司法體制改革背景下司法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代建管理的實(shí)踐與思考
——以上海市崇明區(qū)檢察院和法院項(xiàng)目為例

李進(jìn)昭（上海建科工程項(xiàng)目管理有限公司， 上海 200032）

0 引 言

深化司法體制綜合配套改革，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，中央賦予上海司法體制改革的新任務(wù)。隨著改革進(jìn)程的不斷深入，上海逐步建立全市司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理和資產(chǎn)統(tǒng)一管理機(jī)制，各區(qū)法院、檢察院作為市級(jí)預(yù)算單位，納入市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，同時(shí)，區(qū)法院、檢察院的建設(shè)任務(wù)也由上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一實(shí)施。

上海市崇明區(qū)檢察院和法院項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“該項(xiàng)目”）是根據(jù)上海市司法體制改革要求首個(gè)進(jìn)行建設(shè)單位調(diào)整的項(xiàng)目。2018年8月，該項(xiàng)目建設(shè)單位調(diào)整為上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。

該項(xiàng)目分為法院項(xiàng)目和檢察院項(xiàng)目?jī)纱眴误w，均為4層。其中：法院項(xiàng)目總建筑面積18 795 m2，檢察院項(xiàng)目總建筑面積5 371 m2。該項(xiàng)目歷經(jīng)三次可研批復(fù)，于2020年3月27日正式開工，于2021年4月底完成室外總體形象，目前已投入使用。

1 代建管理工作

上海建科工程項(xiàng)目管理有限公司作為本項(xiàng)目的代建單位，自進(jìn)場(chǎng)后，服務(wù)期約為900 d。代建管理團(tuán)隊(duì)日常管理工作包括以下內(nèi)容。

1.1 建章立制管理

代建單位進(jìn)場(chǎng)后，配合建設(shè)單位制定了項(xiàng)目推進(jìn)過程中的各項(xiàng)管理制度及流程，包括《項(xiàng)目用印管理制度》《招標(biāo)采購(gòu)審查制度》《合同審查制度》《資金撥付審查制度》《設(shè)計(jì)變更指令制度》《項(xiàng)目里程碑節(jié)點(diǎn)備案制度》等。

1.2 組織協(xié)調(diào)管理

代建單位的組織協(xié)調(diào)工作包括對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)及對(duì)外協(xié)調(diào)工作，其中，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)工作主要是各個(gè)參建單位間的協(xié)調(diào)，確保建設(shè)單位擬的建設(shè)目標(biāo)得以落實(shí)；對(duì)外協(xié)調(diào)工作包括與各主管部門、各配套部門、使用單位及其他相關(guān)方的協(xié)調(diào)，例如與發(fā)展改革委、住建委的溝通，各項(xiàng)市政配套的對(duì)接，使用單位需求的反饋及落實(shí)，與場(chǎng)地內(nèi)臨近項(xiàng)目的實(shí)施單位的協(xié)調(diào)等，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

1.3 審批配套管理

代建單位進(jìn)場(chǎng)后，首先進(jìn)行的就是前期審批手續(xù)的辦理。該項(xiàng)目前期審批手續(xù)包括項(xiàng)目移交及建設(shè)單位的變更手續(xù)、土地使用手續(xù)、規(guī)劃審批手續(xù)及施工許可手續(xù)等，相關(guān)手續(xù)的辦結(jié)是確保項(xiàng)目依法合規(guī)實(shí)施的前提。審批配套管理同時(shí)還包括項(xiàng)目施工臨水臨電以及竣工后正式水電煤等配套的辦理，以保障項(xiàng)目竣工后可以正常運(yùn)營(yíng)。

1.4 設(shè)計(jì)管理

設(shè)計(jì)管理是貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過程，確保建設(shè)單位的建設(shè)目標(biāo)得以落實(shí)的重要工作。前期設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)管理主要針對(duì)設(shè)計(jì)需求的落實(shí)、設(shè)計(jì)審查意見的落實(shí)、設(shè)計(jì)進(jìn)度管理、限額設(shè)計(jì)等方面展開，確保設(shè)計(jì)文件在符合相關(guān)批復(fù)指標(biāo)及建設(shè)規(guī)范的基礎(chǔ)上科學(xué)、合理并滿足建設(shè)需求。項(xiàng)目實(shí)施階段，設(shè)計(jì)管理主要針對(duì)設(shè)計(jì)變更及優(yōu)化展開，對(duì)于建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，盡快解決，確保項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

1.5 招標(biāo)采購(gòu)管理

代建單位進(jìn)場(chǎng)后，組織招標(biāo)代理依照該項(xiàng)目的實(shí)際情況制定了招標(biāo)采購(gòu)計(jì)劃，并按照計(jì)劃依次落實(shí)了各項(xiàng)招標(biāo)采購(gòu)工作。代建主要進(jìn)行了招標(biāo)文件的審查、招標(biāo)實(shí)施的監(jiān)管及后續(xù)的合同談判與審查工作，確保各參建單位的產(chǎn)生依法合規(guī)，且不影響項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度。

1.6 投資控制管理

代建單位進(jìn)場(chǎng)后，首先結(jié)合建設(shè)單位原有的支付制度，制定了針對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用支付的審查制度，之后在項(xiàng)目實(shí)施過程中，組織各參建單位貫徹落實(shí)審查制度及流程，保證費(fèi)用支付的合規(guī)性。同時(shí)，代建單位也負(fù)責(zé)組織編制、上報(bào)發(fā)展改革委的年度資金使用計(jì)劃，以及按期上報(bào)統(tǒng)計(jì)局項(xiàng)目的投資數(shù)據(jù)。

1.7 進(jìn)度、質(zhì)量和安全管理

自項(xiàng)目進(jìn)入施工階段后，代建單位安排專人駐場(chǎng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工的進(jìn)度、質(zhì)量、安全管理，主要職責(zé)除日常巡查外，還包括組織督促工程總承包單位、監(jiān)理單位按合同履職，確保項(xiàng)目施工安全有序推進(jìn)，對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的問題，也可以及時(shí)了解并上報(bào)。

1.8 檔案管理

項(xiàng)目檔案非常重要，代建單位對(duì)不同種類的文件實(shí)施分級(jí)分類的體系管理。該項(xiàng)目重要的前期批復(fù)資料、招標(biāo)采購(gòu)資料以及施工過程中的變更、重要會(huì)議的紀(jì)要等，代建單位均已完成收集歸檔的工作，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后統(tǒng)一移交給建設(shè)單位。

1.9 竣工管理

項(xiàng)目的竣工、驗(yàn)收及移交是一項(xiàng)系統(tǒng)工作。項(xiàng)目臨近竣工時(shí)，代建單位會(huì)組織編制竣工驗(yàn)收計(jì)劃，組織監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收，及時(shí)與驗(yàn)收主管部門進(jìn)行溝通，做好驗(yàn)收移交的準(zhǔn)備，確保項(xiàng)目順利收尾。

1.10 知識(shí)管理

該項(xiàng)目是響應(yīng)上海市司法體制改革進(jìn)行建設(shè)單位調(diào)整的首個(gè)項(xiàng)目，也是推進(jìn)進(jìn)度最為靠前、最先竣工的項(xiàng)目，代建團(tuán)隊(duì)積極歸納、總結(jié)項(xiàng)目推進(jìn)過程中的經(jīng)驗(yàn)，反思管理過程中的不足。在項(xiàng)目實(shí)施、設(shè)計(jì)管理、總承包模式管理、使用單位需求的響應(yīng)、設(shè)計(jì)變更的決策流程等方面積累的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)成功應(yīng)用于建設(shè)單位后續(xù)項(xiàng)目當(dāng)中。

2 建設(shè)過程中的問題

2.1 在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓

該項(xiàng)目建設(shè)單位調(diào)整前，已由原建設(shè)單位推進(jìn)實(shí)施部分內(nèi)容，屬于在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的范疇。代建單位進(jìn)場(chǎng)時(shí)，項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可研批復(fù)及方案批復(fù)已取得，設(shè)計(jì)招標(biāo)已啟動(dòng)并評(píng)標(biāo)完成，但未下發(fā)中標(biāo)通知書，同時(shí)，項(xiàng)目的中央配套資金早前也已劃轉(zhuǎn)至區(qū)財(cái)政。

代建單位進(jìn)場(chǎng)后，首先對(duì)項(xiàng)目的推進(jìn)情況進(jìn)行了摸底梳理，包括項(xiàng)目手續(xù)的辦結(jié)情況、項(xiàng)目前期招標(biāo)采購(gòu)情況、資金使用情況等，之后辦理了相關(guān)批復(fù)中建設(shè)單位信息的調(diào)整，對(duì)前期批復(fù)時(shí)的不完善及不合規(guī)項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充與整改，同時(shí)組織投資監(jiān)理對(duì)前期已發(fā)生招標(biāo)采購(gòu)及費(fèi)用的情況進(jìn)行結(jié)算，組織招標(biāo)代理處理未完設(shè)計(jì)招標(biāo)手續(xù)的收尾事宜，另外配合建設(shè)單位與發(fā)展改革委、財(cái)政局溝通中央資金的劃轉(zhuǎn)途徑。

對(duì)于上述建設(shè)單位調(diào)整過程中出現(xiàn)的部分問題，市、區(qū)主管部門相應(yīng)的管理辦法較為缺乏，平臺(tái)內(nèi)部的模塊支撐也存在不足。在建設(shè)單位的支撐下，代建單位與市、區(qū)主管部門進(jìn)行了大量的溝通，最終順利完成了項(xiàng)目的移交工作。

2.2 使用單位需求變化

在該項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，關(guān)于項(xiàng)目的平面布局、功能及精裝修效果方面，與使用單位溝通并調(diào)整過數(shù)版方案，在滿足設(shè)計(jì)規(guī)范及批復(fù)概算的基礎(chǔ)上，最大限度地滿足了使用單位對(duì)項(xiàng)目的需求目標(biāo)。但隨著施工進(jìn)度的推進(jìn)，使用單位基于后續(xù)運(yùn)營(yíng)考慮，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)已實(shí)施的內(nèi)容提出優(yōu)化或調(diào)整需求，其中，部分需求經(jīng)建設(shè)單位確認(rèn)，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了返工調(diào)整；另有部分需求雖然是合理的，但現(xiàn)場(chǎng)難以落實(shí)，如按照開工后發(fā)布的最高院“六專四室”的新要求，要求在羈押區(qū)域增加羈押電梯的需求，由于現(xiàn)場(chǎng)已澆筑樓板完成，無法實(shí)施。類似上述使用單位的需求，因?yàn)閿?shù)量較多，對(duì)項(xiàng)目的推進(jìn)也造成了很大影響。

2.3 信息化專項(xiàng)工程的配合

該項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)中未包含法院、檢察院所需大量信息化配套系統(tǒng)的內(nèi)容，此內(nèi)容由使用單位另行立項(xiàng)實(shí)施。

項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施的過程中，由于信息化專項(xiàng)工程批復(fù)進(jìn)度慢、金額調(diào)低、招標(biāo)滯后等原因，信息化相關(guān)單位在前期需求提交方面存在不確定性，在后期進(jìn)場(chǎng)搭接施工上也未能做到很好的配合，出現(xiàn)了成品破壞、局部施工暫停等待信息化穿線的情況，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)也造成了較大影響。

2.4 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低

近兩年，由于物價(jià)及人工費(fèi)的上漲，項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，《上海市政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目工程綜合造價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)》（滬發(fā)改投［2018］232號(hào)）在指導(dǎo)檢法業(yè)務(wù)用房建設(shè)總投資時(shí)存在局限，主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于精裝修的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。該項(xiàng)目批復(fù)的精裝修綜合單價(jià)約為740元/m2，施工單位為達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)目前裝修效果所發(fā)生的綜合單價(jià)約為900元/m2，而與使用單位現(xiàn)有辦公場(chǎng)所的裝修標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距。另外，由于業(yè)務(wù)用房中有較多特殊用房，如法庭、羈押用房等，現(xiàn)有裝修指標(biāo)無法滿足特殊用房的裝修標(biāo)準(zhǔn)，以法庭為例，該項(xiàng)目法庭裝修實(shí)際為木紋磚地面、礦棉板天花及涂料墻面，而法庭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)里的要求包括吸音板墻面、復(fù)合地板地面、石膏板造型頂天花、大理石背景墻等，預(yù)估綜合造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為1 800元/m2，折算項(xiàng)目精裝修整體造價(jià)預(yù)估在1 300元/m2以上。

（2）標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于實(shí)施裝配式、綠建對(duì)項(xiàng)目整體造價(jià)的影響考慮不足。以裝配式為例，按照以往項(xiàng)目普遍經(jīng)驗(yàn)，裝配式的實(shí)施會(huì)引起結(jié)構(gòu)造價(jià)的提升，崇明區(qū)法院項(xiàng)目裝配式的實(shí)施引起結(jié)構(gòu)造價(jià)的增長(zhǎng)預(yù)估為360元/m2。

（3）標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于綠化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。該項(xiàng)目批復(fù)的地面綠化標(biāo)準(zhǔn)為100元/m2，屋面綠化標(biāo)準(zhǔn)為300元/m2。現(xiàn)場(chǎng)綠化方案僅為草皮加零星灌木，無法滿足綠容局對(duì)綠化的花園綠化要求。按照綠容局的驗(yàn)收要求，綠化方案需要達(dá)到地面綠化標(biāo)準(zhǔn)為650元/m2，屋面綠化標(biāo)準(zhǔn)為450元/m2。

3 司法基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)

3.1 特殊規(guī)范

法院基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面的規(guī)范有《人民法院法庭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)138—2010）、《人民法院“六專四室”建設(shè)規(guī)范》（法［2020］47號(hào)）等；檢察院基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面的規(guī)范有《人民檢察院辦案用房和專業(yè)技術(shù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)137—2010）等。

3.2 特殊房間

法院包括羈押用房、審判用房、調(diào)解用房、指揮中心、訴訟服務(wù)大廳、裝備庫等，檢察院包括行裝庫房、審訊室、模擬法庭等，設(shè)計(jì)時(shí)需要注意對(duì)特殊房間的功能及規(guī)范要求。

3.3 安保需求

法院、檢察院均為重要的司法機(jī)構(gòu)，尤其是在刑事審判方面，對(duì)于安保的要求非常嚴(yán)格，因此需要嚴(yán)格注意建筑內(nèi)外流線、刑事審判及民事審判的區(qū)域劃分、安保措施等，以滿足后續(xù)使用的安保要求。

3.4 流線需求

基于法院承擔(dān)訴訟審判業(yè)務(wù)的特殊性，法院建筑內(nèi)部有明確的公共空間及內(nèi)部空間的劃分，設(shè)計(jì)時(shí)在公眾流線及法院工作人員流線上需要特別考慮。另外，對(duì)于刑事審判，需要另外考慮羈押流線，確保羈押流線與公眾流線、法官流線不交叉，在平面布局及流線設(shè)置上要嚴(yán)格落實(shí)。

3.5 特殊功能需求

法院、檢察院作為司法機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)用房在使用上有一定特殊性，設(shè)計(jì)時(shí)需要提前考慮并在設(shè)計(jì)文本中落實(shí)。例如：羈押區(qū)域需要單獨(dú)設(shè)立羈押電梯、羈押區(qū)域需要采取措施防止犯人自我傷害、羈押車輛的特殊高度要求、大堂設(shè)計(jì)需要體現(xiàn)莊重性、大門前臺(tái)階需要為單數(shù)、法庭設(shè)計(jì)需要考慮審判臺(tái)、大法庭需要考慮建筑吸音功能等。

4 管理對(duì)策討論

4.1 在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓

（1）做好前期項(xiàng)目已完成工作的梳理。確認(rèn)相關(guān)批復(fù)或成果的有效性，按照規(guī)定要求辦理相關(guān)批復(fù)的建設(shè)單位變更手續(xù)。

（2）做好前期已完成的招標(biāo)采購(gòu)及資金支付情況的梳理。針對(duì)調(diào)整前完成的工作向原建設(shè)單位進(jìn)行結(jié)算，規(guī)避新建設(shè)單位接手后的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）做好相關(guān)檔案的移交。按照檔案移交要求，要求原建設(shè)單位整理清單，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)后雙方簽字確認(rèn)。

（4）如碰到市、區(qū)兩級(jí)主管部門的管理辦法差異，需要積極與主管部門進(jìn)行溝通，必要時(shí)尋求發(fā)展改革委、財(cái)政局的支持。

4.2 使用單位需求管理

（1）前期設(shè)計(jì)階段需要對(duì)使用單位的需求進(jìn)行充分調(diào)研和理解。設(shè)計(jì)單位需要積極與使用單位對(duì)接，理解并落實(shí)使用單位的需求，無法落實(shí)的部分也要向使用單位詳細(xì)解釋，最終的施工圖需要使用單位書面確認(rèn)。

（2）對(duì)于使用單位在項(xiàng)目施工階段所提出的需求。首先要向設(shè)計(jì)單位明確，是否有實(shí)施的可行性，對(duì)于有可行性的需求，請(qǐng)施工單位核算所需工期及費(fèi)用，經(jīng)投資監(jiān)理及代建單位審查后，報(bào)建設(shè)單位批準(zhǔn)后實(shí)施。

（3）由于使用單位的需求往往多且雜，在后期施工的關(guān)鍵階段，需求的調(diào)整容易對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)造成影響，所以需要提前向使用單位告知需求提交的最后時(shí)限，以便在后期溝通時(shí)占據(jù)主動(dòng)。

4.3 信息化專項(xiàng)工程管理

（1）在項(xiàng)目主體結(jié)構(gòu)封頂前，需與信息化單位界定施工界面，確認(rèn)項(xiàng)目范圍內(nèi)的弱電施工內(nèi)容。

（2）在項(xiàng)目二結(jié)構(gòu)施工完成前，需確認(rèn)信息化專項(xiàng)工程內(nèi)的設(shè)備點(diǎn)位，以及對(duì)橋架、管線的需求，提前進(jìn)行橋架、管線的深化。

（3）在項(xiàng)目二結(jié)構(gòu)施工完成前，需確認(rèn)信息化設(shè)備對(duì)配套強(qiáng)電的需求，在強(qiáng)電設(shè)計(jì)時(shí)予以考慮。

（4）在項(xiàng)目二結(jié)構(gòu)施工完成前，需告知信息化單位進(jìn)場(chǎng)施工的窗口期，合理安排信息化穿線施工與精裝修吊頂封板施工的搭接。

（5）在信息化單位進(jìn)場(chǎng)施工前，需告知進(jìn)場(chǎng)施工所需辦理的相關(guān)手續(xù)，信息化單位進(jìn)場(chǎng)必須納入總包單位的管理當(dāng)中，保證現(xiàn)場(chǎng)施工有序受控。

（6）在信息化單位進(jìn)場(chǎng)時(shí)，需提前做好交底并在成品保護(hù)方面予以約定。

（7）上述對(duì)接均需保留書面材料，避免后期扯皮。

5 總結(jié)與展望

上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為建設(shè)單位，有其特殊的先進(jìn)性，包括站位高、支撐大、保障好等特點(diǎn)，可以積極響應(yīng)上海市的最新政策，做好項(xiàng)目的推進(jìn)協(xié)調(diào)工作，更可以在市級(jí)層面更好地看待區(qū)級(jí)司法基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)。

本文以上海市崇明區(qū)檢察院和法院項(xiàng)目實(shí)施中的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，總結(jié)了代建管理工作的內(nèi)容，分析了建設(shè)過程中所碰到的問題，整合了司法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)，討論了后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)部分問題的處理對(duì)策。

該項(xiàng)目的落地是上海市司法體制改革的重要實(shí)踐之一。該項(xiàng)目是上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局下轄的首批劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目，也是首個(gè)竣工的區(qū)級(jí)司法類項(xiàng)目，具有重要的示范意義。項(xiàng)目實(shí)施過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，已成功應(yīng)用于建設(shè)單位后續(xù)項(xiàng)目中。