者認(rèn)為，設(shè)立獨立的行政法院是我國現(xiàn)如今較為切實可行的制度構(gòu)想。司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)分屬不同系統(tǒng)，本應(yīng)相互獨立，其訴訟救濟(jì)的中立和權(quán)威本無需置疑。但是我國的現(xiàn)實情況是，法院的財政經(jīng)費往往與當(dāng)?shù)卣呢斦芸钣兄Ыz萬縷的聯(lián)系。筆者建議，設(shè)立中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政法院，由中央財政負(fù)擔(dān)其經(jīng)費，不失為一個可行之策。這不但可以讓法院法官審理行政糾紛時無后顧之憂，能夠更好地做到客觀中立，依法公正審判，而且能讓人民群眾相信訴訟救濟(jì)的可行性和有效性，樹立行政法院作為救濟(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。再者，行政法院通過審理行政糾紛，也可以成為中央監(jiān)管地方政府是否依法行政的有力抓手，可謂“一箭三雕”之策。

2．提高出入境國家工作人員法律素質(zhì)與出入境行政相對人維權(quán)意識

首先，提高出入境行政強(qiáng)制執(zhí)法人員的素質(zhì)，避免粗暴執(zhí)法。如今，在國家機(jī)關(guān)工作人員實施出入境行政強(qiáng)制的過程中，因違法強(qiáng)制或執(zhí)行不當(dāng)而引發(fā)的糾紛時有發(fā)生，這與個別國家機(jī)關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平不高有一定的關(guān)系。出入境行政執(zhí)法人員應(yīng)告知出入境行政強(qiáng)制相對人采取出入境行政強(qiáng)制的原因及其享有的權(quán)利，同時，在執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)注意方式方法，避免合法不合理的出入境行政強(qiáng)制行為。

其次，要注意提高法院行政審判人員的法律素質(zhì)。司法工作人員作為法律的執(zhí)行者，其自身的法律素養(yǎng)，尤其是對于《出境入境管理法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律法規(guī)的理解嚴(yán)重影響著出入境行政強(qiáng)制的具體實施。針對個別地區(qū)法院行政庭法官專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)的情況，可定期組織強(qiáng)化培訓(xùn)，提高其專業(yè)知識，確保行政案件的審判質(zhì)量。

最后，我們還要通過普法宣傳，提高公民的維權(quán)意識，動員出入境行政強(qiáng)制相對人拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。目前，雖然出入境行政強(qiáng)制相對人維權(quán)意識有所提升，但相對人卻常常由于超過訴訟時效、對行政訴訟被告認(rèn)識不清、癡迷信訪救濟(jì)，不愿尋求復(fù)議、訴訟救濟(jì)等各方面原因，錯失維權(quán)良機(jī)。我們必須認(rèn)識到公民本人作為其自身權(quán)益最直接捍衛(wèi)者的地位是無可替代的。因此，應(yīng)加大全民普法力度，進(jìn)一步加深公民對法律和權(quán)利的認(rèn)識，使出入境行政強(qiáng)制相對人能正確、及時利用行政救濟(jì)制度維護(hù)自身合法權(quán)益。

四、結(jié)語

古羅馬法諺曾云：有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)則無權(quán)利。然而，我國行政法學(xué)理論界目前對出入境行政強(qiáng)制的研究多集中于出入境行政強(qiáng)制主體的控權(quán)和制度本身的完善，對出入境行政強(qiáng)制相對人和相對人權(quán)利救濟(jì)制度的關(guān)注卻遠(yuǎn)不如前者。

在查閱、學(xué)習(xí)古今中外的出入境行政強(qiáng)制制度理論和法律規(guī)定以及有關(guān)出入境行政強(qiáng)制的判例后，筆者意識到，受制于制度天然不完美的客觀事實，以及執(zhí)法者作為人所不可避免出現(xiàn)錯誤與疏漏的情況，僅僅想通過對出入境行政強(qiáng)制權(quán)本身的規(guī)制來將其“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是很難實現(xiàn)的。

既然侵害無可避免，那么救濟(jì)就顯得尤為重要。因此，筆者嘗試通過賦予出入境行政強(qiáng)制相對人完備的救濟(jì)權(quán)利，使其能夠以救濟(jì)權(quán)利與出入境行政強(qiáng)制權(quán)力相對抗，從而開創(chuàng)“以權(quán)利制約權(quán)力”的局面。同時，本文將研究的重點從對出入境行政強(qiáng)制主體的控權(quán)轉(zhuǎn)向出入境行政強(qiáng)制相對人權(quán)利的維護(hù)和救濟(jì)權(quán)利的賦權(quán)，與我國政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的理念，以及十九大“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法”的要求也是相契合的。