加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督確保生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理取得實效

□ 張惠遠(yuǎn) 張哲 劉海燕 李娟花

(作者單位：中國環(huán)境科學(xué)研究院)

近年來，我國的生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程取得了一定成效，但距離生態(tài)系統(tǒng)功能維護(hù)、生態(tài)安全保障、生態(tài)產(chǎn)品供給仍然存在較大差距，全國生態(tài)安全形勢依然嚴(yán)峻。其主要原因是沒有把生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)作為一個系統(tǒng)工程，相關(guān)部門往往各自為政，單一工程項目實施不能整體提升區(qū)域生態(tài)功能。一些地方還重工程輕效益，重造景輕功能，重實施輕監(jiān)管。今后必須進(jìn)一步完善重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程跟蹤監(jiān)督機(jī)制，確保其符合山水林田湖草生命共同體理念，符合區(qū)域生態(tài)功能定位和維護(hù)生態(tài)安全需要，符合全過程監(jiān)管要求和社會經(jīng)濟(jì)綜合效益。

確保符合山水林田湖草生命共同體理念

“山水林田湖草生命共同體”理念是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成，是指導(dǎo)新時期生態(tài)保護(hù)修復(fù)的根本遵循。2020年6月，《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021－2035年)》印發(fā)，明確了我國山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)的主要目標(biāo)、總體布局和重大工程等，為部署和開展生態(tài)修復(fù)治理提供了重要依據(jù)。“十三五”時期，我國已經(jīng)實施了3批25個山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點，推動各地探索生態(tài)修復(fù)治理。然而，部分試點地區(qū)對區(qū)域整體性、系統(tǒng)性考慮不夠，只是把涉及各生態(tài)要素的工程項目“打包拼湊”，缺乏針對性。有些工程設(shè)計前期工作基礎(chǔ)薄弱，工程碎片化、片段化，雖然局部修復(fù)取得一定成效但生態(tài)功能整體提升效果較差。近日，自然資源部、財政部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，指導(dǎo)和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實施。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理要堅持山水林田湖草是一個生命共同體理念，認(rèn)真做好三方面的綜合考慮。

一是牢固樹立“一盤棋”思想，用系統(tǒng)論的思想方法看問題，打破行政區(qū)劃、部門管理、行業(yè)管理和生態(tài)要素界限，從全局出發(fā)，算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，統(tǒng)籌部署生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。

二是統(tǒng)籌山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游關(guān)系，工程布局與治理措施要綜合考慮各生態(tài)要素空間格局、影響范圍等，突出各生態(tài)要素之間相互聯(lián)系、相互依存的關(guān)系以及工程實施后的整體生態(tài)效益。

三是不僅統(tǒng)籌山水林田湖草各類生態(tài)要素，還要統(tǒng)籌自然資源與生態(tài)環(huán)境、污染防治與生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)籌各方資金籌措，統(tǒng)籌體制機(jī)制創(chuàng)新管理，系統(tǒng)開展生態(tài)保護(hù)與治理修復(fù)。

確保符合生態(tài)功能定位和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全需要

我國生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能多樣，不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)在國土空間的主體功能也有所差異。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實施必須全面認(rèn)識所保護(hù)和修復(fù)區(qū)域的生態(tài)功能和價值，掌握區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過程等基本特征，明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)的功能定位、保護(hù)對象和主要任務(wù)等，突出工程措施對維護(hù)國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要支撐作用。制定實施生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)規(guī)劃及工程措施時，需要系統(tǒng)掌握區(qū)域自然稟賦和主要生態(tài)環(huán)境問題，以生態(tài)功能為導(dǎo)向，堅持自然恢復(fù)為主，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，系統(tǒng)構(gòu)建和優(yōu)化生態(tài)安全格局。

一是生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理的工程實施要結(jié)合國土調(diào)查、生態(tài)狀況定期遙感調(diào)查評估等工作，摸清區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)本底狀況，從突出生態(tài)環(huán)境問題出發(fā)，查漏補缺，綜合考慮重點工程的空間布局、主要類型和區(qū)域整體性。

二是深入貫徹落實主體功能區(qū)制度，推動主體功能區(qū)規(guī)劃落地，以重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、各類自然保護(hù)地等國家生態(tài)安全保障區(qū)域為重點，形成由重點治理區(qū)、生態(tài)廊道、生態(tài)屏障組成的點、線、面相結(jié)合的生態(tài)修復(fù)治理工程布局，分區(qū)分類分級實施生態(tài)保護(hù)修復(fù)，發(fā)揮生態(tài)功能最大效益。

三是綜合考慮生態(tài)服務(wù)功能對周邊區(qū)域的輻射效應(yīng)，進(jìn)而明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點任務(wù)與工程實施范圍。宏觀層面符合國家生態(tài)安全格局構(gòu)建需要，中觀層面滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展需要，微觀層面具有明確的工程項目功能定位和生態(tài)效益目標(biāo)。

確保符合全過程監(jiān)督管理要求

目前，生態(tài)保護(hù)修復(fù)依然存在重前期投入輕后期管理評估，缺乏長效監(jiān)督，組織、技術(shù)、制度和資金等保障支撐不到位的問題，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)質(zhì)量及成效難以保證，系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的目標(biāo)無法全面實現(xiàn)。因此，要建立健全生態(tài)監(jiān)管長效機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)全過程監(jiān)管和成效評估，確保生態(tài)系統(tǒng)得到全面保護(hù)和修復(fù)。

一是建立健全長效監(jiān)管機(jī)制。建立－健全多部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。明確生態(tài)修復(fù)治理中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)化屬地責(zé)任，將生態(tài)修復(fù)治理任務(wù)落實到責(zé)任單位和責(zé)任人。落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，監(jiān)督相關(guān)企業(yè)單位和個人落實修復(fù)治理責(zé)任。調(diào)動社會各界參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性，健全社會監(jiān)督機(jī)制。

二是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)治理的跟蹤監(jiān)督。對各地實施方案設(shè)計、工程建設(shè)、后期維護(hù)運營等進(jìn)行全程指導(dǎo)與監(jiān)督。建設(shè)國家和地方相協(xié)同的天空地一體化生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管平臺，形成覆蓋全過程的生態(tài)修復(fù)治理工程監(jiān)測監(jiān)管體系。開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)綜合執(zhí)法，強(qiáng)化項目建設(shè)日常監(jiān)管。

三是加強(qiáng)成效評估及考核。建立健全生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理成效監(jiān)測評估等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，定期開展成效監(jiān)測評估，并及時反饋生態(tài)修復(fù)治理效果，加強(qiáng)示范推廣。強(qiáng)化績效考核，推動將生態(tài)修復(fù)治理成效作為跨區(qū)域生態(tài)補償、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和責(zé)任追究等的重要依據(jù)。

確保符合生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)綜合效益

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的一個重要目的就是增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，提升人民群眾的獲得感和幸福感。一些地方對生態(tài)修復(fù)治理的基本原理和要求等理解不深入，不顧自身條件打造人工“綠水青山”，以生態(tài)文明建設(shè)的名義盲目圈水占水造綠，出現(xiàn)了不少違背生態(tài)文明建設(shè)要求的“偽生態(tài)”工程，有些工程短時間內(nèi)可能提升了視覺效果，增加了社會經(jīng)濟(jì)效益，但長期來看，破壞了自然生態(tài)本底，給生態(tài)環(huán)境帶來很大影響。因此，實施生態(tài)修復(fù)治理必須在不違背自然規(guī)律、不超出生態(tài)環(huán)境承載力的前提下進(jìn)行，讓綠水青山充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會效益。

一是突出生態(tài)修復(fù)治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以生態(tài)修復(fù)治理推動形成資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)保的文化理念、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和生活方式，形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，助推區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

二是積極推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)揮地方創(chuàng)新精神，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)整合升級，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)品牌和生態(tài)認(rèn)證等，以綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動山水林田湖草系統(tǒng)治理，鼓勵各地鞏固提升生態(tài)資源優(yōu)勢，培育發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

三是統(tǒng)籌脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重點工作，不斷挖掘綠水青山蘊含的生態(tài)價值，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢和富民優(yōu)勢，不斷探索“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化路徑和實踐創(chuàng)新模式，促進(jìn)生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，實現(xiàn)人與自然和諧共生。