關(guān)于政府投資項(xiàng)目推行施工過(guò)程結(jié)算的思考

葉菊珍，朱子睿

（1.衢州市政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心，浙江 衢州 324000；2.南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

1 推行施工過(guò)程結(jié)算的背景

政府投資項(xiàng)目作為我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的重要組成，其項(xiàng)目管理規(guī)范程度體現(xiàn)了建筑行業(yè)的規(guī)范程度[1]。但當(dāng)前建筑市場(chǎng)存在工程價(jià)款結(jié)算不及時(shí)、拖欠工程款和農(nóng)民工工資屢禁不止、履約糾紛頻發(fā)等問(wèn)題[2]。推行施工過(guò)程結(jié)算進(jìn)一步貫徹落實(shí)了中央“六保、六穩(wěn)”要求，有效解決了上述問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)了企業(yè)減負(fù)，激發(fā)了建筑市場(chǎng)活力，是政府投資項(xiàng)目管理的一項(xiàng)重大改革。2016 年至今，國(guó)務(wù)院和住建部先后多次發(fā)文明確要求全面推行施工過(guò)程結(jié)算；隨后各省市陸續(xù)推出一系列推進(jìn)施工過(guò)程結(jié)算的規(guī)范性文件。

2 現(xiàn)階段竣工結(jié)算模式存在的問(wèn)題分析

竣工結(jié)算是施工企業(yè)按照合同約定全部完成所承包工程，經(jīng)質(zhì)量驗(yàn)收合格，并符合合同要求之后，發(fā)承包雙方才進(jìn)行的一種結(jié)算。這種結(jié)算方式存在事后控制的典型弊端，導(dǎo)致工程建設(shè)項(xiàng)目“三超”頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)項(xiàng)目的投資效益[3]。分析如下。

2.1 參與方人員的“兩?！蹦芰Υ岣?/h3>

參與項(xiàng)目管理的相關(guān)人員專業(yè)技術(shù)能力不足，缺乏專業(yè)科學(xué)精神，不能很好的滿足項(xiàng)目建設(shè)需要。專業(yè)技術(shù)能力不足指缺乏運(yùn)用專業(yè)知識(shí)解決爭(zhēng)議事項(xiàng)的能力，使得爭(zhēng)議和糾紛被迫拖延到辦理竣工結(jié)算時(shí)才解決，造成竣工結(jié)算的拖泥帶水。專業(yè)科學(xué)精神欠缺，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，投資決策階段對(duì)項(xiàng)目成本的影響占比很大，項(xiàng)目管理人員缺乏過(guò)程造價(jià)的科學(xué)管理意識(shí)，控制重點(diǎn)大多集中在施工階段，如合同價(jià)格、變更價(jià)格和竣工結(jié)算等，導(dǎo)致工程建設(shè)項(xiàng)目“三超”頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。

2.2 合同條款設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)及不合理

①合同條款設(shè)置不嚴(yán)瑾，以變更調(diào)價(jià)條款為例，對(duì)重新組價(jià)項(xiàng)目既規(guī)定了組價(jià)方式，又要求組出的價(jià)格應(yīng)報(bào)發(fā)包人審核確定。由于發(fā)包人不一定具有按約定組價(jià)方式組價(jià)的能力，可能存在組價(jià)錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。②合同條款設(shè)置不合理，造成實(shí)際約束力下降，導(dǎo)致履行困難，即使勉強(qiáng)履行，也會(huì)因索賠爭(zhēng)議導(dǎo)致結(jié)算困難。

2.3 不重視項(xiàng)目結(jié)算資料收集與管理

存在隱蔽工程資料不完整、工程變更手續(xù)不規(guī)范或未辦理情況。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中未對(duì)鋼筋、管線等不能在竣工圖上復(fù)原的內(nèi)容做隱蔽記錄；設(shè)計(jì)變更、工程洽商記錄、現(xiàn)場(chǎng)簽證內(nèi)容不全或簽章不規(guī)范?？⒐D簡(jiǎn)單復(fù)制施工圖，設(shè)計(jì)變更、圖紙會(huì)審記錄等均未在竣工圖上體現(xiàn);或雖有所體現(xiàn)，但與上述資料的相關(guān)內(nèi)容或?qū)嶋H建成情況相互矛盾；造成結(jié)算審核工作推進(jìn)困難。

3 推行施工過(guò)程結(jié)算彰顯的優(yōu)勢(shì)分析

3.1 施工過(guò)程結(jié)算的定義

施工過(guò)程結(jié)算(階段性結(jié)算)指在工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，承發(fā)包雙方依據(jù)施工合同，對(duì)約定結(jié)算周期(時(shí)間或進(jìn)度節(jié)點(diǎn))內(nèi)完成的工程內(nèi)容(包括合同內(nèi)容、現(xiàn)場(chǎng)簽證、工程變更、索賠等)開展工程價(jià)款計(jì)算、調(diào)整、確認(rèn)及支付等的活動(dòng)[4]。是一項(xiàng)包括驗(yàn)收、計(jì)價(jià)、結(jié)算、支付的系統(tǒng)工程，它與國(guó)際通行的FIDIC 合同條件下期中支付異曲同工[1]。

3.2 推行施工過(guò)程結(jié)算彰顯的優(yōu)勢(shì)分析

推行施工過(guò)程結(jié)算有利于發(fā)承包雙方對(duì)工程項(xiàng)目的工程質(zhì)量、進(jìn)度、變更、結(jié)算造價(jià)進(jìn)行分段控制，對(duì)工程項(xiàng)目的進(jìn)程和效益進(jìn)行分段掌控，從而減少工程缺陷，保證工程建設(shè)順利完成。

3.2.1 工作重心向施工過(guò)程轉(zhuǎn)移

實(shí)施施工過(guò)程結(jié)算的項(xiàng)目，發(fā)承包雙方把工程竣工結(jié)算分解到施工合同約定的形象節(jié)點(diǎn)之中，分段對(duì)質(zhì)量合格的已完工程進(jìn)行價(jià)款結(jié)算。這種結(jié)算方式能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)控制，有利于施工單位在過(guò)程中掌控成本并及時(shí)糾偏，減少承包人資金占用，避免墊資施工，有利于承包人資金回籠，償還經(jīng)營(yíng)債務(wù)，降低內(nèi)部運(yùn)營(yíng)成本，避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有力保證項(xiàng)目的施工質(zhì)量和施工安全。

3.2.2 具有更高的準(zhǔn)確性與時(shí)效性

承包人依據(jù)合同約定的結(jié)算周期和方式遞交已完工工程結(jié)算價(jià)款支付申請(qǐng)，發(fā)包人對(duì)已完工工程進(jìn)行結(jié)算審核。在過(guò)程結(jié)算審核中，遇到雙方爭(zhēng)議部分，可以及時(shí)解決問(wèn)題，不會(huì)因甲乙雙方人員的變動(dòng)造成結(jié)算銜接出現(xiàn)問(wèn)題，也不會(huì)因結(jié)算資料不齊全、變更情況不清晰等因素影響結(jié)算進(jìn)度。如《關(guān)于在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中推行施工過(guò)程結(jié)算的實(shí)施意見》（浙建〔2020〕5 號(hào)）以文件的形式強(qiáng)調(diào)了施工過(guò)程結(jié)算審核的時(shí)效性，明確了發(fā)包人的審核時(shí)限，相比竣工結(jié)算更具有準(zhǔn)確性和時(shí)效性，有利于縮短整個(gè)項(xiàng)目的結(jié)算時(shí)間，減少發(fā)承包雙方的重復(fù)計(jì)量與核價(jià)工作。

3.2.3 增強(qiáng)了工程投資的事前預(yù)控和動(dòng)態(tài)管控能力

實(shí)施施工過(guò)程性結(jié)算的項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)在每一階段過(guò)程結(jié)算完成后，組織監(jiān)理、全過(guò)程造價(jià)咨詢單位將實(shí)際結(jié)算價(jià)款與施工圖預(yù)算、設(shè)計(jì)概算、投資估算進(jìn)行對(duì)比分析，如出現(xiàn)結(jié)算超概（預(yù)）算的情況，應(yīng)及時(shí)查找原因并糾偏，確保整個(gè)工程實(shí)施階段處于受控狀態(tài)，克服事后監(jiān)督的被動(dòng)性，更好地控制造價(jià)。如浙建〔2020〕5 號(hào)實(shí)施意見要求，對(duì)實(shí)施施工過(guò)程結(jié)算項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)按已確認(rèn)的過(guò)程結(jié)算文件足額支付工程結(jié)算價(jià)款。因此，建設(shè)單位必須做到投資控制關(guān)口前移，檢查每個(gè)支付節(jié)點(diǎn)的投資情況，增強(qiáng)項(xiàng)目事前預(yù)控和動(dòng)態(tài)管控，促進(jìn)工程投資提質(zhì)增效。

4 推行施工過(guò)程結(jié)算面臨的阻礙分析

4.1 全過(guò)程造價(jià)咨詢工作的定位有待明確

目前推廣的全過(guò)程造價(jià)咨詢包含了代建、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等服務(wù)，其是否可以同時(shí)承擔(dān)過(guò)程結(jié)算，沒有相關(guān)政策支持，根據(jù)以往結(jié)算審核情況看，很多結(jié)算爭(zhēng)議問(wèn)題都是清單編制以及招標(biāo)文件編制考慮不周引起的，由項(xiàng)目原招標(biāo)代理、清單編制、工程簽證等服務(wù)的咨詢單位來(lái)承擔(dān)過(guò)程結(jié)算審核，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 施工過(guò)程結(jié)算節(jié)點(diǎn)劃分有待商榷

不是所有的項(xiàng)目都適合采用施工過(guò)程結(jié)算，強(qiáng)行推行過(guò)程結(jié)算可能在部分項(xiàng)目上會(huì)適得其反。如果過(guò)程結(jié)算節(jié)點(diǎn)劃分不合理，就會(huì)出現(xiàn)由于計(jì)價(jià)邊界不清造成的項(xiàng)目漏算、錯(cuò)算、重復(fù)計(jì)算情況，產(chǎn)生糾紛，不利于合理計(jì)價(jià)。

4.3 施工過(guò)程投資控制管理有待加強(qiáng)

項(xiàng)目推行施工過(guò)程結(jié)算后，由于工程變更簽證、合同價(jià)款調(diào)整等引起工程造價(jià)增減并入過(guò)程結(jié)算同期支付，投資控制的重心也就轉(zhuǎn)移到對(duì)過(guò)程結(jié)算節(jié)點(diǎn)的造價(jià)控制上。經(jīng)了解，我省各縣市都有出臺(tái)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程變更實(shí)施細(xì)則，規(guī)定了項(xiàng)目變更的審批程序，從實(shí)施情況看，工程變更未按規(guī)定進(jìn)行事前審批或?qū)徟鷾笄闆r依然存在。

4.4 風(fēng)險(xiǎn)管控和爭(zhēng)議處置能力有待提高

投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，為獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，施工單位經(jīng)常會(huì)采取不平衡報(bào)價(jià)方式，將前期結(jié)算的工程節(jié)點(diǎn)報(bào)價(jià)抬高，后期結(jié)算的工程結(jié)算節(jié)點(diǎn)報(bào)價(jià)降低，加上前期結(jié)算節(jié)點(diǎn)的工程款支付比率加大，后期結(jié)算項(xiàng)目極可能會(huì)出現(xiàn)施工單位積極性不高、建設(shè)單位約束手段有限的情況，從而導(dǎo)致后期項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，出現(xiàn)惡意停工、項(xiàng)目甩項(xiàng)等問(wèn)題，增加了管控風(fēng)險(xiǎn)。工程價(jià)款結(jié)算具有專業(yè)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，在結(jié)算過(guò)程中，發(fā)承包雙方經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)對(duì)清單編制內(nèi)容、合同條款理解等的分歧和爭(zhēng)議，且難以有效解決，造成結(jié)算辦理困難，影響后續(xù)項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.5 過(guò)程結(jié)算相關(guān)的保障性政策尚不完善

目前施工過(guò)程結(jié)算還處在起步階段，各地可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)較少。現(xiàn)行施工合同中對(duì)建設(shè)單位結(jié)算款拖欠的懲罰措施是支付欠款利息和工程停工，而工程停工也會(huì)給施工單位帶來(lái)的負(fù)面影響，從實(shí)踐層面中對(duì)于過(guò)程結(jié)算的問(wèn)題解決意義不大，而以利息為主的違約責(zé)任力度不夠，效用不高；施工過(guò)程結(jié)算相關(guān)配套制度還不完善，如資金管理辦法、監(jiān)管評(píng)價(jià)制度、工作流程、全過(guò)程造價(jià)咨詢計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。采取什么樣的措施保證政策落地見效，是現(xiàn)階段推行施工過(guò)程結(jié)算的一道難題。

5 推行施工過(guò)程結(jié)算合理化建議

5.1 準(zhǔn)確定位全過(guò)程造價(jià)咨詢工作

實(shí)施施工過(guò)程結(jié)算的項(xiàng)目，全過(guò)程造價(jià)咨詢可提供（不限于）招標(biāo)文件、控制價(jià)的審核，協(xié)助施工合同簽訂，工程預(yù)付款和進(jìn)度款及其價(jià)款支付的審核，工程變更、簽證及索賠管理，材料、設(shè)備購(gòu)置的詢價(jià)提供核價(jià)建議等，施工過(guò)程結(jié)算和竣工結(jié)算審核及工程技術(shù)指標(biāo)分析等服務(wù)。各地市建設(shè)主管部門可根據(jù)地方實(shí)際情況，組織發(fā)改、財(cái)政、監(jiān)管等部門召開專題研討會(huì)，確定全過(guò)程造價(jià)咨詢的具體工作職責(zé)和工作內(nèi)容，準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)其角色和任務(wù)的轉(zhuǎn)變，更好地服務(wù)施工過(guò)程結(jié)算。

5.2 優(yōu)化施工過(guò)程結(jié)算節(jié)點(diǎn)劃分

選擇施工過(guò)程結(jié)算節(jié)點(diǎn)必須牢牢把握實(shí)施便利和可操控性的原則。招標(biāo)人和發(fā)承包雙方應(yīng)在招標(biāo)文件、施工合同中約定施工過(guò)程分段結(jié)算節(jié)點(diǎn)。結(jié)合本市項(xiàng)目特點(diǎn)、施工工期等情況，按質(zhì)量驗(yàn)收分部（工程）節(jié)點(diǎn)分段要求，擬提出以下分段節(jié)點(diǎn)劃分：①房屋建筑類工程：?jiǎn)误w工程可以按基礎(chǔ)工程（含地下室、樁基工程）、主體結(jié)構(gòu)工程（含二次結(jié)構(gòu)工程）、裝修及安裝工程、附屬配套工程等進(jìn)行劃分；群體工程可以按施工方案分區(qū)塊結(jié)合上述劃分節(jié)點(diǎn)進(jìn)行劃分。②市政基礎(chǔ)設(shè)施工程：?jiǎn)误w工程可以采用施工段和專業(yè)相結(jié)合的劃分方式；綜合類工程可以采用單項(xiàng)工程和專業(yè)工程相結(jié)合的劃分方式。

5.3 提高工程項(xiàng)目投資管理成效

建設(shè)單位應(yīng)前移投資控制管理關(guān)口，以降低工程管理的風(fēng)險(xiǎn)，在每一階段過(guò)程結(jié)算完成后，組織監(jiān)理、全過(guò)程造價(jià)咨詢單位將實(shí)際結(jié)算價(jià)款與施工圖預(yù)算、設(shè)計(jì)概算、投資估算進(jìn)行對(duì)比分析，如出現(xiàn)結(jié)算超概（預(yù)）算的情況，應(yīng)及時(shí)查找原因，進(jìn)行實(shí)時(shí)糾偏，避免出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象。同時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起政府投資項(xiàng)目管理的主體責(zé)任，按文件規(guī)定及時(shí)辦理工程變更簽證審批手續(xù)和變更價(jià)款審核，為結(jié)算順利實(shí)施提供實(shí)時(shí)性依據(jù)，從而提高工程項(xiàng)目投資管理成效。

5.4 提高對(duì)建設(shè)市場(chǎng)主體的信用管理水平

加快推進(jìn)信用能力體系建設(shè)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立守信激勵(lì)，失信懲戒的評(píng)價(jià)制度。對(duì)在過(guò)程結(jié)算中表現(xiàn)較差的全過(guò)程咨詢單位、施工單位和建設(shè)單位給予信用聯(lián)合懲戒，對(duì)于出具過(guò)程咨詢成果不及時(shí)、誤差率大、出現(xiàn)重大失誤等的全過(guò)程造價(jià)咨詢企業(yè)和因?yàn)檫^(guò)程質(zhì)量不合格、造價(jià)資料缺失等原因造成無(wú)法施行過(guò)程結(jié)算的施工單位，可直接降低其在建設(shè)市場(chǎng)的信用等級(jí)，嚴(yán)重者可以直接列入黑名單，使其退出建設(shè)市場(chǎng)；而對(duì)于惡意拖欠工程款的建設(shè)單位可將其列入失信名單，并申請(qǐng)法院對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于表現(xiàn)良好的企業(yè)，則可以給與激勵(lì)措施，包括在政策上的支持，減少抽查概率、簡(jiǎn)化審批手續(xù)等。通過(guò)信用管理手段和政策規(guī)定相結(jié)合的方法推動(dòng)建設(shè)工程過(guò)程結(jié)算的落實(shí)。

5.5 進(jìn)一步增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)和爭(zhēng)議處理能力

為確保項(xiàng)目順利實(shí)施，預(yù)防施工單位不平衡報(bào)價(jià)帶來(lái)項(xiàng)目管控風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)人在招標(biāo)時(shí)可分段設(shè)置投標(biāo)總價(jià)上限，并設(shè)定約束不平衡報(bào)價(jià)的條款，施工合同中應(yīng)對(duì)分段結(jié)算的價(jià)款支付比率做合理約定。這樣，即使投標(biāo)單位采用不平衡報(bào)價(jià)，帶來(lái)的負(fù)面影響也在建設(shè)單位投資管理的相對(duì)可控范圍。發(fā)承包雙方應(yīng)進(jìn)一步完善造價(jià)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，提高工程價(jià)款的結(jié)算能力；全面掌握工程現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施情況，整理收集技術(shù)經(jīng)濟(jì)材料，運(yùn)用BIM 技術(shù)和信息技術(shù)，進(jìn)行精準(zhǔn)計(jì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)造價(jià)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)進(jìn)行糾偏，為竣工后結(jié)算打好基礎(chǔ)。及時(shí)處置爭(zhēng)議，有助于化解發(fā)承包雙方的矛盾。施工合同中應(yīng)設(shè)置爭(zhēng)議處置條款，在辦理施工過(guò)程結(jié)算時(shí)，大部分施工過(guò)程爭(zhēng)議和糾紛都在過(guò)程結(jié)算階段就可以有效化解，若遇到實(shí)在解決不了的爭(zhēng)議，也可以延到辦理竣工結(jié)算時(shí)統(tǒng)一協(xié)商解決，有利于過(guò)程結(jié)算的快速辦理。

5.6 進(jìn)一步完善過(guò)程結(jié)算相關(guān)的保障性政策

首先，細(xì)化《建設(shè)工程施工合同示范文本》專用條款中的安全文明基本費(fèi)支付、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)引起的調(diào)整、工程款支付等條款，以適應(yīng)施工過(guò)程結(jié)算。其次，完善施工過(guò)程節(jié)點(diǎn)驗(yàn)收、結(jié)算審核、過(guò)程監(jiān)督等流程，并建立相應(yīng)的規(guī)章制度體系。創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索綜合監(jiān)管、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，切實(shí)發(fā)揮信用檔案的作用，推進(jìn)施工過(guò)程結(jié)算健康發(fā)展。最后，建議選擇一批典型項(xiàng)目試點(diǎn)，并在項(xiàng)目論證階段，組建專家組對(duì)項(xiàng)目是否適宜推行施工過(guò)程結(jié)算進(jìn)行專項(xiàng)論證，并在項(xiàng)目審批時(shí)予以明確。

6 結(jié)語(yǔ)

推行施工過(guò)程結(jié)算，實(shí)現(xiàn)了工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)控制，規(guī)范了工程款的結(jié)算與支付，提高了財(cái)政資金的使用效率，縮短了竣工結(jié)算的時(shí)間，解決了“結(jié)算難”問(wèn)題，是建筑行業(yè)結(jié)算方式的一次重大變革。目前，施工過(guò)程結(jié)算還處試點(diǎn)推廣階段，需要我們?cè)谕七M(jìn)過(guò)程中不斷摸索、總結(jié)和優(yōu)化，加之有關(guān)部門的協(xié)同配合，保證政策有效落地，從而發(fā)揮它的最大作用。