全球能源市場大變局之我國政策建議

劉滿平

（國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心，北京 100837）

自2020年以來，在新冠疫情全球暴發(fā)流行、大國政治博弈加劇、低碳轉(zhuǎn)型推進(jìn)等影響下，全球能源市場進(jìn)入一個急劇動蕩與變革時期，尤其是2022年初爆發(fā)的俄烏沖突，引發(fā)地緣政治局勢急劇變化和國際形勢日益惡化，導(dǎo)致全球能源市場面臨近50多年來最嚴(yán)重的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。我國作為全球能源生產(chǎn)、消費和進(jìn)口大國，面對全球能源市場大變局，如何在保障能源供應(yīng)基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型變得越發(fā)重要。

1 全球能源市場出現(xiàn)六大變化

1.1 傳統(tǒng)能源供給不足，短缺現(xiàn)象將持續(xù)

首先，當(dāng)前全球正處于能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，各國紛紛提出逐步降低傳統(tǒng)化石能源比重的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，能源企業(yè)普遍減少對傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域的投資。而2020年暴發(fā)的新冠疫情導(dǎo)致國際能源價格大幅下跌，進(jìn)一步抑制了能源企業(yè)投資能力，導(dǎo)致近幾年傳統(tǒng)能源領(lǐng)域投資不足，供給能力增加受限。根據(jù)國際能源署統(tǒng)計，2014年全球油氣上游投資達(dá)到最高水平近8 900億美元；隨后，國際油價暴跌，2014-2016年油氣上游投資下降了45%以上；2019-2020年，由于新冠疫情蔓延，相關(guān)投資又下降了30%，2020年投資額為3 260億美元，創(chuàng)下15年來的最低點。其次，俄羅斯是世界能源大國，擁有豐富的油氣和煤炭等傳統(tǒng)能源，在世界能源市場擁有無可或缺的地位。隨著歐美國家對俄羅斯制裁加深，俄羅斯經(jīng)濟(jì)受損，后期俄羅斯能源產(chǎn)量和出口會受到影響，在一定時間內(nèi)無法恢復(fù)。即使未來美國與伊朗、委內(nèi)瑞拉等能源生產(chǎn)國家達(dá)成協(xié)議，由此帶來的能源供應(yīng)增量也無法填補(bǔ)俄羅斯的供應(yīng)。綜合判斷，預(yù)計在一段時間內(nèi)全球傳統(tǒng)能源供應(yīng)將會處于一個“脆弱平衡”或“緊平衡”的狀態(tài)，短缺現(xiàn)象將持續(xù)。

1.2 地緣政治因素影響加大，能源價格波動更頻繁

國際能源尤其是油氣價格，主要受全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、市場供需、歐佩克等組織相關(guān)政策、國際資本市場、地緣政治因素、突發(fā)事件等多方面因素的影響，其中起主要作用的是市場供需情況。但俄烏沖突的爆發(fā)和持續(xù)，以前所未有的方式重塑著國際政治局勢，加劇了冷戰(zhàn)思維擴(kuò)張和地緣政治博弈：北約“東山再起”，冷戰(zhàn)舊聯(lián)盟“死灰復(fù)燃”，構(gòu)建與中國經(jīng)濟(jì)脫鉤的經(jīng)濟(jì)陣營與聯(lián)盟等。未來這種地緣政治博弈不僅會拖累全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，還會給國際政治局勢帶來極大不確定性，或?qū)⒄T發(fā)更多“黑天鵝”事件，如，能源生產(chǎn)國產(chǎn)量下降，出口受限，能源生產(chǎn)設(shè)施破壞或者遭受禁運等，增大了能源供應(yīng)鏈脆弱性。對能源價格來說，地緣政治博弈、突發(fā)事件等因素引發(fā)的經(jīng)濟(jì)政治形勢變化對其影響將越來越大，同時在能源金融市場的助推下，價格波動將會更加頻繁。

1.3 能源供需版圖重構(gòu)，能源博弈加劇

首先，全球能源供需版圖重構(gòu)。供給方面，一是不同品種能源在整個能源供給中所占比例將有所調(diào)整。為應(yīng)對全球能源短缺，煤炭、油氣、核能等能源供給占比短期內(nèi)將上升。從長期看，俄烏沖突加速全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及尋找替代能源的步伐，新能源在整個能源供給中所占比例將得到提升。二是傳統(tǒng)能源供給中不同國家地位將發(fā)生變化。歐洲逐步減少對俄能源進(jìn)口，俄羅斯在傳統(tǒng)能源供給中的分量和地位將會下降。美國將借機(jī)擴(kuò)大油氣出口規(guī)模，能源影響力提高。海灣地區(qū)的油氣出口商可能會尋求從俄羅斯獲得市場份額，并成為歐洲能源穩(wěn)定的來源。需求方面，俄烏沖突極有可能導(dǎo)致全球能源需求體系分裂，分別形成以中國、印度為主的“用俄羅斯能源”和美歐為主的“去俄羅斯能源”兩個相對平行的能源體系。此外，全球能源貿(mào)易流向也將發(fā)生改變：俄羅斯將能源出口主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向亞太，美國能源出口重心轉(zhuǎn)向歐洲。預(yù)計全球能源消費重心從發(fā)達(dá)國家向亞洲地區(qū)轉(zhuǎn)移，將逐步形成“兩帶”（俄—中東—中亞、北美出口帶）和“三中心”（亞、歐、北美）能源供需格局。

其次，全球能源博弈加劇，對非俄地區(qū)能源爭奪更加激烈。為擺脫對俄能源依賴，歐洲不得不付出更高成本跨區(qū)到中東、北美、非洲、澳大利亞等其他非俄地區(qū)采購能源，世界能源資源競買將更加激烈，今后的能源國際貿(mào)易也將與地緣政治因素更多掛鉤，能源博弈將加劇。

1.4 全球能源貿(mào)易風(fēng)險加劇，不確定性增加

俄烏沖突爆發(fā)后，美歐等西方國家迅速對俄羅斯大規(guī)模、全方位和高烈度的經(jīng)濟(jì)制裁，具體手段包括凍結(jié)資產(chǎn)、切斷金融交易渠道等金融制裁舉措，以及技術(shù)出口管制、取消最惠國待遇等貿(mào)易制裁行動，同時還配以切斷人員流動、中止重大合作項目等其他制裁內(nèi)容。而俄羅斯采取了一些針鋒相對的反制措施。其中，能源是美歐等西方國家和俄羅斯制裁與反制裁的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。在一個全球化的世界中，經(jīng)濟(jì)制裁雖然直接作用于一國，但影響會不可避免地或多或少外溢到其他國家，俄羅斯作為全球重要的能源供應(yīng)和出口國，決定了經(jīng)濟(jì)制裁必然波及他國。而且，為達(dá)到制裁目的，美歐等西方國家還重點關(guān)注那些未參與對俄制裁的國家的政策動向，必要時動用次級制裁手段，嚴(yán)防其同俄經(jīng)濟(jì)往來，鞏固制裁效果。在此情況下，中國、印度等尚未參與對俄制裁的國家將面臨兩難：是抵住次級制裁的風(fēng)險，繼續(xù)與俄羅斯合作，還是加入制裁陣營，努力應(yīng)對制裁成本。這樣一來，由于經(jīng)濟(jì)制裁的外溢效應(yīng)，全球能源貿(mào)易尤其與俄羅斯的能源貿(mào)易風(fēng)險加劇，支付、結(jié)算方式復(fù)雜，成本上升，不確定性將大幅增加。

1.5 能源安全凸顯，政府干預(yù)措施明顯

隨著俄烏沖突爆發(fā)后各種對俄制裁及反裁措施不斷加碼，全球能源市場持續(xù)動蕩，斷供風(fēng)險和恐慌情緒加速蔓延，能源價格不斷飆升，持續(xù)推高歐美通脹水平，應(yīng)對能源安全、通貨膨脹已逐漸演變成各國必須面對和不得不設(shè)法解決的政治、社會和民生關(guān)鍵議題。為此，歐美各國紛紛采取政府干預(yù)行為，推出短期穩(wěn)價舉措。如，歐盟推出穩(wěn)定天然氣及電力市場的舉措，如聯(lián)合采購天然氣、擴(kuò)大臨時價格監(jiān)管適用范圍、引入燃料成本補(bǔ)貼等。此外，歐洲各國對個人及家庭還實行了補(bǔ)貼和降低能源稅等措施，補(bǔ)貼來源主要為政府預(yù)算或向能源公司征收的暴利稅。法國將電力公司收歸國有，意大利宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)至2022年底。美國宣布進(jìn)入能源緊急狀態(tài)，出臺一系列政策企圖打壓油價：釋放1.8億桶戰(zhàn)略石油儲備；多次喊話頁巖油企業(yè)要求增產(chǎn)，并放寬油氣相關(guān)證件審批；考慮對油企加征稅收；限制燃油出口等。但從結(jié)果看，歐美各國能源穩(wěn)價力度與實際效果相對有限。

1.6 全球能源轉(zhuǎn)型短期受阻，后期將加快

俄烏沖突背景下，傳統(tǒng)能源價格高企，能源安全問題愈發(fā)凸顯，各國開始重新審視自己的能源供應(yīng)穩(wěn)定性。為應(yīng)對能源短缺，煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源以及核能正重回歐洲各國政府視野：德國、意大利、英國等紛紛宣布重啟退役燃煤電廠及核電廠，延長煤電服役年限，或者生產(chǎn)、進(jìn)口更多煤炭，讓燃煤電廠重新滿負(fù)荷運行。比利時、法國等多國開始重新發(fā)展核電或推遲廢除核能。而國際天然氣爭奪推動亞洲等地供熱和發(fā)電廠燃料現(xiàn)貨價格屢創(chuàng)新高，部分國家被迫轉(zhuǎn)向燃料油、煤炭和其他高排放燃料。從短期看，煤電反彈肯定會擾亂部分國家低碳轉(zhuǎn)型節(jié)奏，推遲向綠色能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。但從長期看，地緣政治沖突帶來的負(fù)面影響更加堅定了歐洲各國發(fā)展清潔能源、加快綠色轉(zhuǎn)型的決心，推動其加大發(fā)展替代能源和可再生能源、氫能等部署，加快實現(xiàn)多能互補(bǔ)的能源發(fā)展格局，推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)真正的能源獨立。

2 未雨綢繆、積極應(yīng)對全球能源市場新變局

中國是全球最大的石油、天然氣和煤炭進(jìn)口國，其對外依存度分別達(dá)73%，43%，10%，全球能源市場的動蕩與變革，勢必對我國的經(jīng)濟(jì)社會帶來深刻影響。

一是目前全球處于后疫情時代，經(jīng)濟(jì)正在從新冠疫情的寒冬中逐漸回溫，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)薄弱。俄烏沖突及美歐對俄的制裁勢必會增大全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景的不確定，進(jìn)而增大我國經(jīng)濟(jì)增長的難度。二是國際能源價格大幅上漲將直接增加我國能源進(jìn)口成本和支出，壓縮下游企業(yè)利潤空間。而且，能源成本上升通過生產(chǎn)鏈逐步傳導(dǎo)至最終消費端，推高交通、制造和消費成本，增大國內(nèi)成本推動型通脹壓力。三是為保障能源安全，未來歐洲將會同中日韓等亞洲國家共同搶購卡塔爾、澳大利亞、美國和阿爾及利亞等主要油氣生產(chǎn)國的資源；而印尼、澳大利亞等產(chǎn)煤國為保障電力供應(yīng)限制本國煤炭出口，諸多舉措增大我國能源海外保供壓力和不確定性。四是中國對俄羅斯的能源進(jìn)口依賴度高，且有進(jìn)一步升高的態(tài)勢。在當(dāng)前美國對我國進(jìn)行打壓和排擠的形勢下，美方升級對俄制裁勢必使未來中國與俄羅斯能源貿(mào)易面臨次級制裁的風(fēng)險大幅上升。

對此，我國需未雨綢繆，采取有效措施，積極應(yīng)對全球能源市場新變局。

2.1 將能源保供穩(wěn)價放在更加突出位置

在能源發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，存在“不可能三角”現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)保三者存在一定沖突，三者很難兼顧，需要在不同階段、不同形勢下進(jìn)行排序和取舍。當(dāng)前全球能源市場的動蕩使許多國家不得不重新審視國家能源政策，更加注重能源安全保障，甚至短期內(nèi)對安全的需要超越了對轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要。我國亦是如此，應(yīng)妥善處理能源清潔低碳轉(zhuǎn)型和安全供應(yīng)保障的關(guān)系，將能源安全當(dāng)作能源轉(zhuǎn)型的基本要求與底線，將能源價格穩(wěn)定當(dāng)作抑制通脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，將能源保供穩(wěn)價工作放在更加突出位置。

2.2 從供需兩側(cè)同時發(fā)力保障傳統(tǒng)能源供應(yīng)安全

能源供應(yīng)方面，一是立足以煤為主的基本國情，充分釋放先進(jìn)產(chǎn)能、大力推動煤炭清潔利用。通過核增產(chǎn)能、擴(kuò)產(chǎn)、新投產(chǎn)等努力實現(xiàn)煤炭增產(chǎn)增供。二是通過財政稅收等手段提升國內(nèi)石油勘探開發(fā)和投資力度，提高石油供給能力。三是加快形成油氣進(jìn)口多元化新格局。推動跨境管道天然氣擴(kuò)容增量，進(jìn)一步深化與中亞國家天然氣合作。加快推進(jìn)中亞-中國天然氣管道D線建設(shè)，推動遠(yuǎn)東線管道開工建設(shè)，適時開展中蒙俄天然氣管道建設(shè)談判。鞏固同中東國家的油氣合作，著力加強(qiáng)與阿根廷等拉美油氣資源大國的能源合作。還可考慮利用中美貿(mào)易談判從美國擴(kuò)大油氣進(jìn)口。

能源需求方面，大力推動能源消費革命。推動重點領(lǐng)域節(jié)能降碳，強(qiáng)化能源消費強(qiáng)度和總量雙控。推廣節(jié)能提效，通過生產(chǎn)、貿(mào)易、運輸及消費等環(huán)節(jié)控制能源消費總規(guī)模。完善節(jié)能減排財政稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化節(jié)能減排監(jiān)督檢查考核。在全社會倡導(dǎo)節(jié)約用能，增強(qiáng)全民節(jié)約、環(huán)保和生態(tài)意識，引導(dǎo)形成簡約適度的生活方式。

2.3 完善能源儲備體系，增強(qiáng)能源安全的底氣

提高煤炭兜底保障能力，優(yōu)化煤炭產(chǎn)能布局，集中力量加強(qiáng)整裝煤炭開發(fā)基地和大型綜合能源化工基地建設(shè)，加強(qiáng)煤炭流通體系建設(shè)，增強(qiáng)煤炭跨區(qū)域供應(yīng)保障能力。加強(qiáng)石油戰(zhàn)略儲備能力建設(shè)。采取政府和企業(yè)共同建設(shè)模式，構(gòu)建兼具保底和調(diào)節(jié)功能的石油儲備體系。強(qiáng)化天然氣儲備，形成包括國家、地區(qū)、企業(yè)三級儲備主體、戰(zhàn)略和商業(yè)儲備相結(jié)合的天然氣儲備體系。

2.4 深入推進(jìn)能源行業(yè)改革，助力增強(qiáng)能源安全保障

中國能源品種多樣，資源和消費地域分布差異性較大，保障能源安全不能單純依靠某一能源，而是需要從全局系統(tǒng)考慮，依靠多種能源各司其職，發(fā)揮綜合作用。這就需要深入推進(jìn)能源行業(yè)改革，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的能源大市場，包括統(tǒng)一交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、清理歧視性政策、降低交易成本等，優(yōu)化能源行業(yè)市場準(zhǔn)入條件，進(jìn)一步破除能源跨區(qū)域交易壁壘，更好發(fā)揮能源大市場的規(guī)模效應(yīng)和市場價格機(jī)制作用，推動各類能源特別是傳統(tǒng)能源與新能源之間協(xié)同聯(lián)動、優(yōu)化組合，促進(jìn)能源資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，實現(xiàn)市場多元動態(tài)平衡，切實增強(qiáng)能源安全保障能力。特別是深化電力市場改革，為可再生能源發(fā)展提供公平的市場競爭和成長環(huán)境，為其開發(fā)利用奠定制度基礎(chǔ)。

2.5 推動能源市場應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，有效防范未來風(fēng)險

考慮到未來全球能源市場大變局和動蕩，“黑天鵝”事件發(fā)生頻率或?qū)⒃龆?，?yīng)從國家、企業(yè)、個體等多個層面大力推動和完善國內(nèi)能源市場應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，提升危機(jī)反應(yīng)與應(yīng)對能力，有效防范未來風(fēng)險。一是持續(xù)關(guān)注俄烏局勢進(jìn)展，加強(qiáng)美歐等國針對俄可能采取的制裁措施的分析和研判，增大培訓(xùn)力度，引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)在進(jìn)行國際能源貿(mào)易時合理規(guī)避風(fēng)險。二是加強(qiáng)俄烏沖突后國際政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事、能源等方面形勢發(fā)展的分析和預(yù)測，加強(qiáng)國際能源市場和價格趨勢監(jiān)測、預(yù)測研判。三是完善化石能源產(chǎn)供銷體系，大幅增加抽水蓄能建設(shè)，提高全國應(yīng)急備用及調(diào)峰電源水平，提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力。推進(jìn)煤電靈活性改造，優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)度運行方式。建立健全煤炭、油氣、電力供需預(yù)警機(jī)制，健全能源網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)防體系，提高快速響應(yīng)和能源供應(yīng)快速恢復(fù)能力。

2.6 加強(qiáng)多邊國際能源合作，以利益融合推動共同能源安全

新形勢下能源安全不能完全照搬之前，不能只停留在本國“能源獨立”“脫鉤”及“擺脫對外能源依賴”，需要從更長遠(yuǎn)的時間跨度和全方位的視野，“超越”能源看能源安全，應(yīng)是全方位、多層次、開放和高水平的能源安全。唯有加強(qiáng)多邊國際能源合作，推進(jìn)利益融合、相互依賴更能降低能源制裁和禁運等風(fēng)險，增加反制能力和籌碼，更好保障共同能源安全。一是繼續(xù)鞏固大國能源合作。密切關(guān)注俄油氣資產(chǎn)潛在投資機(jī)會，防范二級制裁風(fēng)險，合理把握中俄能源合作節(jié)奏和規(guī)模。深化與海灣國家在能源貿(mào)易、投資等領(lǐng)域戰(zhàn)略合作；努力擴(kuò)大中美石油、煤炭、核能及可再生能源等領(lǐng)域投資、貿(mào)易與技術(shù)合作。二是在“相互尊重、平等互利、合作共贏、坦誠相待”原則的前提下，加強(qiáng)周邊地區(qū)和國家的能源合作，構(gòu)建與東盟、中亞等國家之間相互融通的油氣儲備應(yīng)急體系，致力打造不同層次和不同領(lǐng)域的全球能源戰(zhàn)略合作聯(lián)盟。三是主動參與到全球能源對話中并積極倡導(dǎo)全球能源安全的新理念，積極參與傳統(tǒng)國際能源治理機(jī)制，共同推動傳統(tǒng)能源治理機(jī)制相關(guān)結(jié)構(gòu)性改革，協(xié)商共建新的能源合作平臺，推進(jìn)全球能源治理。以合作代替對抗，以互惠代替獨占，不斷擴(kuò)大能源交流合作的“朋友圈”。

2.7 加快打造以人民幣計價能源交易體系，提高抵御風(fēng)險能力

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。俄烏沖突后，西方國家對俄采取了多種金融制裁措施，最核心的是將部分俄羅斯銀行移出SWIFT系統(tǒng)，限制俄動用美元外匯儲備。對此，俄羅斯采取“盧布結(jié)算令”措施予以反制。對此，我國要汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，未雨綢繆，更加積極主動地參入到國際金融體系當(dāng)中，加快推動人民幣國際化的步伐，主動推進(jìn)能源及其衍生品市場體系建設(shè)，不斷完善上海原油期貨規(guī)則制度，加快建立以人民幣計價的“石油人民幣”體系，積極構(gòu)建人民幣計價和結(jié)算的天然氣交易體系，努力探索建立新能源人民幣計價結(jié)算體系，不斷提高在國際能源領(lǐng)域的話語權(quán)。此外，要加強(qiáng)人民幣跨境支付系統(tǒng)建設(shè)。探索利用區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣等新技術(shù)，加快數(shù)字人民幣在跨境支付中的應(yīng)用，形成多元化的國際支付結(jié)算體系，減少對他國貨幣和SWIFT的依賴，提高在大國博弈中抵御風(fēng)險的能力。

2.8 順應(yīng)能源低碳轉(zhuǎn)型趨勢，穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”工作

盡管當(dāng)前能源安全占據(jù)重要位置，但也要看到，能源低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢不可逆轉(zhuǎn)。經(jīng)過此輪全球能源危機(jī)和俄烏沖突，不少國家意識到了提升能源獨立和低碳能源轉(zhuǎn)型的重要性，歐盟各國寧愿承受短期痛苦也要加快能源綠色低碳轉(zhuǎn)型步伐，通過大力發(fā)展清潔能源降低對俄羅斯能源的依賴。作為新能源領(lǐng)域領(lǐng)先的國家，我國更要順應(yīng)能源低碳轉(zhuǎn)型這一趨勢，穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”工作，實現(xiàn)能源安全、低碳發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一是先立后破，科學(xué)有序、穩(wěn)妥推進(jìn)化石能源的退出，糾正“運動式減碳”，避免“一刀切”式限電限產(chǎn)，在保證能源安全和維持經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟甚至是分地區(qū)推進(jìn)“雙碳”工作。二是不失時機(jī)推動加快風(fēng)能、太陽能、氫能等新型能源發(fā)展，加快新型儲能等綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新和新型電力系統(tǒng)建設(shè)步伐，加快促進(jìn)新能源的上網(wǎng)消納，進(jìn)一步鞏固我國在新能源領(lǐng)域產(chǎn)能、市場、技術(shù)和競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)清潔、低碳化基礎(chǔ)上的能源安全。

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