超大城市運(yùn)行安全現(xiàn)狀及對策建議研究

李 敏（上海建科工程咨詢有限公司，上海 200032）

超大城市是一個(gè)由許多相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互依賴的系統(tǒng)共同組建的復(fù)雜系統(tǒng)，可以分解為許多相互關(guān)聯(lián)、相互作用的子系統(tǒng)，包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)（如房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等）。隨著城市化進(jìn)程加快以及城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市子系統(tǒng)的相互聯(lián)系和相互依賴的程度也越來越強(qiáng)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦某一個(gè)或幾個(gè)子系統(tǒng)受到損害，將影響其他關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)，使災(zāi)害損失進(jìn)一步擴(kuò)大，造成整個(gè)城市的癱瘓，導(dǎo)致城市無法運(yùn)轉(zhuǎn)。

在城市安全運(yùn)行方面，2019年習(xí)近平總書記考察上海時(shí)提出的“人民城市”理念，是“以人民為核心，為人民辦實(shí)事”治國理政理念的具體化，繼承并超越了傳統(tǒng)民本思想，始終將人民作為城市建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是城市發(fā)展的最終落腳點(diǎn)，突出了人民是城市建設(shè)與城市治理的全部，肯定了人民的主體地位和作用，把人民的主體性提到了治理體系的高度?！叭嗣癯鞘小崩砟钜呀?jīng)成為新時(shí)代城市治理的根本遵循。因此，本文以某沿海城市（以下簡稱“該市”）為例，對超大型城市安全運(yùn)行現(xiàn)狀與對策建議進(jìn)行了探討。

1 城市安全運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 自然災(zāi)害

世界銀行2017年發(fā)布的《全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》顯示，極端氣候事件（如洪災(zāi)、暴風(fēng)雨等）與自然災(zāi)害事件的發(fā)生概率分別位列全球十大高風(fēng)險(xiǎn)事件的第一位和第三位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，該市每年要遭受2～3次的臺風(fēng)、數(shù)次暴雨及特大暴雨侵襲。自然災(zāi)害導(dǎo)致了建筑工地度汛安全隱患，建筑物附屬物、玻璃幕墻、戶外店招店牌等高空墜物傷人毀物，違章建筑、危棚簡屋坍塌傷人，地下空間雨水倒灌，小區(qū)積水等問題。

臺風(fēng)天氣導(dǎo)致的高處墜落是社會極為關(guān)注的熱點(diǎn)問題。該市各類房屋建筑量大面廣，建筑物外墻外保溫、玻璃幕墻、空調(diào)機(jī)架、戶外設(shè)施和店招店牌等高空墜物隱患時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該市1.3萬余棟既有玻璃幕墻建筑中，100 m以上超高層玻璃建筑近500棟，60%左右的玻璃幕墻具有10～25年樓齡，近年來老化問題日益凸顯，安全使用問題不容忽視。同時(shí)，很多老舊小區(qū)的空調(diào)機(jī)架已達(dá)到使用年限，超期服役、危險(xiǎn)重重。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該市戶外廣告設(shè)施29000余塊，戶外招牌設(shè)施36萬余塊，由于安裝不規(guī)范和構(gòu)件老化等原因，存在墜落傷人隱患，特別是在暴雨、臺風(fēng)情況下風(fēng)險(xiǎn)更大。臺風(fēng)和暴雨風(fēng)險(xiǎn)隱患在對城市安全構(gòu)成威脅的同時(shí)，也引起社會各界的強(qiáng)烈反響和廣泛關(guān)注。

1.2 城市災(zāi)難救濟(jì)

城市突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會治安事件。其中，事故災(zāi)難主要包括安全生產(chǎn)、火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)化學(xué)品和特種設(shè)備等事故災(zāi)難。

1.2.1 公共場所

公共場所易發(fā)生地震火災(zāi)、恐怖襲擊和擁擠踩踏等安全事故。公共場所事故中，擁擠踩踏事故在世界各地屢屢發(fā)生，且事故規(guī)模越來越大，傷亡人數(shù)越來越多，擁擠踩踏事故已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了城市的健康發(fā)展，政府和社會也越來越關(guān)注擁擠踩踏事故。

突發(fā)瞬時(shí)事件是最容易引發(fā)公共場所事故的因素，其次還存在人員潛在風(fēng)險(xiǎn)、管理工作疏漏、場館設(shè)計(jì)缺陷等誘因以及極端天氣等環(huán)境因素。具體表現(xiàn)為：人數(shù)過多導(dǎo)致超荷，現(xiàn)場管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱、經(jīng)驗(yàn)欠缺、現(xiàn)場秩序維護(hù)力度不夠，建筑或設(shè)施設(shè)計(jì)缺陷，人群對流導(dǎo)致人員擁擠跌倒，場地出入口過少、過窄，火災(zāi)、爆炸事故等。

1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施

以軌道交通為例，目前該市軌道交通已經(jīng)建成投運(yùn)十余條運(yùn)營線路，覆蓋了全市近90%的行政區(qū)，運(yùn)營線路總長度數(shù)百公里，運(yùn)營車站416座，日均客流量1056.77萬人次，最高日客運(yùn)量達(dá)1329.4萬人次。軌道交通出行比重超越公共汽電車，占公共交通客運(yùn)量比例達(dá)到65.1%。截至2020年7月底，該市軌道交通共開行167.25萬列次，行駛運(yùn)營里程達(dá)35937.61萬車公里，客運(yùn)量13.80億人次。2019年日均客運(yùn)量1000萬人次，歷史最高日客流高達(dá)1329萬人次。

由于基礎(chǔ)設(shè)施建造年代久遠(yuǎn)，城市中普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題。以地下管線為例，近年來該市地下管線體量逐漸增大，部分區(qū)域中由于地下管線自身老化、地基不均勻沉降及各類施工中的外力破壞等原因?qū)е碌牡孛嫠莸瘸鞘胁『﹄[患日益嚴(yán)重。在管網(wǎng)數(shù)量不斷增加的同時(shí)，在自然環(huán)境變化、建設(shè)工程頻繁、道路疲勞荷載等多重因素的共同作用下，各類管線事故和綜合管線事故的數(shù)量都在不斷增長。

1.2.3 安全生產(chǎn)

伴隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，為進(jìn)一步改善人們的居住環(huán)境、滿足人們對基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，政府逐漸樹立了建筑行業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱性產(chǎn)業(yè)地位。然而，隨著工程項(xiàng)目規(guī)模巨大化、工藝復(fù)雜化，施工現(xiàn)場越來越呈現(xiàn)出人員密集、機(jī)械繁多的特征，同時(shí)還要面對復(fù)雜多變的環(huán)境，人流、物流和信息流更加緊密協(xié)作和相互影響，安全生產(chǎn)問題也越來越受到社會的關(guān)注。建筑行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)特征使其安全形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，事故造成的損失和社會影響巨大。

據(jù)研究分析，由于人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)以及環(huán)境因素等原因，安全生產(chǎn)各類死亡事故中高處墜落、物體打擊、觸電均是造成死亡人數(shù)最多的3類事故類型，其次還有施工升降機(jī)墜落、窒息等事故。為降低事故發(fā)生頻率，應(yīng)將防范高處墜落事故作為重點(diǎn)，著力提升從業(yè)人員的安全意識、落實(shí)存在高墜風(fēng)險(xiǎn)場所的安全防護(hù)措施。

1.2.4 危險(xiǎn)化學(xué)品

該市危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位數(shù)量相對較多。截至2020年年底，頒發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品許可證的企業(yè)有1萬余家，其中，生產(chǎn)企業(yè)217家、使用企業(yè)12家、倉儲經(jīng)營企業(yè)48家、帶儲存設(shè)施經(jīng)營企業(yè)98家、批發(fā)經(jīng)營企業(yè)9611家、加油站851座。有使用危險(xiǎn)化學(xué)品作為原料從事化工生產(chǎn)，但不屬于頒發(fā)許可證的企業(yè)168家。在役危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道13根，總長度476 km。

近年來，該市危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理方面具有危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布集中的特點(diǎn)，安全形勢較平穩(wěn)，管理方面已經(jīng)采取了嚴(yán)格落實(shí)三年行動(dòng)計(jì)劃要求、出臺嚴(yán)格的法規(guī)體系、進(jìn)行精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)管控與隱患排查等手段，但伴隨著危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，新工藝、新技術(shù)、新裝備更新帶來的新的管理挑戰(zhàn)，外包方從業(yè)人員安全教育培訓(xùn)不足、交叉作業(yè)引發(fā)的安全生產(chǎn)責(zé)任制分界復(fù)雜帶來的管理難點(diǎn)以及道路運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)管控難等現(xiàn)狀和問題，使得危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)和運(yùn)輸問題已經(jīng)受到了社會各界的廣泛重視，成為了社會公共安全中的重要組成部分。

1.2.5 特種設(shè)備

特種設(shè)備使用范圍較廣，幾乎遍布城市的每個(gè)角落，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城市功能的持續(xù)完善，其數(shù)量也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，在城市的建設(shè)和發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越大的作用。根據(jù)該市《2014—2018年度特種設(shè)備安全狀況白皮書》顯示，該市2014年在用電梯的數(shù)量為191698臺，2015年為206102臺，2016年為222103臺，2017年為238664臺，2018年為251882臺。2014—2018年該市電梯數(shù)量年增長率基本上維持在5%～10%之間，呈上升趨勢。2014—2019年該市共發(fā)生一般電梯事故18起，造成12人死亡，16人受傷。

特種設(shè)備固有的危險(xiǎn)特性也預(yù)示著一旦發(fā)生事故，將會造成較為嚴(yán)重的后果。隨著特種設(shè)備數(shù)量的增多，安全事故隱患也在不斷地增多。由于旅游安全環(huán)境較差、運(yùn)營使用單位安全主體責(zé)任落實(shí)不到位、檢驗(yàn)工作質(zhì)量不高以及屬地監(jiān)管責(zé)任未得到充分落實(shí)等原因，特種設(shè)備事故頻頻曝出，如何安全使用特種設(shè)備的問題已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注。

2 對策與建議

通過對超大城市面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查以及對公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域運(yùn)行安全現(xiàn)狀、存在問題、面臨挑戰(zhàn)的梳理，筆者將從規(guī)劃、機(jī)制、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及韌性城市建設(shè)四個(gè)方面提出對策建議。

2.1 突出專項(xiàng)規(guī)劃

城市安全發(fā)展規(guī)劃作為城市的專項(xiàng)規(guī)劃之一，是落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的行動(dòng)計(jì)劃，是根據(jù)城市現(xiàn)狀和未來發(fā)展定位而“量身定制”的，應(yīng)結(jié)合城市實(shí)際，彰顯城市特色。同時(shí)，規(guī)劃編制還應(yīng)有繼承性，而不是簡單的代替。目前的城市安全規(guī)劃存在質(zhì)量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題，在編制規(guī)劃的過程中，未能充分地考慮規(guī)劃的落地性、可執(zhí)行性和延續(xù)性等。

安全發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃本質(zhì)上屬于重大行政決策范疇，必須嚴(yán)格遵守決策程序，提升專項(xiàng)規(guī)劃的合法性、科學(xué)性和民主性。其編制過程應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是要以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，二是要落實(shí)國家安全戰(zhàn)略，三是要考評結(jié)合。規(guī)劃的生命力在于執(zhí)行，因此對專項(xiàng)規(guī)劃的評估顯得尤為重要。

2.2 健全長效機(jī)制

自上而下，從政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作機(jī)制和技術(shù)手段等方面做好頂層設(shè)計(jì)，把開展技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)、完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、建立跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的協(xié)同工作機(jī)制等作為下一步重點(diǎn)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。政府行業(yè)主管部門針對領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患分步驟、分階段制定智能化發(fā)展實(shí)施計(jì)劃。自下而上，基層作為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和隱患的最前端，需要強(qiáng)化日常監(jiān)管，建立起一套完整的信息采集、問題受理、處置流程、跟蹤處置、監(jiān)督管理和考核評價(jià)等閉環(huán)工作流程，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)隱患的自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和被動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。引入保險(xiǎn)機(jī)制和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)管，建立多元共治的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的依靠行政手段來解決風(fēng)險(xiǎn)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽拷?jīng)濟(jì)和法律等市場手段來解決風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.3 加強(qiáng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

超大城市具備復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征，面臨人口多、流量大、功能密的現(xiàn)狀，城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行、治理各方面情形交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是超大城市面向未來、塑造城市核心競爭力的關(guān)鍵之舉，也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，應(yīng)充分運(yùn)用數(shù)字化方式探索超大城市社會治理新路子，回應(yīng)人民對美好生活的新期待。面對新發(fā)展階段的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，要認(rèn)清形勢、搶抓機(jī)遇、乘勢而上，牢牢把握城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型這項(xiàng)事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略，全力做好全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型這篇大文章。

2.4 建設(shè)安全韌性城市

面對種種不確定性，傳統(tǒng)的城市安全與防災(zāi)理念已經(jīng)不能滿足未來城市發(fā)展的要求，而城市韌性理念從動(dòng)態(tài)與發(fā)展的角度為城市災(zāi)害的應(yīng)對提供了新的思路。城市韌性不僅關(guān)注災(zāi)害的應(yīng)對，還強(qiáng)調(diào)對災(zāi)害的吸收和適應(yīng)能力；不僅關(guān)注剛性應(yīng)對，還關(guān)注人在災(zāi)害過程中的參與、決策與應(yīng)對的能力。因此，建設(shè)安全韌性城市、提升城市韌性成為未來城市災(zāi)害治理和城市安全發(fā)展新的方向和趨勢。

在國家“十四五”規(guī)劃中，首次將建設(shè)“韌性城市”納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃。城市的健康、安全、快速發(fā)展，對人民生活、國家建設(shè)和人類文明的發(fā)展都至關(guān)重要，在面對急性或慢性沖擊時(shí)具有自動(dòng)適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力的安全韌性城市的建設(shè)具有重要意義。安全韌性城市是在突發(fā)事件情況下具備抵抗、吸收、適應(yīng)和迅速恢復(fù)能力的城市，同時(shí)具有對過往事件的學(xué)習(xí)能力，其核心理念在于提升城市自身的災(zāi)前抵御能力、災(zāi)時(shí)主動(dòng)控制能力、災(zāi)后及時(shí)救治能力以及學(xué)習(xí)能力、恢復(fù)能力，在經(jīng)歷中不斷提升和完善，突出各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合能力，優(yōu)化資源配置，在災(zāi)害來臨前發(fā)出預(yù)警信息，主動(dòng)防災(zāi)系統(tǒng)根據(jù)預(yù)警信息進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整，以抵御災(zāi)害對城市建筑設(shè)施的影響。