CCER林業(yè)碳匯項目的政策現(xiàn)狀及路徑建議

陳勇，黃先寧，董初球

（1.霍山縣林業(yè)局，安徽 六安 237200；2.國家林草局華東調查規(guī)劃設計院，浙江 杭州 310019；3.江西綠林低碳技術開發(fā)有限公司，江西 九江 332000）

氣候變化問題不僅是當今社會最為關注的話題，也是人類社會共同面臨的重大挑戰(zhàn)，正在深度影響著人類生存和發(fā)展。其不僅是單純的科學、環(huán)境問題，還涉及到政治、經濟和外交等領域多學科，最終是歸結于排放權、發(fā)展權、主導權的戰(zhàn)略問題。2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會上提出：“中國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值，2060年前實現(xiàn)碳中和?！?021年9月22日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于完整準確貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，隨后，國務院制定了《關于2030年前碳達峰行動方案》。據(jù)估計，要實現(xiàn)“雙碳”目標，扣除節(jié)能減排與新能源的減排途徑后，我國仍然有巨量的碳排放要中和。在所有的碳中和方法中，林業(yè)碳匯不僅能夠減緩氣候變化、改善人類環(huán)境，還可以通過林業(yè)碳匯項目的開發(fā)和碳匯交易，將環(huán)境良好地區(qū)的生態(tài)資源轉變?yōu)橘Y產，用市場化方式獲得一定收益，這是踐行“兩山”理論的具體生動實踐。

1 CCER林業(yè)碳匯項目基本概念及相關政策

1.1 基本概念

碳匯是指將空氣中的二氧化碳以一定形式固定下來，并去除的過程、活動、機制。林業(yè)碳匯是指通過人工造林、森林撫育、退化林修復、可持續(xù)草地管理等措施，增加森林草原面積、提高森林草原質量，再利用森林草原植物的光合作用將空氣中的二氧化碳以生物量的形式固定下來，并按照一定方法學進行監(jiān)測、計量與交易的過程、活動或機制。CCER（國家核證自愿減排量ChineseCertified Emission Reduction）是指對我國境內可再生能源如風電、太陽能等，以及林業(yè)碳匯、溫室氣體利用等項目的溫室氣體減排效果進行監(jiān)測量化核證，并經主管部門備案后，在國家自愿減排交易登記簿進行登記的溫室氣體減排量。CCER林業(yè)碳匯是指按照主管部門規(guī)定的程序，經主管部門備案、簽發(fā)的林業(yè)項目減排量，可用于抵消企業(yè)一定額度的碳排放量，也可在市場進行交易實現(xiàn)碳匯收益。

1.2 CCER林業(yè)碳匯項目相關政策

2007年，我國在《中國應對氣候變化國家方案》中提出，將通過繼續(xù)開展人工造林、資源保護等生態(tài)建設工程，實現(xiàn)林業(yè)碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億t的溫室氣體控制目標。2008年，國家林業(yè)和草原局出臺了《關于加強林業(yè)應對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，提出“鼓勵和支持社會各界自愿捐資植樹造林，增加森林增匯，參與碳補償，消除碳足跡?！?011年11月，國家發(fā)改委對北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶、湖北7?。ㄊ校┌l(fā)出《關于開展碳排發(fā)權交易試點工作的通知》，同意在以上城市先行開展碳排放權交易試點。各地先后成立碳交易所等機構和交易平臺，主要交易的內容為企業(yè)排放配額和中國核證自愿減排量（CCER)兩類。

2012年，國家發(fā)改委出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，明確了CCER項目的審定、核證、備案、交易等管理辦法；2014年，又頒布了“碳匯造林項目方法學”“森林經營碳匯項目方法學”“竹子造林碳匯項目方法學”“竹子經營碳匯項目方法學”等CCER林業(yè)碳匯項目方法學。同年，國家林業(yè)和草原局出臺了《關于推進林業(yè)碳匯交易工作的指導意見》，要求各地完善CDM林業(yè)碳匯項目交易，推進林業(yè)碳匯自愿交易，積極開展碳排放權交易下的林業(yè)碳匯交易探索。

2016年，國務院頒發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確要建立全國碳排放權交易制度，啟動全國碳排放權交易市場。2017年，國家發(fā)改委召開了全國碳排放權交易市場建設啟動工作電視電話會，頒布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，要求建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場，初期交易主體為發(fā)電行業(yè)重點排放企業(yè)，并逐漸擴大到其他行業(yè)。初期交易內容為碳排放權，條件成熟后增加CCER及其他內容。2018年，國家發(fā)改委、國家林業(yè)和草原局等九單位聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，明確要求將林業(yè)溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權交易市場，引導相關單位優(yōu)先購買貧困地區(qū)林業(yè)碳匯項目產生的減排量。

2021年12月31日，我國第一個林業(yè)碳匯國家標準《林業(yè)碳匯項目審定和核證指南》由國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化委員會正式發(fā)布實施，為林業(yè)碳匯的審批提供了依據(jù)和指南。該標準確定了審定和核證林業(yè)碳匯項目的基本原則，在林業(yè)碳匯項目審定和核證的術語、程序、內容和方法等方面給予了指導和建議。

2 前期CCER林業(yè)碳匯項目開發(fā)流程

2018年之前CCER項目主管部門是國家發(fā)改委。為配合全國碳市場全面啟動，需要對《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》進行修訂，2017年國家發(fā)改委暫停了CCER項目的備案。目前，CCER項目主管部門為生態(tài)環(huán)境部。根據(jù)有關要求，CCER林業(yè)碳匯項目開發(fā)流程，主要包括七個步驟，依次是：前期評估、項目設計、項目審定、項目備案、項目實施和監(jiān)測、項目減排量核證、項目減排量簽發(fā)。

2.1 前期評估

由項目開發(fā)企業(yè)聘請專業(yè)機構和技術人員，依據(jù)相關規(guī)定和方法學對項目進行評估，判斷項目能否滿足相關條件，能否被開發(fā)成CCER林業(yè)碳匯項目。

2.2 項目設計

通過項目前期評估后，由技術支持機構，按照規(guī)定的格式和內容開展基準線識別，進行項目設計，對項目減排量進行預估。

2.3 項目審定

項目設計完成后，要遞交有資質的專業(yè)機構進行審查并進行網(wǎng)上公示。設計文件符合要求后，由國家發(fā)改委組織專家對相關內容進行評審。

目前，國內有資質的CCER項目審定和減排量核證機構共有12家，其中具有CCER林業(yè)碳匯項目審定和核證資質的機構有6家，分別是中國林科院林業(yè)信息研究所、中國農科院、中國質量認證中心、廣州賽寶認證中心服務有限公司、中環(huán)聯(lián)合（北京）認證中心有限公司、北京中創(chuàng)碳投科技有限公司。

2.4 項目備案

通過項目審定后，列入名單的央企可直接遞交國家發(fā)改委申請備案，其余項目開發(fā)企業(yè)則要通過省級發(fā)改委初審后轉報國家發(fā)改委，同時需要省級林業(yè)主管部門出具項目真實性證明。國家發(fā)改委委托專家進行評估，并依據(jù)評估意見對自愿減排項目備案申請進行審查，對符合條件的項目予以備案。

2.5 項目實施和監(jiān)測

項目備案成功后，項目開發(fā)企業(yè)根據(jù)項目設計內容開展植樹造林和森林經營等活動，對項目活動過程中各種數(shù)據(jù)進行監(jiān)測和計量，準備核證所需的支持性文件，用于申請減排量核證和備案。

2.6 項目減排量核證

項目開發(fā)企業(yè)按設計文件預定的期限，聘請有資質的第三方機構進行核證，出具項目核證報告，明確項目產生的減排量。

2.7 項目減排量簽發(fā)

拿到項目核證報告后，即可向國家發(fā)改委申請簽發(fā)核證減排量。簽發(fā)后先在國家自愿減排交易登記簿進行登記，才能在國家自愿減排交易信息平臺內參與碳市場交易，交易后還要在登記簿進行注銷。

3 CCER林業(yè)碳匯項目主要類型

截至目前，國家發(fā)改委批準備案的CCER林業(yè)碳匯項目使用的方法學只有四種類型。CCER林業(yè)碳匯項目要根據(jù)這些林業(yè)方法學進行開發(fā)，并且具備“額外性”，按國家有關政策和規(guī)定進行獨立審定與核證，才有可能獲得備案和林業(yè)碳匯CCER簽發(fā)，實現(xiàn)碳匯交易。CCER林業(yè)碳匯項目主要類型包括森林經營碳匯項目、竹子造林碳匯項目、竹林經營碳匯項目、小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復項目和可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計量與監(jiān)測項目。

森林經營碳匯項目針對的是喬木林中的人工中、幼齡林，不包括經濟林和灌木林。項目要求土壤必須符合要求，并對森林經營措施有嚴格的限制。竹子造林碳匯項目要求在造林過程中，不能清除地面上原有的散生林木，并對造林的竹子胸徑和高度有一定的要求。竹林經營碳匯項目要求采伐竹材時，只收集竹竿、竹枝，不收集枯枝落葉，并且不能清除竹林內原有的散生林木。除上述以外，還有小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復項目和可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計量與監(jiān)測項目，目前應用較少。隨著碳匯項目的逐步開發(fā)和經濟效益的提升，將會有更多的方法學被開發(fā)出來，如天然次生林項目方法學、原始森林保護項目方法學、薪炭林持續(xù)經營方法學等等。

4 CCER林業(yè)碳匯項目的開發(fā)路徑

4.1 CCER林業(yè)碳匯項目收益估算

以塞罕壩機械林場為例（依據(jù)是項目設計文件，項目最終產生的碳匯量與設計文件會有差異，但很小）。塞罕壩機械林場造林碳匯項目，于2016年4月11日經國家發(fā)改委備案，從2005年到2014年共計造林3 640 hm2，項目計入期為30年，預計可產生158.27萬t二氧化碳當量的減排量，年平均總減排量5.27萬t，單位面積年平均減排量為0.97 t/667m2。塞罕壩機械林場森林經營碳匯項目，于2015年8月3日經國家發(fā)改委備案，從2016年1月開始，針對塞罕壩機械林場現(xiàn)有的27 200 hm2森林開展森林撫育等森林經營活動，項目計入期20年內，預計可產生410.18萬t二氧化碳當量的減排量，年平均總均減排量為20.51萬t，單位面積年平均減排量為0.50 t/667m2。

CCER林業(yè)碳匯項目因項目類型不同，以及立地條件、樹種等不同產生的碳匯量也不同。據(jù)測算，目前一般碳匯造林項目碳匯量每年約為1 t/667m2，森林經營碳匯項目碳匯量每年約為0.2 t/667m2[1]，竹林經營碳匯項目碳匯量每年約為0.4 t/667m2[2]。以霍山縣為例（依據(jù)林業(yè)二調數(shù)據(jù)）。如全部進行CCER林業(yè)碳匯項目開發(fā)，現(xiàn)有中幼齡林林地面積約96 666.67 hm2，森林經營碳匯量年均為29萬t左右，按50元/t計算，其碳匯收益年均約為1 450萬元；符合條件的造林面積約6 000 hm2，造林碳匯量年均約為9萬t，按50元/t計算，其碳匯收益年均約為450萬元；竹林經營面積33 333.33 hm2，竹林經營碳匯量年均20萬t，按50元/t計算，其碳匯收益年均約為1 000萬元。林業(yè)碳匯項目總收益為年均2 900萬元，計入期為20年的林業(yè)碳匯項目總收益為58 000萬元左右（項目投入情況未考慮）。

據(jù)報道，在國際市場上碳配額價格遠遠高于國內，歐盟每噸大約在60歐元左右，而我國目前在人民幣50元/t上下，價格還有很大上升空間[3]。據(jù)預測，碳價在2020年以后會逐漸達到人民幣200～300元[4]（據(jù)國際環(huán)保署估算，碳排放社會平均減排成本為41美元/t，約人民幣280元/t），屆時才能真正達到減排目的，林業(yè)碳匯收益對當?shù)亟洕l(fā)展的貢獻才會真正體現(xiàn)出來。

4.2 開發(fā)CCER林業(yè)碳匯項目的路徑

根據(jù)國家相關規(guī)定，林業(yè)碳匯項目申報主體只能是企業(yè)性質單位，包括政府下屬的投資公司以及與林業(yè)相關的具有獨立法人代表的企業(yè)性質單位。目前，國內CCER林業(yè)碳匯項目開發(fā)多數(shù)都是以下模式。

4.2.1 確定開發(fā)企業(yè)

地方政府一般可采用招商或招標的方式引進碳匯開發(fā)企業(yè)，由碳匯開發(fā)企業(yè)負責投資和技術支持，并承擔開發(fā)風險。確定碳匯開發(fā)企業(yè)后，由開發(fā)公司負責編制項目設計文件、邀請第三方審核機構現(xiàn)場審定等，直至最終減排量簽發(fā)以及掛牌交易。

4.2.2 搭建合作平臺

由政府直接或指派一家國有平臺公司與碳匯開發(fā)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，并負責協(xié)助碳匯開發(fā)企業(yè)收集歸攏林地的碳匯經營權。項目開發(fā)周期從申報開始，一般為12～15個月。碳匯交易后，由平臺公司與碳匯開發(fā)企業(yè)根據(jù)協(xié)議分成。

4.2.3 構建共贏模式

合作期間當?shù)亓謽I(yè)部門要按國家政策和森林管護要求，對轄區(qū)森林資源履行日常防火、防病蟲等管理責任，因項目需要對森林進行的干預管理投入由開發(fā)公司承擔。開發(fā)公司還要負擔項目的立項、材料編制、申報備案、實地核證、碳匯交易等過程中產生的一切費用。

5 存在問題

一是CCER林業(yè)碳匯項目是新生事物，很多政策存在變數(shù)，碳交易市場還不十分成熟，導致碳匯開發(fā)存在一定的風險。有關部門雖然出臺了一些應對氣候變化的文件，為林業(yè)碳匯開發(fā)和交易提供了支持，但文件的執(zhí)行還缺乏力度，相關的法律保障還需完善。

二是2021年7月全國統(tǒng)一的碳交易市場正式啟動后，只有2017年之前已經備案的CCER項目可以交易，2017年之后一直沒有新的CCER項目備案成功，CCER項目備案和交易何時重啟還是未知數(shù)。

6 建議

（1）為促進林業(yè)碳匯減排效果，相關部門尚需進一步出臺政策，增加林業(yè)碳匯市場份額，提高CCER林業(yè)碳匯用于抵消的比例，積極開展將林業(yè)碳匯納入生態(tài)補償機制的必要性、可行性研究。

（2）CCER林業(yè)碳匯項目前期投入和用工量巨大，且對林業(yè)長期經營的考量和策略要求比較高。在我國南方林區(qū)，絕大部分林地為集體所有，由林農承包經營，林業(yè)碳匯收益應主要歸于林農，既增加林農收入，又有利于促進鄉(xiāng)村振興。

（3）地方政府推動CCER林業(yè)碳匯項目，應約定開發(fā)時限（一般為2年，不能以一個項目計入期），如沒有達到預期目標，則自動解除合約。這樣可以規(guī)避因項目開發(fā)企業(yè)實力不夠、項目破產的帶來的不良影響。