民事公益訴訟懲罰性賠償機制探究
——以危害食品安全刑事案件為例

董家偉,劉少軍,梁雪琰,張麗娜,李林陽

(安徽省淮南市大通區(qū)人民檢察院, 安徽 淮南 232033)

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，物質(zhì)、商品極大繁榮，但食品藥品安全問題頻發(fā)、假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，讓公民逐漸對政府治理效能及法律所能發(fā)揮的作用感到懷疑。從當(dāng)前司法實踐來看，刑罰對此類犯罪行為的刑罰和預(yù)防效果并不盡如人意。不可否認，市場經(jīng)濟主體具有追逐利益的本性，只有讓此類犯罪主體在經(jīng)濟上遭受到懲罰，付出極重的代價，才能在一定程度上遏制此類犯罪的發(fā)生。

一、食品安全保護法律法規(guī)

(一) 《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》

《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱食品安全法)，是對食品安全規(guī)定的最為詳盡的法律規(guī)范之一，規(guī)范的主體包括食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、運輸人員、監(jiān)督管理等人員?！妒称钒踩ā凡粌H規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗等食品行業(yè)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守的法律規(guī)范，還規(guī)定了食品安全事故處置、監(jiān)督管理等國家行政管理機關(guān)應(yīng)履行的職責(zé)，最后還用一章的條文專門對上述各方的法律責(zé)任進行規(guī)定，是一部具有綜合性、專業(yè)性和強制性的食品安全法律規(guī)范?！妒称钒踩▽嵤l例》則是對《食品安全法》內(nèi)容的補充，例如在法律責(zé)任一章，對何種行為屬于“情節(jié)嚴重”進行了明確；對食品安全犯罪案件的偵查后處理增加了行政拘留有關(guān)規(guī)定等。《食品安全法》《食品安全法實施條例》《中華人民共和國廣告法》等法律法規(guī)，構(gòu)成了食品安全保護的第一道防線。盡管 《食品安全法》《食品安全法實施條例》等規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責(zé)，但食品安全問題的爆發(fā)往往就是食品生產(chǎn)經(jīng)營者沒有盡到責(zé)任；而各級食品藥品監(jiān)督管理部門因囿于人員條件等客觀原因，也可能沒有嚴格依照上述相關(guān)法律和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理，食品安全保護的第一道防線則會被突破，這時就需要更具懲罰性的法律規(guī)范來進行第二道防線的部署。

(二) 《中華人民共和國刑法》及相關(guān)司法解釋

危害食品安全在刑法上的罪名主要包括《中華人民共和國刑法》(以下簡稱刑法)第143條、第144條規(guī)定的生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標準的食品罪、生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪；以及生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪；非法經(jīng)營罪；以危險方法危害公共安全罪等相關(guān)罪名。值得注意的是違反我國食品衛(wèi)生管理法規(guī)，主要是指違反《食品安全法》《食品安全法實施條例》 。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱危害食品安全刑事案件解釋)，是對食品安全刑事案件的類案專門性司法解釋，顯示了刑法層面對食品安全問題的高度重視，該司法解釋自2013年5月4日起施行，是食品安全刑事案件的司法認定的重要依據(jù)。此外，最高人民檢察院還以指導(dǎo)案例(第四批指導(dǎo)性案例)的形式，將全國范圍內(nèi)發(fā)生的危害食品安全刑事犯罪案件辦理以案例形式對全國各級檢察機關(guān)指導(dǎo)辦案，第四批指導(dǎo)案例的要旨包括：使用餐廚廢棄油等非食品原料進行生產(chǎn)、加工、提煉的非食用油冒充食用油銷售，因其嚴重危害人民群眾的身體健康和生命安全，以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪追究其刑事責(zé)任；生產(chǎn)者使用有毒、有害的非食品原料加工食品并銷售或者銷售者明知是他人使用有毒、有害的非食品原料加工出的食品，仍予以購買并銷售，則分別構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪、銷售有毒、有害食品罪；使用國家禁止使用的鹽酸克倫特羅藥品(俗稱“瘦肉精”)養(yǎng)殖供人食用的動物并出售的，構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。

二、食品安全案件“懲罰性賠償”的司法現(xiàn)狀

“懲罰性賠償”的概念在2010年7月1日起施行的《侵權(quán)責(zé)任法》“產(chǎn)品責(zé)任”一章中已有規(guī)定。但遺憾的是該法僅規(guī)定了被侵權(quán)人在遭受到存在缺陷產(chǎn)品造成的損害時有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償，沒有對具體賠償標準進一步明確。而對懲罰性賠償?shù)木唧w倍數(shù)進行明確是在之后修正的《消費者權(quán)益保護法》，根據(jù)該法第55條的規(guī)定，經(jīng)營者在明知商品或服務(wù)存在缺陷的情況下，依然向消費者提供、銷售該商品或服務(wù)，造成消費者或他人死亡、健康嚴重損害等后果的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營者依法給予二倍以下的懲罰性賠償。

(一) 民法上的“懲罰性賠償”

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)吸收了《侵權(quán)責(zé)任法》懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，在第179條規(guī)定，懲罰性賠償是承擔(dān)民事責(zé)任的方式之一?！睹穹ǖ洹芬?guī)定了三種情形下的懲罰性賠償責(zé)任：第1185條的侵害知識產(chǎn)權(quán)、第1207條的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任以及第1232條污染環(huán)境、破壞生態(tài)，但對懲罰性賠償?shù)木唧w倍數(shù)沒有進行明確。雖然《民法典》沒有規(guī)定食品是否屬于第1207條中的“產(chǎn)品”，但根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第1款“產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”，食品應(yīng)屬于產(chǎn)品，有關(guān)法律問題仍可適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》 的規(guī)定。

(二) 行政法“懲罰性”罰款

《食品安全法》第122條規(guī)定的未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可或未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事相關(guān)生產(chǎn)活動貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；以及第123～125條也有類似規(guī)定的并處十五倍以上三十倍以下、十倍以上二十倍以下、五倍以上十倍以下的倍數(shù)型罰款。但是最高三十倍的罰款并不能足以讓違法行為人停止違法犯罪的腳步，特別是有些違法行為人已經(jīng)將大量貨物銷售出去并且為了逃避打擊不制作賬目和銷售單據(jù)，無法查清貨值金額，此類罰款懲罰性便失去了威懾。

(三) 刑法附加刑罰金

《刑法》第143條和第144條規(guī)定的罰金刑為“銷售金額百分之五十以上二倍以下”；《危害食品安全刑事案件解釋》第17條又對兩罪的罰金提高到二倍以上，根本不足以形成威懾，在數(shù)額上甚至比不上數(shù)十倍的行政罰款的懲罰力度。馬克思在《資本論》中引用鄧寧格的名言“一有適當(dāng)?shù)睦麧櫍Y本就膽大起來。如果有10 %的利潤，它就保證到處被使用;有20 %的利潤，它就活躍起來;有50 %的利潤，它就鋌而走險;有100 %的利潤，它就敢踐踏一切人間法律;有300 %的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險”，自由刑并不足以讓追求利潤的不法商販停止犯罪的腳步，當(dāng)前刑罰的罰金刑甚至比不上行政罰款數(shù)額的懲罰。

三、檢察機關(guān)在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償?shù)闹贫葍?yōu)勢

(一) 檢察機關(guān)是公益訴訟起訴人

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)提起公益訴訟已有明確的法律規(guī)定，《刑事訴訟法》第101條賦予了人民檢察院在國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失情形下，提起公訴時可以提起附帶民事訴訟的職能。之后在2018年3月1日最高人民法、最高人民檢察院又以司法解釋的形式，賦予了人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護和食品藥品安全等被害人數(shù)量較多、社會公共利益受損領(lǐng)域，提起公益訴訟的職權(quán)，但《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱公益訴訟解釋)仍未就公益訴訟中是否可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求予以規(guī)定。遇到相關(guān)問題仍需依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》《民法典》等規(guī)范提出訴求。

(二) 食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)奶厥庑?/h3>

對食品安全民事公益訴訟案件提出懲罰性賠償，在保證被害人損失得以賠償?shù)那疤嵯拢瑢怖娴膿p失也進行相應(yīng)的補償，是公益訴訟的主要內(nèi)容之一。食品安全案件影響的可能是人數(shù)較多的被害方，民事公益訴訟賠償、補償被害人和公共利益受到的損害，又不能等同于簡單的民事?lián)p害賠償。民事公益訴訟懲罰性賠償從設(shè)置上至少也高于罰金、行政罰款，貨值數(shù)額或銷售金額幾十倍的標準可能不足以體現(xiàn)懲罰性，因民事公益訴訟的被害人人數(shù)更多，代表的利益更大，只有更嚴厲的懲罰才有可能實現(xiàn)對被害人、公共利益的補償、對違法行為人的威懾，實現(xiàn)犯罪預(yù)防。

(三) 民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)挠幸鎸嵺`與探索

近年來，各地檢察機關(guān)在司法實踐中對民事公益訴訟懲罰性賠償進行了積極有益探索，生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪的民事公益訴訟請求懲罰性賠償?shù)陌讣延兴痉ò咐?，可為民事公益訴訟懲罰性賠償提供借鑒和參考。2018年3月2日正義網(wǎng)網(wǎng)站公布的檢察公益訴訟典型案例 “湖北省利川市人民檢察院訴吳某等三人刑事附帶民事公益訴訟案”，吳某等三人構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪，同時判決吳某等三人賠償人民幣48 900元并在市級公開媒體上賠禮道歉，該案的懲罰性賠償數(shù)額是銷售金額的近五倍。臺州市人民檢察院起訴潘某食品安全案件的懲罰性賠償金定為銷售價款的十倍。

四、懲罰性賠償制度的探索

(一) 懲罰性賠償?shù)臄?shù)額確定原則

在目前民事公益訴訟的嘗試和實踐中，數(shù)額的確定是各方比較關(guān)注的事項，也是比較容易產(chǎn)生爭議的地方。懲罰性賠償數(shù)額的確定是否科學(xué)、合理，依據(jù)是否充分，直接關(guān)系到當(dāng)事人的接受程度和后期被害人權(quán)益的具體實現(xiàn)，數(shù)額過低會無法達到懲罰、遏制不法行為人以及促進受害人提起訴訟的作用，數(shù)額過高則又會產(chǎn)生對不法行為人懲罰過度，造成新的不公平的不利后果。

(二) 懲罰性賠償數(shù)額的確定標準

懲罰性賠償數(shù)額的確定可以主要考慮以下主要因素：一是行為人的主觀過錯程度，可以結(jié)合從事違法行為的時間跨度等確定；二是造成的實際損失大??；三是行為人的經(jīng)濟狀況和可承受能力；四是行為人因其違法行為所獲得的利益。具體來說，可以根據(jù)不法行為人違法犯罪行為持續(xù)的時間長短，生產(chǎn)、銷售偽劣商品的貨值、被害人的人數(shù)，造成的危害結(jié)果等多方面，由檢察機關(guān)確定賠償數(shù)額，這樣既不需要確定具體的計算標準，也能防止賠償?shù)牟淮_定性，甚至可以基于罰金的十倍、百倍等確定一個基本數(shù)額后再調(diào)整幅度。

(三) 懲罰性賠償?shù)木唧w實現(xiàn)和執(zhí)行

第一，通過申請法院強制執(zhí)行實現(xiàn)懲罰性賠償。一般來說，食品安全刑事案件的不法行為人具有一定的經(jīng)濟實力，檢察機關(guān)可以向法院申請強制執(zhí)行不法行為人的財產(chǎn)。懲罰性賠償具有被害人權(quán)利保護的特點，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于罰金執(zhí)行。不法行為人的所有財產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)屬于強制執(zhí)行的范圍，為提高實現(xiàn)懲罰性賠償?shù)男?，還應(yīng)該確立懲罰性賠償?shù)亩ㄆ谕▓?，法院?yīng)當(dāng)定期向檢察機關(guān)通報執(zhí)行情況。第二，負責(zé)懲罰性賠償金的管理和分配。生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪侵害的是不特定人群，被害人在審查起訴階段甚至審判時都可能不確定，懲罰性賠償金又是直接對被害人的賠償，因而如何依法對懲罰性賠償金進行管理和分配尤為重要。檢察機關(guān)作為公益訴訟機關(guān)，理所應(yīng)當(dāng)成為懲罰性賠償金的管理和分配機關(guān)。首先，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的賬戶、確定專門部門用于管理懲罰性賠償金。其次，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定懲罰性賠償金的分配原則，明確被害人申請時間及剩余賠償金的處理等。如：在案的被害人可以獲得多少賠償金，為不在案的不確定的被害人預(yù)留份額，通知被害人提供相應(yīng)受損證據(jù)申請分配賠償金，對于超出申請時間的，可以根據(jù)賠償金的剩余金額酌情適當(dāng)補償。在被害人確定的案件中，可以以平均分配為主，對于個別受損嚴重的被害人，可以酌情增加賠償金額。對于經(jīng)過申請和分配仍有剩余的賠償金，檢察機關(guān)可以保留一定時間，如超過該時間仍無被害人申請分配，則上繳國庫。

檢察機關(guān)在食品安全刑事案件民事公益訴訟中提出懲罰性賠償，可以實現(xiàn)對此類犯罪案件高發(fā)趨勢的遏制，對人數(shù)眾多的被害人利益、社會公共利益進行保護，發(fā)揮了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，維護國家利益和社會公共利益,在一定程度上也督促了市場監(jiān)管部門等部門依法行政、嚴格執(zhí)法，促使其依法行使公益訴權(quán),保證良好社會秩序的運行。