行政處罰種類(lèi)和設(shè)定（一）
——《中華人民共和國(guó)行政處罰法》釋義系列之一

第九條 行政處罰的種類(lèi)：

（一）警告、通報(bào)批評(píng)；

（二）罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；

（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)許可證件；

（四）限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

釋義：

本條是關(guān)于行政處罰種類(lèi)的規(guī)定。

我國(guó)實(shí)行行政主導(dǎo)的行政處罰體制，行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段，也是行政執(zhí)法中最為活躍、常用的執(zhí)法措施。本法有關(guān)行政處罰種類(lèi)的規(guī)定，對(duì)行政處罰行為具有指引、規(guī)范等多種功能：一是明確列舉行政處罰種類(lèi)，可以為行政執(zhí)法措施定性提供指引，在我國(guó)行政行為法律規(guī)范尚有不少空白、薄弱之處的背景下，減少實(shí)踐中某項(xiàng)行政行為是否屬于行政處罰行為的爭(zhēng)議。二是明確列舉的行政處罰種類(lèi)，應(yīng)當(dāng)受本法有關(guān)設(shè)定、實(shí)施和法律責(zé)任規(guī)定的規(guī)范。三是通過(guò)對(duì)行政處罰種類(lèi)進(jìn)行規(guī)范，抑制行政處罰種類(lèi)過(guò)多的沖動(dòng)，除了本法明確列舉的行政處罰種類(lèi)和其他法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類(lèi)外，地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)新的行政處罰種類(lèi)，約束地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)的沖動(dòng)。

本次修訂將行政處罰種類(lèi)由八類(lèi)擴(kuò)展到十三類(lèi)，增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)等五類(lèi)。本條根據(jù)行政處罰類(lèi)型“五分法”的邏輯進(jìn)行編排，第一項(xiàng)為名譽(yù)罰，第二項(xiàng)為財(cái)產(chǎn)罰，第三項(xiàng)為資格罰，第四項(xiàng)為行為罰，第五項(xiàng)為人身罰，第六項(xiàng)為兜底條款。

一、警告、通報(bào)批評(píng)

名譽(yù)罰，又稱(chēng)聲譽(yù)罰、精神罰，是指行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的行政處罰，包括警告、通報(bào)批評(píng)等。

警告是指行政機(jī)關(guān)對(duì)有違法行為的公民、法人或者其他組織提出告誡，使其認(rèn)識(shí)自己違法所在和如何改正的一種處罰種類(lèi)。警告是行政處罰中最輕的一種，一般適用于較為輕微、對(duì)社會(huì)危害程度不大的違法行為，可以當(dāng)場(chǎng)作出。目前有近百部法律、200多件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了警告的行政處罰。

通報(bào)批評(píng)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人在一定范圍內(nèi)通過(guò)書(shū)面批評(píng)加以譴責(zé)和告誡，指出其違法行為，避免其再犯。目前，慈善法等近10部法律、船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例等約20件行政法規(guī)、廣告語(yǔ)言文字管理暫行規(guī)定等近10件部門(mén)規(guī)章、浙江省廣播電視管理?xiàng)l例等10多件地方性法規(guī)規(guī)定了通報(bào)批評(píng)的行政處罰。同時(shí)，證券管理領(lǐng)域運(yùn)用較多的公開(kāi)譴責(zé)等也屬于通報(bào)批評(píng)。在審議過(guò)程中，一些部門(mén)和社會(huì)公眾提出，實(shí)踐中大量使用通報(bào)批評(píng)，通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)作為一類(lèi)行政處罰予以明確并在程序上予以規(guī)范。值得一提的是，通報(bào)批評(píng)的適用范圍較廣，不僅適用于對(duì)行政違法行為的懲處，也適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。對(duì)行政違法行為予以通報(bào)批評(píng)，屬于行政處罰。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違規(guī)行為予以通報(bào)批評(píng)，以及黨組織對(duì)黨員干部違規(guī)違紀(jì)行為予以通報(bào)批評(píng)，則屬于黨政問(wèn)責(zé)的追責(zé)措施，不屬于行政處罰。

二、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物

財(cái)產(chǎn)罰是指行政機(jī)關(guān)剝奪違法者因違法行為所獲經(jīng)濟(jì)利益及其部分財(cái)產(chǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁手段實(shí)現(xiàn)懲戒目的的行政處罰，包括罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物等。

罰款是指行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施行政違法行為的當(dāng)事人進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)性制裁通過(guò)使當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)受到損失的方法起到懲戒的目的。罰款是最為常用、最普遍的行政處罰種類(lèi)，目前有近180部法律、550多件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了罰款的行政處罰。

沒(méi)收違法所得是指行政機(jī)關(guān)依法將當(dāng)事人因從事違法行為而獲得金錢(qián)收入強(qiáng)制無(wú)償收歸國(guó)有的一種行政處罰。目前有近130部法律、近200件行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章規(guī)定了沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法所得、沒(méi)收違法收入的行政處罰。在修法過(guò)程中，有的學(xué)者認(rèn)為沒(méi)收違法所得剝奪的不是當(dāng)事人合法財(cái)產(chǎn)，不符合“新的不利負(fù)擔(dān)”這一行政處罰的重要內(nèi)涵，其功能屬于恢復(fù)原狀并不是制裁，我國(guó)刑事法律制度中沒(méi)收違法所得也并不是財(cái)產(chǎn)刑，因此不屬于行政處罰。這次修法維持沒(méi)收違法所得為行政處罰，主要考慮是：首先，“新的不利負(fù)擔(dān)”可以解釋絕大多數(shù)行政處罰行為，沒(méi)收違法所得涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益，懲戒作用較為顯著，是法律據(jù)以更好保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序而作的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。其次，除本法外，目前還有很多單行法律也將沒(méi)收違法所得作為行政處罰，沒(méi)收違法所得作為行政處罰的觀念已經(jīng)形成，并在行政執(zhí)法實(shí)踐中普遍實(shí)施。如作調(diào)整，大量法律、法規(guī)、規(guī)章需要予以修改，行政執(zhí)法中觀念認(rèn)識(shí)需要改變，顯性和隱性社會(huì)成本較高。再次，為解決長(zhǎng)期困擾基層執(zhí)法工作的實(shí)際問(wèn)題，本次修法對(duì)沒(méi)收違法所得作了界定，是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，原則上不扣除成本，因此違法所得中也包括了當(dāng)事人的投入，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講也是一種“新的不利負(fù)擔(dān)”。最后，明確“新的不利負(fù)擔(dān)”與恢復(fù)原狀之間的界限。理解和把握“恢復(fù)原狀”中的“原狀”，既不能過(guò)窄，縱容違法行為；也不能過(guò)寬，增加當(dāng)事人不符合比例原則的過(guò)多負(fù)擔(dān)。具體可以有幾條標(biāo)準(zhǔn)：（1）法定性，首先由法律來(lái)判斷什么是原狀；（2）直接性，原則上應(yīng)當(dāng)與違法行為直接關(guān)聯(lián)，不應(yīng)擴(kuò)大至違法行為造成的潛在影響；（3）確定性，需要充分考慮行政執(zhí)法的效率需求，原狀是明確、容易認(rèn)定的。超出恢復(fù)原狀的范圍，就屬于“新的不利負(fù)擔(dān)”。

沒(méi)收非法財(cái)物是指行政機(jī)關(guān)依法將當(dāng)事人從事違法行為過(guò)程中的違禁物品、違法財(cái)物和違法工具強(qiáng)制無(wú)償收歸國(guó)有的一種行政處罰。這里爭(zhēng)議較大的是違法工具是否一律予以沒(méi)收的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合違法行為的輕重情節(jié)，予以妥善處理。

三、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)許可證件

資格罰是指限制或者剝奪當(dāng)事人行政許可資格，以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)定、同意的其他非行政許可類(lèi)資格的行政處罰，包括暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)許可證件等。

暫扣許可證件是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人實(shí)行暫時(shí)扣留許可證件，以暫時(shí)剝奪當(dāng)事人從事某項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、執(zhí)業(yè)權(quán)利的行政處罰。這次修法將“暫扣許可證、暫扣執(zhí)照”修改為“暫扣許可證件”，主要考慮與行政許可法相銜接，適應(yīng)正在推行的證照改革。行政許可法第39條規(guī)定，行政許可證件包括：許可證、執(zhí)照或者其他許可證書(shū)；資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書(shū)；行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件或者證明文件；法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。許可證件涵括性更大，包括許可證、執(zhí)照，但不限于許可證、執(zhí)照。按照證照改革的要求，已開(kāi)始探索將營(yíng)業(yè)執(zhí)照由行政許可改為行政確認(rèn)，今后暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照也可能不再屬于暫扣許可證件的處罰種類(lèi)。

降低資質(zhì)等級(jí)是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人所取得的行政許可由較高等級(jí)降為較低等級(jí)，限制當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范圍的行政處罰。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃法等近5部法律、地質(zhì)災(zāi)害防治條例等近10件行政法規(guī)、公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法等100多件部門(mén)規(guī)章、青海省物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定等300多件地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定了降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰。此次修法增加列舉降低資質(zhì)等級(jí)行政處罰，細(xì)化了資格罰行政處罰種類(lèi)。

吊銷(xiāo)許可證件是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人取消其所取得的行政許可證件，剝奪當(dāng)事人從事某項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、執(zhí)業(yè)權(quán)利的行政處罰。目前多部法律法規(guī)規(guī)定了吊銷(xiāo)許可證、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷(xiāo)登記證書(shū)、取消資格的行政處罰。