以新思維破解政務數(shù)據(jù)有序共享難題

◎嚴宏偉

建設數(shù)字政府，已經成為加強黨的執(zhí)政能力建設，增強政府治理效能，提高政府服務效率，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。建設數(shù)字政府的著力點是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源有序共享。隨著全國電子政務一體化的持續(xù)建設和應用，數(shù)據(jù)資源共享在數(shù)字政府建設過程中起著越來越重要的作用。

一、我國政務共享數(shù)字資源規(guī)模不斷發(fā)展壯大

數(shù)字政府作為數(shù)字中國建設的重要方面，世界各國政府都高度重視。特別是在新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國主管部門持續(xù)加大投入，加快信息基礎設施建設，不斷提高政府行政管理能力，提升一體化服務水平，優(yōu)化政府社會治理。

（一）全國一體化電子政務建設為政務數(shù)字資源有序共享奠定了堅實基礎

在國家層面，“十四五”規(guī)劃綱要明確要求“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。擴大基礎公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺”。2019年5月31日，國家政務服務平臺（含PC端、移動端和小程序）正式上線試運行。自上線以來，平臺陸續(xù)接入地方部門360多萬項政務服務事項和1000多項高頻熱點辦事服務，推出了長三角、京津冀等區(qū)域一體化政務服務，擴大了基礎公共信息數(shù)據(jù)有序開放。

在我國地方層面，伴隨著移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云服務技術的發(fā)展，各地政府以為大眾提供及時全面的便利服務為導向，政務管理服務模式革故鼎新。比如浙江省推進政務服務“一網通辦”，創(chuàng)新“掌上辦事”“掌上辦公”“掌上治理”服務；海南省優(yōu)化推出“容缺受理”，全天候網上受理等業(yè)務；江蘇省創(chuàng)新推行“不見面審批”等。這些共享服務模式各具特色，開放共享，成效巨大。

多年來的政府“放管服”改革和數(shù)字化建設，使得我國電子政務發(fā)展水平得到極大的提升，《2020聯(lián)合國電子政務調查報告》數(shù)據(jù)表明我國電子政務建設達到了非常高的水平，這為我國政務資源有序共享奠定了堅實基礎。

（二）我國出臺的各項制度辦法為數(shù)字資源有序共享提供了規(guī)則保障

黨的十九屆四中全會著重提出各級政府要建立健全運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。數(shù)字政府建設是一項涉及單位多，涉及領域廣、創(chuàng)新性強、系統(tǒng)性高的工程，運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的新模式、新場景不斷涌現(xiàn)，所以必須及時建立不斷完善的有關法規(guī)制度和運行規(guī)則，確保建設順利，運行有效。自電子政務工作全面實施以來，我國加強頂層設計和地方謀劃，制度、規(guī)劃、政策、法規(guī)齊頭并進，保證數(shù)據(jù)共享工作有序開展。

在頂層設計方面，2016年9月，國務院印發(fā)了《政務信息資源共享管理暫行辦法》；2017年5月，國務院辦公廳印發(fā)了有力推動政務信息資源整合共享的重要文件《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》；2021年9月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出要加快推進政務數(shù)據(jù)有序共享。在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領域政府數(shù)據(jù)向社會有序開放。這對于加快轉變政府職能，提高政務服務水平，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)，進一步激發(fā)大數(shù)據(jù)市場活力和社會創(chuàng)造力具有重要意義。

在地方謀劃方面，各省結合當?shù)匦畔⒒瘜嶋H情況，出臺了行之有效的地方數(shù)字政府建設制度條例。2020年，江蘇省發(fā)布《關于加快推進政務服務“省內通辦”“跨省通辦”實施方案的通知》；浙江省發(fā)布《關于印發(fā)浙江省數(shù)字賦能促進新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展行動計劃（2020—2022年）的通知》等，明確了實施信息化項目的實現(xiàn)目標、項目功能、實施步驟、工作分工等。各地政府還根據(jù)實際情況組建了政府數(shù)據(jù)治理機構。截至2020年底，共有18個省級行政區(qū)域和79個省級以下政府成立了政府數(shù)據(jù)治理機構。這些制度和機構為各地共享平臺平穩(wěn)運行提供了有力保障，實現(xiàn)了為政務數(shù)據(jù)有序共享保駕護航。

（三）我國龐大的網民信息和數(shù)據(jù)為政務數(shù)據(jù)共享提供了有力支撐

伴隨著政府信息化建設由局域網向全域網的發(fā)展過程，數(shù)字政府信息系統(tǒng)開發(fā)運行了很多關系國計民生的業(yè)務系統(tǒng)。國家政務服務平臺實現(xiàn)了與32個地區(qū)和46個國務院部門平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)了出入境、留學等跨地區(qū)、跨部門、跨層級的“一網通辦”服務。國家政務服務一體化平臺不斷推動與各地區(qū)各部門平臺互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，激發(fā)了億萬商事主體網上辦理業(yè)務的主動性。

政府信息化應用在由單一應用向網絡應用、由云應用向智能化運用的轉變過程中，數(shù)據(jù)資源數(shù)量和內容越來越全面龐大，大數(shù)據(jù)共享和應用越來越實用有效。依據(jù)中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）2022年3月發(fā)布的第49次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2021年12月，我國網民規(guī)模達10.32億，較2020年12月增長4296萬，互聯(lián)網普及率達73.0%。10億用戶接入互聯(lián)網，形成了全球網民最多、海量數(shù)據(jù)倍增的數(shù)字社會，龐大的網民規(guī)模為推動我國大數(shù)據(jù)應用和共享提供強大原生動力。巨大的平臺訪問量為深化“放管服”改革、推進數(shù)字政府建設提供了有力支撐。

二、政務數(shù)據(jù)有序共享存在的主要問題

伴隨著政務數(shù)據(jù)資源應用的深入和普及，在數(shù)字政府建設的過程中出現(xiàn)了一些與數(shù)據(jù)共享有關的難點堵點問題。在數(shù)字政府建設規(guī)劃開發(fā)階段，政務共享數(shù)據(jù)的完整性和精準性難以保證；在數(shù)字政府建設設計實施階段，政務數(shù)據(jù)共享的權責承擔和權益分配難以界定；在數(shù)字政府建設管理應用過程中，政務數(shù)據(jù)支持決策咨詢和公共價值的潛能沒有充分發(fā)揮；在數(shù)字政府建設全過程中，動態(tài)的政務數(shù)據(jù)安全風險始終存在。社會大眾對數(shù)字共享資源的重視度與日俱增，政務數(shù)據(jù)共享質量問題、權益問題、價值問題、安全問題愈加突出，給數(shù)字政府信息有序共享帶來了新挑戰(zhàn)。

（一）在數(shù)字政府建設規(guī)劃開發(fā)階段，政務共享數(shù)據(jù)的完整性和精準性難以保證

數(shù)據(jù)資源的完整性和數(shù)據(jù)共享的精準性是保證數(shù)據(jù)質量的決定性因素，保證數(shù)據(jù)質量是建設有序共享數(shù)字政府的前提。全國各地多年的電子政務建設已經為數(shù)字政府建設打下了一定的基礎，但在數(shù)字政府升級換代的過程中，以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈為代表的新技術迭代和以虛擬化為代表的新場景應用，遇到了更多技術性難題，需要以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌考慮，做細初始化工作，保證數(shù)據(jù)內容周全和精準有效。

當前，我國還沒有關于數(shù)據(jù)共享的專項立法，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和分類管理標準，致使各地區(qū)、各部門數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)交換與有序共享很難實現(xiàn)。各地區(qū)各部門之間由于安全和利益等因素，職能設置交叉，難以有效協(xié)調，使數(shù)據(jù)全部歸集的難度大，不能保證內容完整性。各地區(qū)數(shù)據(jù)管理部門缺少專業(yè)人才，沒有能力甄別和確保數(shù)據(jù)的精準有效，造成各地建立的政務數(shù)據(jù)平臺難以有序聯(lián)通共享。

（二）在數(shù)字政府建設設計實施階段，數(shù)據(jù)價值共享的權責承擔和權益分配難以界定

政務大數(shù)據(jù)是由政府、組織、公民、企業(yè)等在事務管理、服務、處理和使用過程中集聚而成，涉及大量政府、事業(yè)、企業(yè)、個人的海量信息數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)既包括海量組織和企業(yè)的運營和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還包含大量涉及個人信息、消費、出行、社交的隱私數(shù)據(jù)和企業(yè)注冊、產品、銷售、客戶的敏感數(shù)據(jù)。隨著大數(shù)據(jù)的作用越來越多，重要性越來越大，普及性越來越廣，社會對數(shù)據(jù)權利、責任和收益越來越重視。當前我國數(shù)據(jù)權的相關法律規(guī)范尚不完善，圍繞政務大數(shù)據(jù)的所有權、管理權、使用權、解釋權、安全權，以及數(shù)據(jù)收益分配等問題急需厘清。在政務數(shù)據(jù)開放、共享、流轉過程中，由于網絡運行的保密規(guī)則、傳輸監(jiān)控、信息提取標準都缺少參考依據(jù)，所以對數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改、隱私侵犯的追蹤、懲戒、處罰難以進行，重要數(shù)據(jù)難于保護，制約了政務數(shù)據(jù)有序共享。

（三）在數(shù)字政府建設管理應用過程中，政務數(shù)據(jù)提供決策咨詢和公共價值的潛能沒有充分發(fā)揮

在國家《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等政策推動下，我國政府數(shù)據(jù)開放共享工作扎實推進。政府部門在運營、管理、服務、統(tǒng)計、分析等過程中生成了海量數(shù)據(jù)，各地區(qū)各部門結合各自需求建立了大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。政府、組織、個人、企業(yè)等數(shù)據(jù)匯聚內容越多，整合水平越高，融合能力越強，關聯(lián)程度越密，大數(shù)據(jù)分析結果就越精準，效能就越有效。政務數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、經濟數(shù)據(jù)等融合不夠，就不能保障決策支撐能力。我國政府數(shù)據(jù)中心建設仍以地區(qū)建設模式為主，由于受到有關規(guī)范缺失、創(chuàng)新不足、安全擔憂、利益保護、保密和解密制度限制等原因，很多涉及公民、企業(yè)、組織，以及與社會、經濟、文化相關的政務信息難以公開、關聯(lián)、共享，阻礙了政務數(shù)據(jù)整合匯聚，降低了大數(shù)據(jù)中心的規(guī)模化運行效率，限制了對政務大數(shù)據(jù)進行分析、挖掘、處理和潛在價值的再挖掘利用，不能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)決策咨詢、公共價值的潛能。

（四）在數(shù)字政府建設全過程中，保障動態(tài)數(shù)據(jù)安全的管理職能和安全保護亟須加強

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》的實施，標志著我國數(shù)據(jù)安全制度建設進入了新的階段。政務數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設中重要的管理要素，建設數(shù)字政府、實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素有序共享，必須把保護數(shù)據(jù)安全放在突出位置。在數(shù)字政府的規(guī)劃設計、開發(fā)實施、平臺應用、系統(tǒng)管理的各個過程中，政務數(shù)據(jù)在云端區(qū)、平臺區(qū)、終端區(qū)間流動。流動數(shù)據(jù)在部門、組織、公民、法人間共享和開放，數(shù)據(jù)安全保護始終貫穿其中。流轉的政府數(shù)據(jù)在共享和開放過程中相對于靜態(tài)數(shù)據(jù)保護面臨著更大風險，對安全防護技術提出了更高的要求。政務數(shù)據(jù)在共享應用過程中容易發(fā)生系統(tǒng)非法登錄、數(shù)據(jù)非授權使用、數(shù)據(jù)應用泄露、數(shù)據(jù)源被偽造、傳輸數(shù)據(jù)遭篡改、數(shù)據(jù)關聯(lián)分析等安全風險，這些安全漏洞危害國家安全、社會安全和個人隱私。對這些動態(tài)數(shù)據(jù)風險，需要前瞻性地制定管理制度，利用安全技術，防止數(shù)據(jù)在流動過程中被非法復制、傳播、篡改和濫用。

三、樹立新思維，破解政務數(shù)據(jù)有序共享難題

信息化技術創(chuàng)新日新月異，大數(shù)據(jù)、虛擬化、人工智能等新技術為數(shù)字政府建設提供了新工具、新應用、新業(yè)態(tài)和新場景，數(shù)字建設有關方要以新思維對政務數(shù)據(jù)有序共享提出新思路、新方法、新實踐。

（一）樹立系統(tǒng)思維，保證政務共享數(shù)據(jù)資源的質量

一是在國家層面樹立系統(tǒng)思維。首先，針對數(shù)字政府建設涉及部門眾多、業(yè)務繁雜的現(xiàn)實，要以系統(tǒng)觀念、全局意識統(tǒng)籌業(yè)務需求分析，做好數(shù)據(jù)共享頂層設計，統(tǒng)籌國家數(shù)據(jù)資源體系管理，制定政務數(shù)據(jù)的相應法律制度，為政務數(shù)據(jù)共享提供強有力的法律支撐。其次，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享標準技術規(guī)范，細化政務數(shù)據(jù)采集、分類、處理、提供、修改、應用等各類標準規(guī)范，對原有數(shù)據(jù)資源進行標準化處理，規(guī)范數(shù)據(jù)共享的類型、方式、內容、對象和條件。最后，建立統(tǒng)一大數(shù)據(jù)資源共享平臺，提供數(shù)據(jù)采集、歸集、整合、共享、開放、應用等全過程管理功能，利用數(shù)據(jù)共享交換平臺匯聚各部門相關數(shù)據(jù)，按照國家政務服務平臺數(shù)據(jù)交換與共享規(guī)范要求，建立跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享服務機制，為各級各部門提供政務數(shù)據(jù)資源共享服務。

二是在地方層面進行系統(tǒng)推進。首先，各省、市、縣要成立統(tǒng)一管理部門，充分發(fā)揮各地數(shù)據(jù)管理機構的職能，制定協(xié)調機制，整合業(yè)務歸口，加強政務政策制定、數(shù)據(jù)編目、系統(tǒng)整合、云資源共享、平臺一體化、大數(shù)據(jù)分析的管理和維護，做實功能歸集、制度落實、體制賦權和法定授權。其次，成立專門技術部門，化解技術儲備不足難題，打造一支既熟悉政府管理和服務流程，又精通大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能相關技術的復合型人才隊伍，做細數(shù)據(jù)采集加工、系統(tǒng)設計開發(fā)、數(shù)據(jù)分析應用、應用管理維護、全過程安全防護等技術性專業(yè)性很強的工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，推進政府數(shù)據(jù)有序共享。最后，從當前情況看，大部分政府部門的系統(tǒng)開發(fā)不能獨立完成，可以通過購買服務的方式聘請專業(yè)公司合作提供技術支持，做好數(shù)據(jù)初始化工作。合作的方式可以通過招投標方式確定一家公司協(xié)同合作，也可以通過和本地區(qū)一家有經驗的公司成立一個實體部門進行深度合作。

（二）樹立產權思維，明晰政務數(shù)據(jù)共享的各方權益

一是明確數(shù)據(jù)價值共享有關規(guī)則。數(shù)據(jù)有序開放共享是數(shù)據(jù)權益市場健康發(fā)展的關鍵。首先，要遵循“以共享為原則、不共享為例外；需求導向、無償使用；統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌建設；建立機制、保障安全”的基本原則。其次，依據(jù)基本原則，結合實際需求制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類和分級標準規(guī)范，明確各級別政務信息資源的共享或開放的范圍及條件。最后，制定針對不同安全級別的數(shù)據(jù)安全防護策略，為數(shù)據(jù)共享交換過程中的共享數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)權責承擔、數(shù)據(jù)權益分配等提供數(shù)據(jù)交易安全保護。

二是加快制定數(shù)據(jù)權益制度。首先，從國家層面建立起數(shù)據(jù)資源基礎制度，建立數(shù)據(jù)資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等標準規(guī)范。其次，借助區(qū)塊鏈、數(shù)字身份、電子簽名等新技術為數(shù)據(jù)提供方、管理方和使用方的可信互認和安全鏈條提供可靠保證。最后，通過建立數(shù)據(jù)資產權益保護制度為電子證照、電子存證、遠程核驗、審核授權、大數(shù)據(jù)共享應用保駕護航，排除安全隱患，保證政務數(shù)據(jù)安全共享，推動數(shù)據(jù)資源有序使用。

三是明確權益分配標準。政府開放的信息化平臺采集、整理、收錄了政府、企事業(yè)單位和個人數(shù)據(jù)，形成了產品和服務。在這個過程中，企事業(yè)單位和個人扮演了數(shù)據(jù)貢獻者的角色。政府單位自己或委托第三方公司將收錄數(shù)據(jù)進行二次加工，加工后的數(shù)據(jù)存放在信息化平臺提供服務，或者提供給第三方公司再開發(fā)或使用。在這個過程中第三方公司也付出了人力物力財力，最終呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)產品和服務是多方共同創(chuàng)造的。政府要有前瞻意識，未雨綢繆，明確個人、企事業(yè)單位、政府、第三方公司等所有數(shù)據(jù)制作相關者之間的權益責任和利益分配比例。通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權，保障數(shù)據(jù)的所有權、使用權、收益權，避免因為權益糾紛影響數(shù)據(jù)共享。

（三）樹立創(chuàng)新思維，發(fā)揮政務數(shù)據(jù)支持決策咨詢的潛能

一是提升數(shù)據(jù)分析應用能力。在政府管理、公共服務等領域開展大數(shù)據(jù)分析創(chuàng)新，利用數(shù)據(jù)融合、模型構建等技術，實現(xiàn)以政務數(shù)據(jù)資源為中心的政務信息系統(tǒng)與管理服務的整合、匯聚、優(yōu)化，揭示數(shù)據(jù)的內在關聯(lián)性，提高政府決策對數(shù)據(jù)的分析能力。建立用數(shù)據(jù)分析、創(chuàng)新、決策、統(tǒng)籌的管理機制，提升政務數(shù)據(jù)分析應用能力，提高政務數(shù)據(jù)資源共享潛在能力，實現(xiàn)基于政務數(shù)據(jù)的科學決策，提升政務工作管理水平和服務效率。

二是提高新興技術創(chuàng)新能力。在數(shù)據(jù)資源分類脫敏、編目管理、信息傳遞等方面科學應用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術，增加應用模式，創(chuàng)新場景應用，優(yōu)化數(shù)據(jù)價值，解決政府數(shù)據(jù)資源共享難、更新慢、不安全等問題，保障政務數(shù)據(jù)的高效安全運行，提升政務數(shù)據(jù)公共價值，為各級政府科學決策提供精準咨詢，提升決策支撐能力和信息治理能力。

（四）樹立底線思維，保護動態(tài)政務數(shù)據(jù)的安全

一是建立健全有效的數(shù)據(jù)安全管理制度。當前，共享數(shù)據(jù)傳輸與交換跨地域、跨部門、跨層級，情況復雜。首先，針對保密數(shù)據(jù)傳輸通道，要有可靠安全的基礎設備支撐。其次，針對政務涉密數(shù)據(jù)，需要制定嚴格的涉密傳輸制度，并且要不折不扣地執(zhí)行。最后，要建立動態(tài)化的全面預警機制，一旦發(fā)生重大數(shù)據(jù)安全事故，應立即啟動應急預案，及時采取補救措施，避免數(shù)據(jù)造成不可挽回的損失和泄露。

二是采用密碼、區(qū)塊鏈等技術保護動態(tài)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)安全貫穿數(shù)字政府設計、實施、應用和管理整個過程中。針對動態(tài)共享數(shù)據(jù)開發(fā)、管理、合作、傳輸、使用過程中的風險，可以使用密碼、區(qū)塊鏈等成熟技術，建設身份認證、權限管理、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏等全方位、全過程的技術防護體系，不留死角，免遭非法入侵，防止數(shù)據(jù)丟失、毀損、泄露和篡改，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全管理和隱私信息的有效保護。

綜上所述，在數(shù)字政府建設過程中，保證政務共享數(shù)據(jù)資源的質量，明晰政務數(shù)據(jù)共享的各方權益，發(fā)揮政務數(shù)據(jù)支持決策咨詢的潛能，保護動態(tài)政務數(shù)據(jù)的安全，才能保障政務數(shù)據(jù)有序共享，提升社會治理、政府管理、公共服務、輔助決策等數(shù)字化水平?！?/p>