關(guān)于森林資源管理“一張圖”中林地區(qū)劃的相關(guān)研究

曲宏輝，叢鵬蕾，劉成杰，呂少杰，徐 昕，李洪濤，曹國玉

(1. 煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務(wù)中心，山東 煙臺 264003； 2. 海陽市不動產(chǎn)登記中心，山東 煙臺 265100)

森林資源管理“一張圖”(以下簡稱森林“一張圖”)，是一個覆蓋全境的森林資源分布矢量圖，其將區(qū)域內(nèi)的林地落實到具體的山頭地塊，可以直觀反映區(qū)域內(nèi)的林地范圍和森林資源分布狀態(tài)，為林地保護利用、林業(yè)規(guī)劃編制、森林督查、森林資源監(jiān)管及森林經(jīng)營提供科學(xué)、詳實、高效的數(shù)據(jù)支持與服務(wù)[1]。理論上森林“一張圖”應(yīng)包含區(qū)域內(nèi)所有的林地和森林，但實際情況中，因林地概念不明，使森林“一張圖”不能準(zhǔn)確反映區(qū)域內(nèi)的林地乃至森林資源的分布情況，以致森林“一張圖”在林地保護、森林督查等工作中未起到很好的支撐作用。

1 林地概念研究

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位[2]。通過對比《中華人民共和國森林法》《森林法實施條例》《第三次全國土地調(diào)查土地分類標(biāo)準(zhǔn)》《林地分類標(biāo)準(zhǔn)》等法律和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行林地標(biāo)準(zhǔn)主要包括法定林地、國土標(biāo)準(zhǔn)、林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)3種。

1.1 法定林地

根據(jù)《中華人民共和國森林法》(2019年修訂)，林地指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等[3]。從概念方面分析，法定林地主要指政府規(guī)劃發(fā)展林業(yè)的土地，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等[4]。2018年黨和國家機構(gòu)改革，組建了自然資源部，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，編制了《國土空間總體規(guī)劃》，因此法定林地主要指《國土空間總體規(guī)劃》中規(guī)劃為發(fā)展林業(yè)的土地，非所有附著喬木、灌木、竹類的土地。

1.2 國土三調(diào)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《第三次全國土地調(diào)查土地分類標(biāo)準(zhǔn)》，林地指生長喬木、竹類、灌木的土地，以及沿海生長紅樹林的土地，包括跡地，不包括城鎮(zhèn)、村莊范圍內(nèi)的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護堤林。國土三調(diào)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的林地主要指土地現(xiàn)狀為生長著喬木、竹類和灌木的土地，包括采伐跡地和火燒跡地，其最少上圖面積為400 m2。但標(biāo)準(zhǔn)中將河流護坡、壩體范圍內(nèi)的，公路、鐵路征地范圍線內(nèi)的，公園與綠地、高教用地、特殊用地中的有林地均未單獨區(qū)劃，而是合并至相應(yīng)的地類中[5]。另外國土三調(diào)標(biāo)準(zhǔn)中將種植蘋果、梨等人工矮化經(jīng)濟樹種的土地定為種植園地，不屬于林地范圍，農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營的土地定為耕地，亦不屬于林地范圍。因此國土標(biāo)準(zhǔn)著重于土地的利用狀況。

1.3 林業(yè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《林地分類標(biāo)準(zhǔn)》，林地指用于林業(yè)生態(tài)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營的土地和熱帶或亞熱帶潮間帶的紅樹林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地、竹林、灌木林地、疏林地、采伐和火燒跡地、未成林造林地、苗圃地、林業(yè)生產(chǎn)輔助用地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林業(yè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)注重土地的覆蓋現(xiàn)狀，即附著有喬木、灌木、竹類，連續(xù)面積達到0.667 hm2的土地均為林地，同時包括跡地、造林失敗地等無立木林地，以及政府規(guī)劃適合造林綠化的宜林地。

1.4 森林資源管理“一張圖”林地簡介

2010年原國家林業(yè)局啟動了全國林地“一張圖”建設(shè)工作，利用地理信息系統(tǒng)和遙感等技術(shù)手段，通過精準(zhǔn)劃定區(qū)域內(nèi)林地的位置和邊界，將全國林地落實到了具體的山頭地塊，至2012年底初步建成[6]。2019年國家林業(yè)和草原局為更好地管理森林資源，將林地“一張圖”升級為森林“一張圖”。森林“一張圖”中的林地采用的是林業(yè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查(二類調(diào)查)，反映的是連續(xù)面積達到0.667 hm2的涉林土地在全市的分布情況，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地、輔助生產(chǎn)用地。

2 森林資源管理“一張圖”林地應(yīng)用及矛盾分析

理論上，森林“一張圖”在林地管理工作中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用，其能提供落實到山頭地塊的林地空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，為各項工程建設(shè)征收占用林地和各項林地規(guī)劃編制工作快速準(zhǔn)確地提供林地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)[7]。2012年初步建成，截至2021年，森林“一張圖”已應(yīng)用8年，但在實際應(yīng)用中，森林“一張圖”未能很好地發(fā)揮其基礎(chǔ)支撐作用，甚至部分工作因其增加了難度。

2.1 規(guī)劃保護的林地范圍太廣

2012年原國家林業(yè)局要求各地依據(jù)林地“一張圖”編制了林地保護利用規(guī)劃，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護和利用的關(guān)系，保持林地總量穩(wěn)定，穩(wěn)步提升森林保有量。為更好地保護林地，部分地區(qū)在編制時將林地“一張圖”中的林地全部納入了林地保護范圍(以下簡稱林保范圍)，如此在實際工作中，因森林“一張圖”中的林地全部在林保范圍，給地方林業(yè)工作者的管理林地工作增加了許多困難。

2.2 不同部門標(biāo)準(zhǔn)不同

《森林法實施條例》將建設(shè)項目使用林地審核設(shè)置為審批涉林建設(shè)用地的前置條件。機構(gòu)改革前，國土調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和林業(yè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的不同，導(dǎo)致國土部門和林業(yè)部門對林地的認(rèn)定有所不同，從而使兩部門的資源圖中林地分布有所不同。在實際工作中，因標(biāo)準(zhǔn)不同，增加了建設(shè)項目使用林地的難度，如同一個建設(shè)項目在林地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審核、審批時，因兩部門溝通不及時，出現(xiàn)林地認(rèn)定不同的情況，既給項目建設(shè)業(yè)主辦理相關(guān)土地管理審核、審批帶來不便，又影響了兩個部門對涉林土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管理[8]。

2.3 林地資源遺漏

森林“一張圖”中的林地包括區(qū)域內(nèi)生長喬木、竹子、灌木，其連續(xù)面積0.667 hm2以上的全部土地，其中包含了城鎮(zhèn)、村莊的綠化帶，公路、鐵路征地范圍內(nèi)的林木，工廠內(nèi)綠化地上的林木，種植園地上的果園、茶園和耕地之間、耕地園地之間坡溝中的喬木和灌木，此部分土地，在實際工作中難以按照《中華人民共和國森林法》進行管理。如城鎮(zhèn)、村莊的綠化帶，其中的道路要拓寬，難以執(zhí)行林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批制度；園地上種植的蘋果，農(nóng)民自發(fā)進行的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，改種蘋果為栽植小麥、蔬菜等農(nóng)作物，難以按毀林開墾處理。理論上森林“一張圖”應(yīng)包含區(qū)域內(nèi)全部的林地，但實際應(yīng)用中為了便于工作，部分單位在區(qū)劃林地時，將不適合納入《中華人民共和國森林法》管理的土地不區(qū)劃為林地，遺漏了部分森林資源，從而使森林“一張圖”不能較為全面地反映區(qū)域內(nèi)森林資源的分布情況。

3 科學(xué)區(qū)劃森林研究

森林“一張圖”可有效掌握行政區(qū)域內(nèi)的林地及林木資源的空間分布和管理屬性現(xiàn)狀。為保持森林“一張圖”的現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性和時效性，掌握森林資源的消長變化情況，國家林草局每年組織開展一次森林“一張圖”年度更新工作，為社會經(jīng)濟發(fā)展考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源資產(chǎn)負債表編制等工作提供及時準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為建設(shè)項目使用林地行政許可和林地保護行政執(zhí)法、生態(tài)公益林保護管理提供執(zhí)法依據(jù)，為各級政府、自然資源主管部門和林業(yè)主管部門科學(xué)決策、規(guī)范管理提供重要支撐[9]。

森林“一張圖”重點是反映區(qū)域內(nèi)的森林資源分布情況，應(yīng)著重于“林”而非“地”?！吨腥A人民共和國森林法》已對林地進行了明確定義，即政府規(guī)劃發(fā)展林業(yè)的土地，并規(guī)定占用林地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，林業(yè)主管部門的審核內(nèi)容為是否允許改變林地用途，不對土地征收或征用進行審查，如需征收或征用林地的，應(yīng)當(dāng)按照土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理[3]。界定土地是否為林地主要依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，而非森林“一張圖”。

為更好分發(fā)揮森林“一張圖”的作用，建議在區(qū)劃森林資源時應(yīng)“地”“林”分離，“林”按照“林類”區(qū)分為喬木林、竹林、疏林、灌木林、苗圃、幼林，“地”按照《土地分類標(biāo)準(zhǔn)》進行分類。同時完善《土地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的林地分類，建議林地分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、未成林地、宜林地，避免造成林地概念不清，給地方管理林地增加困難。另外建議將土地分為農(nóng)用地、生態(tài)用地、建設(shè)用地和未利用地四類。

3.1 有效防止遺漏森林資源

《中華人民共和國森林法》中規(guī)定，森林為喬木林、竹林和國家特別規(guī)定的灌木林，并未依據(jù)地類。《中華人民共和國森林法》將森林與林地的概念并列，并未說明森林一定是位于《中華人民共和國森林法》規(guī)定的林地上，亦可位于非法定林地上[2]。“林類”指附著有喬木、竹子、灌木，且連續(xù)面積達到400 m2的土地，只反映土地的覆蓋情況，為森林覆蓋率的計算、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源資產(chǎn)負債表編制和區(qū)域生態(tài)價值評估提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時也可有效避免地方有意遺漏森林資源，提高森林“一張圖”的準(zhǔn)確性。

3.2 有效落實林地保護制度

林地指國土空間規(guī)劃中用于發(fā)展林業(yè)的土地，包含宜林地。在森林“一張圖”中加入“規(guī)劃林地”字段，將土地的規(guī)劃屬性導(dǎo)入其中，一方面林地管理部門在進行林地征占用審核時，參考“規(guī)劃林地”字段，對規(guī)劃為非林地，現(xiàn)狀為林的圖斑，可不執(zhí)行《中華人民共和國森林法》的相關(guān)規(guī)定；另一方面在森林“一張圖”年度更新工作中，通過對“林類”的實時監(jiān)測，對比規(guī)劃林地，可以準(zhǔn)確找出違法破壞林地的行為，為森林督查等林地保護工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

4 總結(jié)

黨的“十八大”以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，將生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的高度[3]。我國“十四五”規(guī)劃中，明確提出到2025年，我國森林覆蓋率將從目前的23.04%，再提高超1個百分點，達到24.1%，對林業(yè)建設(shè)提出了明確目標(biāo)。理論上森林“一張圖”能為林業(yè)發(fā)展乃至生態(tài)文明建設(shè)提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但實際情況卻是森林“一張圖”應(yīng)用程度不高，其森林資源不全面是一項重要原因。本研究所提“地”“林”分離的建議，可有效提高森林“一張圖”的準(zhǔn)確性，切實發(fā)揮森林“一張圖”在林業(yè)保護和生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。最后建議在現(xiàn)有土地分類基礎(chǔ)上，增加生態(tài)用地，即土地分為農(nóng)用地、生態(tài)用地、建設(shè)用地、未利用地四類，將用于生態(tài)文明建設(shè)的林地，如國家級公益林和地方性重點公益林納入生態(tài)用地，提高保護力度，將經(jīng)濟林、用材林等商品林納入農(nóng)用地管理，提高林業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)效益。