我國城鄉(xiāng)生活垃圾分類處理現(xiàn)狀及對策研究

趙素芹 李旭陽 蔡振禹 趙治巨,,*

（1 邢臺學院化學與化工學院 河北邢臺 054001 2 河北省功能高分子材料研發(fā)與工程應用技術(shù)創(chuàng)新中心 河北邢臺 054001）

引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步不斷加快的同時，環(huán)境污染問題也日趨嚴重。近年來，“垃圾圍城”、“垃圾圍村”現(xiàn)象愈演愈烈。如何有效處理生活垃圾成為國家和當?shù)卣媾R的一個亟須解決的問題。在此背景下，生活垃圾分類作為垃圾資源化處理的有效管理手段逐漸受到重視。自20 世紀50年代提出垃圾分類回收以來，直到20 世紀80 年代我國才開始正式對生活垃圾管理與技術(shù)應用展開研究。2000 年以8 個城市為試點正式開啟垃圾分類收集工作。2017 年3 月18 日出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，強調(diào)需加快垃圾分類收集、運輸、處理等全過程處理系統(tǒng)建設，并要求在我國46 個城市先行實施生活垃圾強制分類。2019 年6 月指出實行垃圾分類是對節(jié)約資源、改善生活環(huán)境，創(chuàng)建人類社會文明的一個重要體現(xiàn)，2025 年全國地級市及以上基本完成垃圾分類處理系統(tǒng)建設。至此走過漫長歷史的垃圾分類正式登上舞臺。鑒于此，本文綜述了國內(nèi)生活垃圾分類工作進展現(xiàn)狀，并指出在執(zhí)行、推廣過程中存在的困境與問題。最后展望了我國生活垃圾分類的發(fā)展方向，并提出了一些推進垃圾分類的可行性建議。

1 生活垃圾分類運行現(xiàn)狀及存在的問題

我國生活垃圾分類政策宣傳雖已普及全國各地城鎮(zhèn)，但從目前生活垃圾分類收集執(zhí)行情況來看，這些進行分類收集的城市均屬于經(jīng)濟水平和居民的文化素質(zhì)較高的大城市，農(nóng)村生活垃圾分類仍處于起步階段，甚至中西部地區(qū)的農(nóng)村還未進行生活垃圾分類[1～3]。但無論是城市還是已推廣進行垃圾分類工作的農(nóng)村，在實際的分類工作執(zhí)行過程中仍面臨著不少的現(xiàn)實問題。為更好地把握各類問題背后的癥結(jié)，本文對目前城鄉(xiāng)生活垃圾分類存在的各類問題進行總結(jié)與分析，就已經(jīng)開展生活垃圾分類的地區(qū)而言，其問題總結(jié)如下。

1.1 缺乏全過程分類處理標準體系

1.1.1 分類收集“形式化”

垃圾全過程分類處理體系應包括垃圾的分類收集、轉(zhuǎn)運及末端處理等全生命周期處理過程[4]。垃圾分類是實現(xiàn)垃圾無害化、減量化、資源化的有效手段，在國家政策的號召下，國內(nèi)已有不少城鎮(zhèn)開展了垃圾分類工作，但分類效果卻參差不齊。政策遭遇“上熱下冷”，地方政府、居（村）民響應度高，但踐行度差，垃圾分類工作“形式化”、“機械化”[5][6]：從國民角度而言，隨著國家政策的宣傳、國民文化素質(zhì)的提高，國民已對垃圾分類工作表現(xiàn)出較強的認同感，但因長期的思維慣性與生活習慣，具體操作上仍然存在不分類，或分類不徹底的問題，思想與行動上南轅北轍。就地方政府而言，國家政策目前多以倡導性文件為主，并沒有將生活垃圾分類工作納入地方的績效考核，這就使得地方政府搞一些形象工程來應付檢查、敷衍了事，導致政策的“上冷下熱”，無法保證垃圾分類相關(guān)舉措產(chǎn)生實效。

1.1.2 缺乏差異化的分類模式

因城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平與物質(zhì)生活質(zhì)量的差異，城鄉(xiāng)居民所產(chǎn)生的生活垃圾組分也會大有不同?？傮w來看，我國城市生活垃圾中無機物的含量持續(xù)下降，有機物含量不斷增加，可燃物增多，其中廚余垃圾又占有機垃圾的90%左右[7]。不同于城市生活垃圾組分，農(nóng)村生活垃圾基本無廚余垃圾，農(nóng)村多養(yǎng)家禽，其剩食可在自身的生態(tài)圈循環(huán)消耗，不需要外力的介入幫其處理。以上案例表明，農(nóng)村生活垃圾分類標準不能完全復制城市。但現(xiàn)實執(zhí)行過程中，很多農(nóng)村生活垃圾分類標準并沒有依據(jù)自身地區(qū)或自身生產(chǎn)生活習慣而進行合理設定，完全是沿用上級城市的生活垃圾分類標準，直接照搬城市生活垃圾分類模式來應對農(nóng)村的環(huán)境問題[8]。

1.1.3 全過程分類處理技術(shù)與設備有待提高

生活垃圾分類在執(zhí)行過程中不僅僅要靠宣傳教育的支撐，還需要分類設施等硬性條件到位。想要生活垃圾分類工作良好的運轉(zhuǎn)，需要很大的設施設備建設投入力度。但從實際情況來看，大部分地區(qū)在生活垃圾分類設施建設方面的投入都很有限，例如分類垃圾桶、分類運輸車[7][9][10]、分類處理設備[11][12]等配置嚴重不足。相關(guān)人員配置上也比較缺少[13][14]，尤其是基層街道或社區(qū)專職負責垃圾分類工作的一線人員，更是少之又少。

目前垃圾分類還是以人工分揀為主，居民每天都需要花費一定的時間去進行垃圾分類，不僅會造成時間上的浪費，還會因為人主觀判斷的不同造成分類錯誤。智能分類垃圾桶雖已向社區(qū)接近，但從現(xiàn)實投放應用效果來看，人工智能技術(shù)還不夠成熟，在具體的垃圾分類投放過程中還是需要人工的介入，自身無法完成精準有效的分類工作，技術(shù)突破還存在困境。再者國內(nèi)垃圾分類智能化項目主要集中在前端分類，中端運輸和末端處理還是“一鍋燉”，并未配套建立，缺乏完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條。這種現(xiàn)實情況下，即使前端技術(shù)實現(xiàn)智能化升級，其所伴生的混裝、混運、混處問題的存在，也會使得前端垃圾分類的智能裝置慘遭冷落，形同虛設。

1.2 法律法規(guī)體系不健全

近幾年我國關(guān)于生活垃圾分類的相關(guān)法律法規(guī)雖出臺了很多，但這些基本法規(guī)多為倡導性文件，關(guān)于具體的實施細則并沒有進行明確的規(guī)定，其相應的配套法規(guī)也較為缺乏[15][16]。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》等等都提到生活垃圾需分類的要求，但關(guān)于分類標準、執(zhí)法人員具體職責與考核措施、居民應依法履行的責任與懲罰細則等都沒有進行具體的意見設定。垃圾分類標準的確立是開展垃圾分類工作的前提，目前關(guān)于如何制定垃圾分類模式，如何推出差異化垃圾分類方式等都沒有明確的規(guī)定，無法保障垃圾分類工作的可操作性，導致地方政府在執(zhí)行過程中無從著手；再者從管理人員的職責規(guī)定而言，目前垃圾分類工作多以環(huán)保部、城建部門主導，但并沒有具體的條例規(guī)定或劃分兩者的職責范圍，存在重復管理，工作實效不高。此外政府既是執(zhí)行者又是監(jiān)管者，并沒有對政府人員的工作制定考核意見或方案，容易造成內(nèi)部的腐敗與責任推諉。對于群眾居民而言，即使出現(xiàn)垃圾隨意丟棄，分類錯誤等現(xiàn)象時，也缺少相應的法律依據(jù)對其進行懲戒，地方政府未能充分行使立法職能，進而造成政府執(zhí)法人員和居民的依法積極性不高。

1.3 社會群體參與度不高

作為一項典型的城市公共事業(yè)[17][18]，我國生活垃圾的收集、運輸和處置主要是由政府主管部門直接承擔的。但目前情況來看，過分強調(diào)政府的主導作用，使得進行過程監(jiān)管甚至實施微觀運營的“獨挑大梁”者，其他相關(guān)主體如市場企業(yè)、社會公民等沒有參與意識。分析其原因，主要可概括為功利與意識兩方面[13]。從功利方面來說，公民需要花費大量的時間精力去進行垃圾分類，但在過程中無任何補貼、福利，公民沒有較高的動力去參與其中。對企業(yè)而言，最大的目標是利潤最大化，但沒有國家政策的支持與保護，市場企業(yè)盈利空間小，同樣沒有參與的積極性。從意識方面來說，一是我國國民由于生活習慣、教育等方面的因素，本身沒有形成良好的環(huán)保意識和自覺性，所以遇到生活垃圾隨意丟棄的現(xiàn)象，仍然會不管不顧，甚至為圖一時方便，也隨意丟棄垃圾；二是部分存在抗議性心理的國民認為垃圾分類是政府的事情，與自己無關(guān)。因此，在市場企業(yè)和社會公民對政府的垃圾分類政策并不看好的情況下，很難調(diào)動其參與的積極性。

2 生活垃圾分類的可行性建議

2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，建立個人考核制度

針對目前有關(guān)生活垃圾分類處理的法律法規(guī)還不完善的情況，政府應加快修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)管理制度。例如生活垃圾如何分類，對于違反垃圾分類條例的行為如何處罰、如何考核執(zhí)法人員有關(guān)生活垃圾分類監(jiān)督的執(zhí)法政績等等，都應該制定完善詳細的法律條令。地方政府也應響應中央的政策指令，積極制定適合本地方垃圾分類的地方法律法規(guī)、條例通知等，使得居民可明確垃圾分類標準、地方執(zhí)法人員能夠依法加強垃圾處理行為管理。強化政策工具，補齊制度漏洞，進而營造一個和諧完善的制度環(huán)境。

生活垃圾分類已是國家環(huán)境治理重要的一環(huán)，在完善其法律法規(guī)體系下，為保障垃圾分類處理工作實效，必須建立自上而下的最小單元監(jiān)管考核制度，考核到人。對地方政府管理人員而言，其在垃圾分類治理工作中起著至關(guān)重要的作用，上承中央政府思想與行動指令的傳達、執(zhí)行，下接本地方垃圾治理的監(jiān)督與管理，故應落實屬地政府管理責任，劃清各部門職責與權(quán)限，實行層級負責制并逐步細化到最小單位，將管理、考核落實到個人，實現(xiàn)工作量化，與績效掛鉤。

再者針對社會群眾，打破倡導性垃圾分類政策，實施強制手段，將垃圾分類納入法律條令，如交通法建立詳細的量化考核方案，對垃圾不分類或分類錯誤的行為進行不同形式的懲罰，構(gòu)建錯投即罰、多投多罰、投少獎勵的利益機制。

2.2 構(gòu)建互利互惠模式，實現(xiàn)多元共治

作為政策對象的現(xiàn)實個體或市場組織，一般不具備充分的時間、專業(yè)知識和經(jīng)濟實力去關(guān)注每一個政策問題，主動地、不計個人得失、單純的去為了公共事業(yè)開展積極行動。為保障群眾、市場企業(yè)等相關(guān)主體長久有效的參與垃圾協(xié)同治理，政府應增設獎勵機制。政府應成立生活垃圾分類專項啟動資金，其除用于基礎設施設備配置、更新維護、管理人員績效外，應增設一定比例用于獎勵的資金分配。對社區(qū)而言，管理規(guī)范、效果明顯的社區(qū)，在考核評比中取得優(yōu)異成績，政府應給予一定比例的獎勵，以表示對社區(qū)工作的肯定，提高社區(qū)長效治理的積極性；對國民個人來說，建立個人信息賬戶檔案，社區(qū)（村委）管理人員對其垃圾分類行為進行打分考核，并備案記錄，同時設立同層級監(jiān)督與舉報窗口，居（村）民之間可以互相監(jiān)督與舉報，舉報屬實的予以舉報者積分獎勵，被舉報者相應扣掉個人信用積分。通過增設趣味性的交互活動，如月末可參與個人信用積分禮物大換購活動等，提高居（村）民參與度；對企業(yè)而言，生活垃圾的管理做到“政企分開”，政府部門改變職能角色，僅參與政策制定和監(jiān)督管理工作，垃圾的清運處理工作逐漸從政府部門剝離，推向市場，由社會相關(guān)企業(yè)承包垃圾的清運處理，垃圾處理公司實行市場化運作，自負盈虧，以此增加企業(yè)自我運營的主體性，提高企業(yè)盈利空間。政府通過向社會借力，依靠市場組織、社會公民等力量，實現(xiàn)多元共治，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用，保障垃圾分類工作實效。

2.3 打破技術(shù)困境，打造全過程智能運營平臺

生活垃圾分類的成功實踐并非僅靠管理得以取勝，還需技術(shù)的有效支撐。目前人工智能用在垃圾分類工作的技術(shù)還不夠成熟，但相信在不久的將來，智能垃圾分類技術(shù)將是垃圾分類實踐工作的關(guān)鍵。目前關(guān)于垃圾分類人工智能研究主要有兩個方向，一是設備通過檢測功能，完成自主稱重與智能分揀等；二是加入幫助功能，可通過語音播報對垃圾進行類別定義及指導分類投放具體操作步驟，幫助垃圾投放者完成精準投放。兩種智能功能確實可幫助便捷居（村）民的垃圾分類工作，但在現(xiàn)實試點運作中，如上述所說仍存在不少問題。為打破現(xiàn)有技術(shù)癥結(jié)，改進現(xiàn)有技術(shù)頂層設計，政府應加大智能化垃圾分類處理研發(fā)費用投入，支持和鼓勵相關(guān)技術(shù)人才的吸納與聘用。同時政府也應調(diào)控研發(fā)人才的研究方向，支持垃圾分類處理中后端處理技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，盡快實現(xiàn)垃圾全過程智能運營體系。

結(jié)語

垃圾分類制度經(jīng)過漫長的歷史時期終于登上了社會舞臺，進入了新的時代。目前中國城鄉(xiāng)生活垃圾分類制度在理論和實踐中雖存在著一定的缺陷，但隨著相關(guān)法律和政策體系的不斷完善，加之政府主導、全民參與、社會協(xié)作等多元主體協(xié)作共治的新興模式的發(fā)展，輔以互聯(lián)網(wǎng)智能化技術(shù)道路的推進，最終中國將走出一條可復制推廣的垃圾全過程分類處理模式。