突發(fā)環(huán)境事件公共危機管理研究

黃敏寧

（湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410000）

我國經(jīng)濟提升速度日益加快，日益凸顯的生態(tài)環(huán)境污染問題，對周邊群眾生活造成了嚴重影響，隨處可見各種工廠，帶給我們經(jīng)濟效益的同時，也暗藏著許多環(huán)境污染隱患。這些環(huán)境污染隱患如果不重視，很容易造成突發(fā)環(huán)境事件，輕危害群眾生命財產(chǎn)安全，引發(fā)公共危機。

1 突發(fā)環(huán)境事件

我國2015年發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》，這是我國首部以處理突發(fā)環(huán)境事件為目的而編制的規(guī)章，該《辦法》于2015年 6月5日開始實施，《辦法》的頒布是為了預防和減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)環(huán)境事件引起的危害，規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件應急管理，保障公眾生命安全、環(huán)境安全和財產(chǎn)安全。

《辦法》明確了突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產(chǎn)安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或可能造成環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件。按照事件的影響程度，可以分為特別重大、重大、較大、一般四個級別。根據(jù)有關統(tǒng)計，近十五年來，我國環(huán)境突發(fā)事件總體呈下降趨勢，說明我國在應對環(huán)境突發(fā)事件工作取得了一定的成效，對比2016年～2020年發(fā)生的重大及以上突發(fā)環(huán)境事件，較2011年～2015年下降了69%，由此可以看出，《辦法》頒布實施后，對預防及應對突發(fā)環(huán)境事件有較顯著的幫助。雖然突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生呈下降趨勢，但未能完全遏制事件高發(fā)的態(tài)勢，根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件的定義可以看出，導致事件發(fā)生的誘因有多個，主要包括自然因素，如自然地質災害等不可抗力導致的，其次是安全生產(chǎn)事故因素，如人為操作失誤或者企業(yè)管理不當?shù)葘е碌?。突發(fā)環(huán)境事件具有次生性的顯著特點，所謂次生性，是指由于其它突發(fā)事件發(fā)生后引發(fā)的次生環(huán)境污染事件，次生環(huán)境突發(fā)事件主要有如下三方面引起，一是火災、爆炸等事故引起；二是交通事故引起；三是自然災害引起。無論是哪種原因造成的，突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，如果政府反應不夠迅速，應對不夠及時或者應對措施不當，將會引發(fā)公共危機。

2 公共危機

公共危機是指一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗力或突然發(fā)生的重大自然災害事件、公共衛(wèi)生事件、事故性災難事件和社會安全事件等引發(fā)的，給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們的生命財產(chǎn)安全帶來嚴重威脅的緊急事件或者緊急狀態(tài)。公共危機具有突發(fā)性、不確定性、社會性以及危害性等四個主要特征。我國最近發(fā)生的公共危機，如2020年初爆發(fā)的新冠疫情，給社會造成了很大沖擊，一旦發(fā)生公共危機，國家需要投入很大的人力、物力、財力來進行社會穩(wěn)控。

公共危機管理，就是指政府在公共危機發(fā)生前，為了避免公共危機產(chǎn)生所采取的措施或者預防對策，以及在公共危機產(chǎn)生后，政府為了減少、消除公共危機危害而采取的應對措施的總稱。公共危機管理，能夠有效地減輕甚至避免因公共危機的產(chǎn)生而對人民群眾財產(chǎn)帶來影響，確保維護社會穩(wěn)定。

3 突發(fā)環(huán)境事件可能引發(fā)的公共危機

突發(fā)事件存在突發(fā)期、擴散期以及爆發(fā)期。在突發(fā)期期間，如果政府沒有針對事件作出正確處理決定，無法最大限度降低突發(fā)事件的負面影響，突發(fā)事件將可能帶來不可估量的影響。但由于突發(fā)期期間，事件的突發(fā)性往往使得信息無法快速完整準確地搜集，因此政府在這個時期很難作出準確判斷。而擴散期是突發(fā)事件升級的關鍵時期，必須牢牢把握住這個時期，對事件作出全面有效地判斷，提出可行性解決方案，因此擴散期是解決突發(fā)事件，避免帶來公共危機的最佳時期。

突發(fā)環(huán)境事件是指污染物或者放射性物質通過大氣、水、土壤等介質進入到環(huán)境當中，通過介質傳播可能會對人民生命財產(chǎn)造成威脅，近年來比較頻發(fā)的突發(fā)水污染事件，就直接影響了附近群眾的飲水安全。例如，2020年3月28日13時30分左右，在黑龍江省伊春市伊春鹿鳴礦業(yè)有限公司尾礦庫泄漏事件，就造成了下游鐵力市第一水廠停止取水。另外一種比較頻發(fā)的是因交通事故引起的危險化學品的泄露事故，例如，2017年1月18日在山西新絳，一輛裝載約29噸粗苯的槽罐車，在駛經(jīng)汾河大橋時與大客車相撞后跌落到汾河中，罐車粗苯發(fā)生泄漏，所幸事故發(fā)生后環(huán)保部以及當?shù)卣从臣皶r，迅速采取有效措施攔截以及回收泄露的粗苯，成功避免了一起跨省界重大水突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。

由于近年來網(wǎng)絡功能提升，重大突發(fā)事件與社會輿論幾乎交織而生，如今自媒體作為一種新形式媒體，傳播信息往往帶著個人意愿色彩，對信息的披露不夠客觀公正，甚至有些自媒體在事件未具之前就抱著揣測的心態(tài)去發(fā)布信息，將一些與事實不符甚至是違背主流價值觀的信息向群眾散播，造成了不良影響。而同時群眾對環(huán)境保護工作的關注度也原來越高，群眾參與到環(huán)境保護中的意愿也越來越強烈，突發(fā)環(huán)境事件與群眾利益有直接關聯(lián)，受群眾關注度也比較高。如果在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，官方不夠及時將輿論引向正軌，則有可能引發(fā)輿論危機，引起公眾恐慌。

4 政府管理突發(fā)環(huán)境事件公共危機的困境

4.1 突發(fā)環(huán)境事件應急處突能力有待提升

突發(fā)環(huán)境事件應急處突能力不足主要表現(xiàn)在兩個方面，第一是政府牽頭組織的突發(fā)環(huán)境事件應急演練多是流于形式，雖然政府有根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》要求印發(fā)了突發(fā)環(huán)境事件應急預案，預案也明確政府及相關部門要根據(jù)工作要求積極進行應急演練，但根據(jù)目前政府進行的應急演練情況分析，很多應急演練的進行，基本都只是召集各相關部門到場集中，將應急各個環(huán)節(jié)走一遍，沒有從演練當中吸取經(jīng)驗，為以后發(fā)生的污染事件作好準備。

處突能力不足的另一方面主要表現(xiàn)在應急物資的儲備不足。根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生特點，應急物資庫的建設，在處理突發(fā)環(huán)境事件當中充當著十分重要的角色。因為在發(fā)生污染事件后，能否第一時間對污染物作出堵截、能否及時將污染物有效回收，避免污染進一步擴散，是處理突發(fā)環(huán)境事件的關鍵環(huán)節(jié)。但根據(jù)目前很多地方政府包括省一級人民政府所印發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件應急預案來看，雖然有提及到物資的保障，但是內容比較空泛，指導性不強。而事實上，很多基層政府是沒有針對突發(fā)環(huán)境事件建設應急物資庫，可見地方政府對處理突發(fā)環(huán)境事件的重視仍然不足。

4.2 突發(fā)環(huán)境事件應急管理人員的專業(yè)性有待提升

環(huán)境保護是一項專業(yè)性比較強的工作，需要有一定環(huán)保知識的專業(yè)人員才能勝任，同樣，發(fā)生了突發(fā)環(huán)境事件，必須要有專業(yè)人員對事件進行研判，才能正確提出處理建議。而處理突發(fā)環(huán)境事件，需要處理人員要同時兼?zhèn)洵h(huán)境專業(yè)知識以及應急專業(yè)知識，目前很多地方政府還是比較缺乏此類綜合型人才，經(jīng)常是在發(fā)生了事件后，才從省或者其他地方調配專業(yè)人員到場指導，這樣往往錯失處理事件的最佳時期。近幾年來發(fā)生的較大環(huán)境事故，生態(tài)環(huán)境部都第一時間派出工作組趕赴現(xiàn)場指導處理，但因環(huán)境事故的處置對時效性要求較高，如果能在各地都配備專業(yè)人才，對及時將事件影響控制在最小范圍內，有著重要意義。

同時，以處置突發(fā)環(huán)境事件為主題的專業(yè)培訓較少。目前，各地舉行的環(huán)保相關培訓，很少是以突發(fā)事件為主題的。而如果能夠邀請專家對相關工作人員進行專業(yè)系統(tǒng)的培訓，在培訓中對已經(jīng)發(fā)生過的突發(fā)環(huán)境事件處置方法經(jīng)驗進行分享，培養(yǎng)專業(yè)人員，以便在發(fā)生相關突發(fā)環(huán)境事件后有更專業(yè)的判斷與處置方法。

4.3 信息發(fā)布及輿論引導機制不完善

突發(fā)環(huán)境事件處理不及時，令污染物擴散后可能引致公共危機，同樣，事件發(fā)生后如果沒有及時將準確的信息向公眾發(fā)布，沒有及時引導輿論方向，很容易造成輿論危機。特別是現(xiàn)在網(wǎng)絡發(fā)達，自媒體作為新型媒體，已經(jīng)在輿論導向上占據(jù)了一定的優(yōu)勢，事件發(fā)生后，官媒如果沒有及時向社會發(fā)布信息，回應群眾關注，將可能被部分自媒體搶占了先機，搶占了輿論制高點，一旦群眾遭到自媒體的錯誤引導，基于目前政府在群眾心目中公信力不高的前提，政府再想將輿論轉向正確方向，將變得艱難。

根據(jù)目前各地政府的信息發(fā)布機制來看，多存在信息單一、發(fā)布不及時以及覆蓋面不廣的問題，例如，2019年3月發(fā)生的響水化工廠爆炸案，就被不安好心的人鉆了空子，發(fā)布了央視在2月份就預言了化工廠要爆炸的謠言，不僅擠占了大量信息資源，同時影響政府公信力，危害社會穩(wěn)定。

5 政府突發(fā)環(huán)境事件公共危機管理的建議

5.1 強化突發(fā)環(huán)境事件應急處突能力

將目前的應急演練模式逐步推向實戰(zhàn)方式。相較于“走過場”的演練模式，政府部門應該探索實戰(zhàn)性更強的演練模式，如不事先“打招呼”，直接模擬進入發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件狀態(tài)，來考驗各部門、各應急小組在面對突發(fā)事件后的聯(lián)動是否順暢，是否各司其職進行處突工作。而根據(jù)目前各地政府應急演練情況，大部分只是比較重要的幾個部門參與，例如環(huán)保、應急、水利、衛(wèi)健等部門，而其中同樣重要的公安、消防、宣傳等部門一般不參與到其中。如果要進一步提升政府處突能力，必須要求全體相關部門參與到應急演練當中。同樣，在演練過程中，一般只演練了部分比較重要的環(huán)節(jié)，如預警的發(fā)布、應急監(jiān)測、應急處理等，而信息的發(fā)布與報送，事后監(jiān)測等同樣重要的環(huán)節(jié)往往沒有進行演練，這樣的應急演練實際操作性不強。如果要進一步強化突出能力，必須要全部門參與，全流程演練，才能磨合各部門之間的運作，在實際運用當中能更高效運轉。

污染物泄露造成的突發(fā)環(huán)境事件，處理時高度依賴于應急物資，應急物資配備齊全，在應急當中運用得當，將能夠高效回收污染物，盡大可能地避免污染擴散。各地政府應建立突發(fā)環(huán)境事件應急物資儲備倉，配齊配足應急物資，并且應該根據(jù)地方特點，在一些高風險地區(qū)單獨設立應急物資儲備倉。在一些低風險地區(qū)，可以建立政企合作的模式，利用附近企業(yè)或者是高速公路站點的應急物資儲備，既可以避免重復設置造成資源浪費，也可以最大限度地發(fā)揮附近應急物資儲備倉的作用。

5.2 打造一支專業(yè)的環(huán)境應急隊伍

可以利用政府現(xiàn)有的、有一定環(huán)保等專業(yè)知識的人才，組建一支應急處置專業(yè)隊伍，組織交流學習會，通過互相交流學習，打造在處理突發(fā)環(huán)境事件方面的全能型人才。另外，可以充分利用社會專業(yè)力量，針對一些環(huán)保公司、企業(yè)的環(huán)保專業(yè)人才，公開征集專家?guī)欤M建一支社會支援隊伍，充分利用各類人才資源，將各類人才有機組合，發(fā)揮最大作用。

同時，應該加大財政投入，與上級部門加強業(yè)務聯(lián)系，邀請上級專家到基層進行技能培訓，對應急處置隊伍人員進行綜合培訓，學習國內外一些處理突發(fā)環(huán)境事件的先進經(jīng)驗，總結教訓，共享信息資源。

5.3 完善信息公開制度及輿論引導機制

突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，政府是相關事件信息發(fā)布的第一責任人，必須及時準確地向社會群眾發(fā)布與該事件有關的信息。如果在事件發(fā)生伊始，在沒有準確掌握事件情況的前提下，可先講事件的一些基本信息，例如發(fā)生時間、地點與大概情況，向公眾公開，一來是首先回應社會的關注，二來也可以避免被某些媒體鉆了空子，散播謠言。同時也要注意后續(xù)信息的及時補充發(fā)布，一般情況下，政府第一次發(fā)布的情況通報，信息內容多是簡單概括，沒有對事件具體情況進行報告，如果在首發(fā)通報過去后長時間沒有跟進發(fā)布具體情況，同樣會引起社會的揣測，再次讓謠言趁虛而入，引發(fā)輿論危機。而對一些影響比較大，涉及面較廣，或者群眾關注度較高的公共危機，我們可以選擇在電視臺通過滾動播放的方式，及時更新處理信息，回應群眾的關切。所以，必須要建立一套完整的信息公開制度，明確公開主體以及公開主體的權利和義務，明確公開信息的重要節(jié)點，明確可向外公布的主要內容等，對突發(fā)環(huán)境事件信息發(fā)布作出指導。同時，亦可通過嚴查發(fā)布謠言、不實信息的媒體，加大處罰力度，形成震懾作用，從源頭上避免不實信息流向網(wǎng)絡。

6 結語

提升政府處理突發(fā)環(huán)境事件的能力，完善事件信息的發(fā)布機制，能夠有效防止因突發(fā)事件處理不當引起的公共危機。積極應對突發(fā)環(huán)境事件，加強政府管理能力，最大限度減少生命財產(chǎn)損失，需要政府不斷探索管理途徑，提升處突能力，積極做好輿論引導，避免事件引發(fā)公共危機。