關(guān)于林長制實施情況第三方評估的思考

陳一佐

（東華（安徽）生態(tài)規(guī)劃院有限公司，安徽 合肥 230088）

安徽省率先提出林長制，并于2017 年在合肥、安慶、宣城三市開展試點，2018 年在全省全面推開。2020 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行林長制的意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。目前，全國31 個省份建立了林長制組織體系和制度體系，27 個省份出臺《意見》要求建立的配套制度，絕大多數(shù)市縣出臺了實施文件，建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級林長體系。《意見》中提出“有條件的地方可以推行林長制實施情況第三方評估”[1]。傳統(tǒng)的政府考核方式是自我總結(jié)評價加上級考核的方式；第三方評估則是引入第三方進行林長制實施情況考核，規(guī)避了傳統(tǒng)考核形式中因政府部門既當“裁判員”又當“運動員”導(dǎo)致考評結(jié)果不公的風險[2]，既可以充分發(fā)揮社會專業(yè)力量的積極性、主動性和創(chuàng)造性，也可以將各級政府管理人員從繁重的工作中解脫出來，保證了制度的落實。

1 實施林長制第三方評估的意義

1.1 檢驗林長制實施情況的重要方法

第三方評估在政府績效評估中發(fā)揮著越來越重要的作用。通過林長制實施情況第三方評估，可以判斷各級林長制體系的構(gòu)建是否責任明確、協(xié)調(diào)有序，林長組織體系是否實現(xiàn)全面覆蓋，林長制工作方案和林長制主要任務(wù)是否落實，林長制改革是否為林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

1.2 評價林長制工作廣泛深入程度的有效手段

安徽省運用第三方參與林長制實施情況評估的工作模式適用于此類全面推行林長制地方績效評估，評估結(jié)論有利于推進林長制工作開展，推動森林資源的保護與發(fā)展。通過林長制實施情況第三方評估，可以檢驗各級林長職責是否明確、林長責任區(qū)示范和帶動作用是否明顯、林長會議制度是否完善、部門聯(lián)動協(xié)作是否到位、精準施策成效是否顯著。

1.3 總結(jié)林長制經(jīng)驗與分析問題的有效路徑

通過林長制實施情況第三方評估，可以總結(jié)林長制工作開展經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)林長制改革中存在的各種問題，以及各地在林長改革中積累的好經(jīng)驗、好方法，為進一步推進林長制改革提供新思路與新做法，為決策者進一步推深做實林長制改革提供指導(dǎo)意見。

2 安徽省林長制第三方評估方式

2.1 評估范圍與內(nèi)容

評估范圍為安徽省16 個市，所有市本級作為評估范圍。

評估內(nèi)容包括《安徽省林長制條例》執(zhí)行情況、林長履職盡責情況、深化新一輪林長制改革建設(shè)情況、林長制改革成效情況、社會對林長制改革工作評價情況五大板塊。通過對五大板塊具體內(nèi)容進行量化指標打分，客觀評估安徽省級及市級林長制改革開展總體情況。

2.2 評估工作流程

首先，明確林長制改革階段性評估工作主要目的，確定評估內(nèi)容并制定具體工作方案。其次，根據(jù)評估內(nèi)容及相關(guān)要求確定評估工作的主要方式，成立評估隊伍并進行統(tǒng)一培訓(xùn)后，外業(yè)評估組深入16個市開展實地評估工作。最后，對搜集的資料進行整理，分析評估結(jié)果，總結(jié)林長制改革成效，分析問題，提出合理化意見建議。

2.3 評估樣本選擇

根據(jù)各市所轄縣（市、區(qū)）個數(shù)，通過分層抽樣確定馬鞍山、池州、銅陵、淮北、亳州、淮南6 市隨機抽取一個縣（市、區(qū)）作為縣級評估樣本；其他10 市隨機抽取兩個縣（市、區(qū)）作為縣級評估樣本（不轄農(nóng)村的城區(qū)不抽）。

2.4 評估方式選擇

安徽省林長制改革階段性評估主要通過自我評價、查閱資料、現(xiàn)場座談、現(xiàn)地查看、問卷調(diào)查等形式依次開展，對照省委、省政府出臺的林長制改革、創(chuàng)建林長制改革示范區(qū)、深化新一輪林長制改革等相關(guān)文件，確定不同評估方式的主要工作內(nèi)容。

2.5 評估創(chuàng)新做法

安徽省林長制改革階段性評估主要創(chuàng)新做法有以下幾點：

一是評估指標量化，結(jié)果可信。評估從《安徽省林長制條例》執(zhí)行情況、林長履職盡責情況、深化新一輪林長制改革建設(shè)情況、林長制改革成效情況、社會對林長制改革工作評價情況等層面設(shè)定5 個一級指標、18 個二級指標、42 個三級指標，針對各項指標分類制定打分原則和方法，根據(jù)打分結(jié)果對各市綜合排名。

二是林長訪談順利，推深做實。開展縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、樣本村（社區(qū)）級林長訪談，訪談涉及林長對責任區(qū)范圍了解情況、責任區(qū)在推行林長制以來取得的成效、巡林情況、巡林中發(fā)現(xiàn)的問題、處理解決問題的辦法、責任區(qū)下一步工作計劃等方面。

三是社會參與廣泛，監(jiān)督到位。評估按照社會群眾對林長制參與情況、林長制工作滿意度評價、林長制工作成效評價和林長制工作監(jiān)督情況四個層面分別設(shè)置一定數(shù)量的問卷題目。社會群眾通過微信掃描二維碼的方式開展信息化電子問卷調(diào)查。

3 林長制第三方評估存在的問題

3.1 林長制第三方評估體系有待完善

安徽省林長制實施情況第三方評估自2018 年開始，已在全省范圍內(nèi)開展了4 次。通過開展林長制實施情況第三方評估，客觀評價全省林長制實施成效，總結(jié)經(jīng)驗，分析問題，并提出合理化建議，取得了一定成績。但在開展第三方評估過程中還存在諸如廣度達到要求，深度較難達到；評估內(nèi)容覆蓋林業(yè)所有工作，對林長制評估針對性不夠；林長制第三方評估財政預(yù)算較低等問題。

3.2 林長制第三方評估參與主體非制度性

林長制第三方評估參與主體非制度性，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，因此，需要一套規(guī)范的法律法規(guī)來確定林長制第三方評估參與主體合法權(quán)利以及相關(guān)權(quán)益規(guī)范。只有這樣才能保證第三方評估組織的有效性，才能在政府的績效評估活動中保證相對的發(fā)言權(quán)。沒有相關(guān)的法律法規(guī)來明確規(guī)范第三方的相關(guān)合法權(quán)益，第三方就沒有真實存在的底氣和發(fā)言權(quán)[3]。

3.3 林長制第三方評估專業(yè)性與影響深度不夠

由于林長制第三方評估主體自身專業(yè)性及對社會責任意識的不足，存在向政府趨附的現(xiàn)象。第三方評估組織機構(gòu)由于缺乏專項資金，其活動經(jīng)費主要來源于政府的經(jīng)濟補貼，開展有效評估的自主權(quán)受限，且多數(shù)人認為林長制第三方評估結(jié)果只是一份數(shù)據(jù)，運用程度不夠。如果不將評估結(jié)果與政府相應(yīng)的獎懲政策深度融合，第三方參與林長制實施情況評估工作也就失去了意義[3]。

4 林長制第三方評估發(fā)展建議

4.1 進一步完善林長制第三方評估體系

一是優(yōu)化評估范圍。根據(jù)各地地貌和森林資源分布特點，劃分片區(qū)，根據(jù)每個片區(qū)面積占比隨機抽取一定比例單位為評估樣本。二是優(yōu)化評估內(nèi)容。為使林長制第三方評估區(qū)別于年度考核，不宜對所有林業(yè)工作進行評估，重點應(yīng)在林長制體制機制建設(shè)及工作手段創(chuàng)新等方面。三是提高財政預(yù)算。為更好保障林長制第三方評估順利開展，應(yīng)逐步提高相關(guān)財政預(yù)算。

4.2 確立林長制第三方評估的法律地位

2013 年以來，國家有關(guān)部門多次引用第三方評估機制，開展重大改革方案和重大政策措施落實情況督查，但我國目前還沒有專門的評估立法，特別是對政策執(zhí)行中期和后期評估尚缺乏依據(jù)。應(yīng)盡快謀劃確立林長制第三方評估的地位，規(guī)范評估主體、客體的權(quán)力與責任，對評估原則、評估類型、評估程序、評估結(jié)果的使用和公開，以及評估機構(gòu)、人員組成、經(jīng)費使用等作出明確規(guī)定，推動林長制第三方評估工作走上獨立、規(guī)范和法治化的軌道[4]。

4.3 加強林長制第三方評估專業(yè)性建設(shè)和評估結(jié)果運用

提高第三方評估能力的重要途徑要從自身的工作素質(zhì)與能力抓起。現(xiàn)階段，林長制評估人員素質(zhì)以及工作能力還需要不斷完善和改進，要利用各種方式來獲取有力的資料信息，最大程度完成林長制第三方評估工作。要強化林長制評估結(jié)果運用，完善反饋機制，將評估結(jié)果與政府相應(yīng)的獎懲政策深度融合[4]。加強第三方評估制度化、專業(yè)化建設(shè)，進一步規(guī)范評估范圍、內(nèi)容和程序，鼓勵媒體和公眾參與監(jiān)督評估工作，加強政府績效信息公開，完善和落實評估結(jié)果應(yīng)用機制。