機構編制事項論證工作機制研究

●“機構編制事項論證工作機制”課題組

為深入貫徹落實《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》（以下簡稱《條例》），不斷提升機構編制工作水平，陜西省委編辦組成課題調(diào)研組，重點圍繞機構編制事項論證工作開展情況，深入5個市、12個縣（市、區(qū)）開展實地調(diào)研。同時，對山東、江蘇、云南、內(nèi)蒙古等4個省區(qū)論證工作開展情況進行了函調(diào)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級機構編制部門對論證工作比較重視，做了大量有益探索工作，取得了一定成效，但還存在認識不夠全面、論證工作機制不健全等問題。這些問題不利于機構編制資源科學配置，制約機構編制工作高質(zhì)量發(fā)展，必須認真研究解決。

一、機構編制事項論證工作的現(xiàn)狀及特點

《條例》頒布以來，陜西省各級機構編制部門在研究機構編制事項中，積極征求意見，綜合分析研判，開展合法合規(guī)性審查。僅2021年，陜西省的市縣黨委編辦研究機構編制事項2536次（其中重大事項702次），開展調(diào)查研究2343次，開展論證工作2607次。主要呈現(xiàn)三個特點。

（一）廣泛開展機構編制事項調(diào)研工作。近年來，各級機構編制部門把調(diào)查研究作為機構編制論證工作的規(guī)定動作。一是凡推進各項改革必開展系統(tǒng)調(diào)查研究。各級機構編制部門在制定黨政機構改革、行業(yè)領域改革方案前，深入涉改部門、行業(yè)領域做了大量細致的調(diào)查研究，既系統(tǒng)掌握了基本情況，也摸清了不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同部門的具體特點，為科學制定改革方案提供了全面準確的客觀依據(jù)。二是凡出臺機構編制政策規(guī)定必進行廣泛調(diào)查研究。省委編辦先后研究制定了《關于規(guī)范機關事業(yè)單位編外聘用人員管理的指導意見》《關于理順市縣政務服務管理體制的指導意見》等政策規(guī)定，每一項政策出臺前，都組織力量深入市縣和省級部門進行廣泛調(diào)查研究。三是凡機構編制事項調(diào)整必開展專項調(diào)查研究。各級黨委編辦每調(diào)整機構編制事項，基本做到了動議前先溝通、提辦理意見前必調(diào)研，有的事項不僅要在本地區(qū)有關部門開展專項調(diào)研，還要到省外開展調(diào)研，進行橫向比對分析，確保調(diào)整事項合法合規(guī)合理。據(jù)統(tǒng)計，2021年，全省11個市（區(qū)）機構編制部門共研究機構編制事項1069次，開展調(diào)查研究1364次。

（二）基本建立合法合規(guī)性審查制度。2020年上半年，省委編辦研究制定《中共陜西省委機構編制委員會辦公室機構編制事項合法合規(guī)性審查辦法》。運行一年后，針對合法合規(guī)性審查工作中發(fā)現(xiàn)的責任不夠明確、工作流程不夠規(guī)范、機制不夠完善等問題，及時組織力量重新修訂了機構編制事項合法合規(guī)性審查辦法。市縣兩級黨委編辦及時參照制定了本級機構編制合法合規(guī)性審查辦法，通過關口前移，規(guī)范審查范圍和主體，完善審查內(nèi)容和程序，明確審查責任和紀律，進一步健全了機構編制全程監(jiān)督機制，加強了違法違規(guī)問題事前預防，增強了論證工作的科學性，提高了機構編制管理規(guī)范化法制化水平。據(jù)統(tǒng)計，2021年，全省各級機構編制部門共進行合法合規(guī)性審查近1400次，對561項不合規(guī)不合法機構編制事項及時給予指正，并提出修改完善意見。

（三）探索創(chuàng)新論證程序方法。為了提高機構編制事項辦理的科學化規(guī)范化水平，各級黨委編辦嚴把論證關，在論證程序方法上進行了創(chuàng)新探索。省委編辦在機構編制事項論證環(huán)節(jié)，形成了“三方論證”工作模式。在動議階段，省級部門或市（區(qū)）進行初步論證；在意見形成階段，承辦處室和有關部門開展調(diào)研論證；在審議決定前，由承擔審查職能的處室進行合法合規(guī)性審查。有的市委編辦對照《條例》關于機構編制論證程序的基本要求，優(yōu)化了論證工作流程，形成了“四個必須”的論證工作規(guī)范，即：凡是論證必須開展調(diào)研；凡是論證必須征求意見；凡是論證必須進行合法合規(guī)性審查；凡是論證必須進行集體討論?？h級黨委編辦對部門（單位）提出的機構編制動議事項都能認真進行初步論證。

二、機構編制事項論證工作中存在問題及影響

當前，各級黨委編辦在機構編制論證工作方面做了大量工作，進行了有益探索，但對照《條例》關于論證工作的規(guī)定和要求，還存在不少問題和短板。

（一）對論證工作的認識不夠全面。一是認為調(diào)研就是論證。調(diào)研實質(zhì)上是了解單位的機構編制現(xiàn)狀、摸清底數(shù)、收集情況，而論證工作是按照“嚴控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動態(tài)平衡、保證重點、服務發(fā)展”的思路，對照“四項原則”“五個是否”，對機構編制事項調(diào)整的必要性、合理性、可行性進行深入分析，為審議決定提供全面、準確、可靠的決策依據(jù)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市縣機構編制部門不少同志認為，開展調(diào)查研究就是論證。實際工作中，通過調(diào)研完成論證工作的現(xiàn)象還比較普遍。問卷調(diào)查顯示，市縣機構編制部門有高達98.41%的同志認為論證的主要形式就是調(diào)查研究。二是把合法合規(guī)性審查等同于論證。從日常掌握情況看，多數(shù)機構編制部門在論證過程中，只對機構編制事項進行合法合規(guī)性審查，然后提交會議審議決定，存在把合法合規(guī)性審查等同于論證工作的現(xiàn)象。座談交流中，市縣機構編制部門也有不少同志認為，合法合規(guī)性審查就是論證。問卷調(diào)查顯示，市縣機構編制部門有85.71%的同志選擇了“合法合規(guī)性審查”這一選項。三是用征求意見代替論證。市縣機構編制部門一些同志對論證工作的內(nèi)容理解不夠全面，把論證工作簡單化，認為召開座談會、征求部門意見就是開展論證工作，存在用征求意見代替論證的現(xiàn)象。問卷調(diào)查結果反映，市縣機構編制部門有高達93.12%的同志在選擇論證工作的主要形式時，選擇了“聽取有關部門意見”這一選項。（見圖1）

圖1 機構編制事項論證工作中采取的主要形式

（二）承擔論證工作的機構職責尚未明確?！稐l例》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式將機構編制管理中的論證環(huán)節(jié)以單獨章節(jié)的形式凸顯出來，彰顯了論證工作的重要地位和作用。但從目前掌握情況看，各級黨委編辦均未設立承擔論證工作的專門內(nèi)設機構，也未明確論證工作的職責。調(diào)研中，經(jīng)查閱部分市縣黨委編辦的“三定”規(guī)定，均未明確承擔論證工作的機構和職責。實際工作中，論證工作一般由承辦業(yè)務處（科、室）自行承擔。甚至個別地方還出現(xiàn)由業(yè)務人員提出擬辦意見后直接進入辦文程序的現(xiàn)象。調(diào)查統(tǒng)計顯示，在本次調(diào)研發(fā)放并收回的189份調(diào)查統(tǒng)計中，針對“你認為機構編制事項論證工作的難點是”這一問題，有81.48%的人選擇了“缺乏專業(yè)論證工作團隊”這一選項（見圖2）。

圖2 機構編制事項論證工作的難點

（三）論證工作的內(nèi)容還有缺失。從調(diào)研情況來看，各級黨委編辦在對一般機構編制事項進行論證時，都能按照《條例》規(guī)定和要求，開展必要的調(diào)查研究和合法合規(guī)性審查工作，但在研究機構編制重大事項上，還存在論證工作內(nèi)容缺失的問題。一是專家論證環(huán)節(jié)基本缺失。座談交流發(fā)現(xiàn)，各級黨委編辦，在研究機構編制重大事項時，基本沒有組織專家論證；在查閱資料時，大多數(shù)機構編制部門沒有黨政機構改革、行業(yè)領域改革、體制機制調(diào)整、職責體系調(diào)整中的相關專家論證會議記錄和資料。統(tǒng)計顯示，全省11個市（區(qū)），僅有1個市建立了論證工作專家團隊。二是風險評估工作未曾開展?！稐l例》明確要求，研究機構編制重大事項時應當進行風險評估，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級機構編制部門在研究機構改革方案等重大事項時，幾乎沒有開展風險評估工作。本輪機構改革中，一些縣區(qū)黨委編辦對機構改革方案論證不充分，對撤并機構可能帶來的矛盾和隱患未能開展風險評估，給實際工作帶來不少問題。比如，某縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占該縣GDP總量1/3以上，在研究本輪機構改革方案時，沒有進行風險評估，隨意將畜牧局予以撤銷，導致動物疫病防治工作停滯等問題，對當?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展帶來不利影響；某縣蘋果種植面積37萬畝，是該縣農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，也是國家級出口水果質(zhì)量安全示范區(qū)，但在本輪機構改革中，仍然將果業(yè)局予以撤銷，使這一主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴重影響。三是聽取各方面意見不夠。實際工作中，在研究機構編制事項時，機構編制部門也征求了涉改部門、涉事單位的意見，但廣泛聽取組織、人社、財政、審計和相關部門意見還不夠。統(tǒng)計顯示，2021年，市級黨委編辦開展機構編制事項論證工作1493次，聽取各方面意見909次，聽取率為60.88%；縣（市、區(qū)）級黨委編辦開展機構編制事項論證工作1114次，聽取各方面意見777次，聽取率為69.75%，聽取意見次數(shù)遠低于機構編制事項論證工作次數(shù)。

（四）論證工作的程序缺乏規(guī)范。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級黨委編辦在實際工作中，大多按照實地調(diào)研、提出擬辦意見、進行合法合規(guī)性審查的流程組織論證；有些市縣黨委編辦則按照實地調(diào)研、提出擬辦意見、提交辦領導審核、進行合法合規(guī)性審查的流程進行論證；還有的縣黨委編辦則按照實地調(diào)研、提出擬辦意見、提交辦領導審核、會議審定，發(fā)文前最后進行合法合規(guī)性審查的流程進行論證。論證工作流程不統(tǒng)一，論證工作程序不規(guī)范，論證環(huán)節(jié)滯后，容易導致論證工作流于形式，影響論證工作質(zhì)量。

以上問題的存在，充分說明機構編制事項論證工作機制不健全，論證環(huán)節(jié)存在漏洞和缺失，制約機構編制資源優(yōu)化配置，給機構編制工作高質(zhì)量發(fā)展帶來諸多不利影響。一是機構編制資源配置的科學性不強。研究機構編制重大問題時，由于沒有開展系統(tǒng)嚴密的論證工作，“三定”規(guī)定的合理性科學性不強。一些部門（單位）在“三定”規(guī)定印發(fā)不到一年時間，在中央和省委沒有明確要求的情況下，就提出調(diào)整內(nèi)設機構和職能的申請事項。二是機構編制規(guī)模未能得到有效控制。日常機構編制管理中，由于論證環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞和缺失，有些可設可不設的機構設了，可增可不增的編制也增了，機構編制管理存在一定隨意性。據(jù)統(tǒng)計，從2018年到2021年，在嚴控總量大背景下，全省實際使用編制規(guī)?？傮w仍然呈現(xiàn)擴大趨勢。三是機構編制服務保障經(jīng)濟社會發(fā)展的潛能得不到充分釋放。在研究機構編制事項和重大問題時，由于論證工作部分內(nèi)容缺失，導致個別領域或一些部門職能定位和資源配置不夠科學合理，影響了機構編制使用效益，制約了機構編制服務保障經(jīng)濟社會發(fā)展的潛能發(fā)揮。有的市縣黨委編辦在設置開發(fā)區(qū)管理機構時，論證工作不充分，導致職能定位不準，結果使開發(fā)區(qū)管理機構在社會事務管理方面投入大量人力物力，而在經(jīng)濟開發(fā)的主責主業(yè)上精力投入不足，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展輻射帶動作用發(fā)揮不夠。

三、進一步完善機構編制事項論證工作機制的對策及建議

針對論證工作存在的問題，必須不斷強化論證工作的靶向性思維，進一步強化論證工作的目的性目標性，緊緊圍繞必要性、合理性、可行性，聚焦機構編制工作“四項原則”和“五個是否”，進行全面分析、科學研判、得出結論。在此基礎上，應著力加強以下工作。

（一）健全完善論證工作內(nèi)容。研究機構編制重大事項，要在做好調(diào)查研究和合法合規(guī)性審查工作基礎上，還要著力健全完善論證工作內(nèi)容。一是認真組織專家論證。第一，要建立“機構編制論證專家?guī)臁??？疾焱七x具有良好政治素養(yǎng)、長期從事行政管理研究和從事行政管理實踐的專家學者、領導干部、社會管理人員等，進入機構編制論證專家?guī)?，并與入庫人員簽訂合作協(xié)議和保密協(xié)議。第二，要建立論證專家?guī)靹討B(tài)調(diào)整機制。根據(jù)工作需要、作用發(fā)揮、個人意愿等情況，對不能發(fā)揮專家作用的人員及時進行調(diào)整，建立論證專家?guī)斐蓡T動態(tài)調(diào)整機制。第三，要實行隨機抽取機制。每次開展論證工作時，從專家?guī)祀S機抽取一定數(shù)量的專家，組成專家論證組參與論證工作。第四，要建立有償服務制度。對每次參加論證工作的專家組成員，按規(guī)定給予適當勞動報酬。二是扎實開展風險評估。第一，要明確風險評估事項的范圍。涉及黨政機構改革、行業(yè)領域改革、體制機制調(diào)整、職能體系調(diào)整以及由各級編委會審核并提交本級黨委審定的機構編制事項，都應當開展風險評估工作。第二，要明確風險評估的內(nèi)容。研究機構編制重大事項，既要研究說明有利的方面，更要深入分析研判不利因素和可能引發(fā)矛盾問題的隱患，把可能引發(fā)的風險點排除到最低程度。第三，要把握風險評估的重點。制定改革方案、調(diào)整職能體系、出臺政策辦法，應當系統(tǒng)全面的分析矛盾隱患，認真查找可能引起群體性事件、破壞生態(tài)環(huán)境、影響經(jīng)濟社會發(fā)展、損害個人利益等方面的風險點、風險源，作出準確預判，為審議決定提供重要決策依據(jù)。三是廣泛聽取各方意見。研究機構編制重大事項，不僅要征求涉改部門、涉事單位的意見，更要聽取組織、人社、財政、紀檢監(jiān)察等相關部門的意見，必要時還要廣泛聽取群眾意見，以利于做出全面準確的判斷，提高論證工作質(zhì)量，促進機構編制工作科學化水平。

（二）明確承擔論證工作的機構職責。鑒于論證工作的地位、作用和特點，為確保論證結果公正、合理、準確，論證工作職責應當由專門機構來承擔。一是設立專門機構。論證工作系統(tǒng)性強，內(nèi)容豐富，工作流程長，組織協(xié)調(diào)力度大。一方面，業(yè)務處室承擔論證工作，論證工作力量難以集中使用，容易導致一事一個尺度、一地一個標準，論證標準和尺度難以統(tǒng)一把握。另一方面，業(yè)務處室對申辦事項既要提出擬辦意見，又要對擬辦意見進行論證，容易出現(xiàn)既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象，難以保證論證工作質(zhì)量。因此，要設立專門機構承擔此項工作。二是明確主要職責。論證工作機構主要履行以下職責：按照論證工作事項涉及的范圍，確立論證事項，負責組織實施論證工作；負責擬定本級機構編制事項論證工作制度、論證指標體系及工作程序；負責機構編制事項論證工作專家?guī)旖ㄔO及日常管理工作；負責機構編制事項論證報告起草工作；指導下級黨委編辦開展機構編制事項論證工作。三是配強工作力量。按照“政治強、業(yè)務精、作風優(yōu)”的標準，配備論證工作人員。注重加強論證工作人員和專家?guī)旖M成人員的教育培訓，不斷強化“勤快嚴實精細廉”作風，努力提升政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)、敬業(yè)精神和服務水平。

（三）科學規(guī)范論證工作程序。為保證論證工作有序開展，進一步提高論證工作質(zhì)量，必須科學規(guī)范論證工作程序。一是規(guī)范機構編制一般事項論證程序。一般機構編制事項應當按照調(diào)查研究、聽取各方意見、合法合規(guī)性審查、提交論證報告的程序開展。二是規(guī)范機構編制重大事項論證程序。重大機構編制事項應當按照調(diào)查研究、專家論證、聽取各方意見、風險評估、合法合規(guī)性審查、提交論證報告的程序開展。

（四）形成全面準確的論證報告。論證報告要緊緊圍繞機構編制工作“四項原則”和“五個是否”要求，就機構編制事項的必要性、合理性、可行性進行全面深入細致分析，為審議決定提供全面準確的決策依據(jù)。論證報告分為一般事項論證報告和重大事項論證報告。一般事項論證報告主要內(nèi)容包括：論證事項的基本情況、調(diào)查研究情況、聽取各方意見情況、合法合規(guī)性審查情況。重大事項論證報告主要內(nèi)容包括：論證事項的基本情況、調(diào)查研究情況、專家論證情況、聽取各方意見情況、風險評估情況、合法合規(guī)性審查情況等內(nèi)容。