機(jī)構(gòu)改革背景下十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

王海洲，莊永康，王青海

湖北省十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖北十堰 442000

近年來，湖北省十堰市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和湖北省關(guān)于機(jī)構(gòu)改革工作的安排部署，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，但因種種原因目前尚未完全到位。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，十堰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作堅(jiān)持“改革創(chuàng)新、規(guī)范檢疫、服務(wù)監(jiān)管”的工作理念，突出檢疫、監(jiān)測(cè)、防控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主動(dòng)作為，履職盡責(zé)，為確保全市動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全做出了積極貢獻(xiàn)，但也面臨一些亟待解決的問題。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

1.1 改革后的機(jī)構(gòu)、職能、人員等情況

2019年以來，全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)相繼進(jìn)行了改革，原來承擔(dān)的行政執(zhí)法職能移交劃轉(zhuǎn)，執(zhí)法人員轉(zhuǎn)隸。全市原有10 個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，改革后，市本級(jí)機(jī)構(gòu)保留，執(zhí)法職能和部分人員劃轉(zhuǎn)至市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)；4 個(gè)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)整體劃入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)（有的加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子）；3 個(gè)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)保留，執(zhí)法職能移交，部分人員轉(zhuǎn)隸；2 個(gè)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤銷，并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。

根據(jù)2021年5月1日實(shí)施的新修訂的《動(dòng)物防疫法》，動(dòng)物衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革尚未完全到位的情況下，全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，主動(dòng)入位，扎實(shí)開展動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管、動(dòng)物疫病防控等工作，著力強(qiáng)化從養(yǎng)殖到屠宰全鏈條動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)管理。

1.2 主要業(yè)務(wù)工作開展情況

1）強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作。嚴(yán)格實(shí)施動(dòng)物產(chǎn)地檢疫和動(dòng)物屠宰檢疫，加強(qiáng)證章標(biāo)志管理，深化檢疫申報(bào)點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)。推廣“獸醫(yī)智慧云平臺(tái)”使用，加強(qiáng)屠宰行業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)管，進(jìn)一步鞏固屠宰環(huán)節(jié)“兩項(xiàng)制度”成果，督促畜禽屠宰企業(yè)落實(shí)屠宰動(dòng)物疫病防控和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體責(zé)任，做好不合格動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理。加快推進(jìn)區(qū)域性病死動(dòng)物無害化處理中心建設(shè)，完善病死動(dòng)物無害化處理體系。

2）做好動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管。強(qiáng)化抽樣檢測(cè)工作，完成部省市下達(dá)的獸藥、飼料、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全抽樣送樣工作，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品自檢數(shù)量、抽檢合格率達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。屠宰環(huán)節(jié)督促廠方落實(shí)自檢和按比例抽檢達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。加快推進(jìn)動(dòng)監(jiān)信息化建設(shè)，推廣養(yǎng)殖檔案電子化。

3）做好重大動(dòng)物疫病聯(lián)防聯(lián)控。持續(xù)抓好非洲豬瘟防控，強(qiáng)化屠宰環(huán)節(jié)非洲豬瘟監(jiān)管。加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化全市生豬及其他畜禽運(yùn)輸車輛備案管理。配合做好高致病性禽流感防控工作，積極推進(jìn)活禽定點(diǎn)屠宰白條禽冰鮮上市，建立質(zhì)量追溯體系。

2 目前面臨的突出問題

2.1 機(jī)構(gòu)改革未到位

市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)名稱、職能、隸屬關(guān)系等不統(tǒng)一，有的縣市區(qū)撤銷了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？傮w上看，原有的自上而下的省、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)體系被打破，現(xiàn)有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)制以及基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法的主要管理部門未完全明確指出應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)督管理的具體工作者，工作部署、上下聯(lián)動(dòng)、溝通協(xié)調(diào)受到很大影響。

2.2 職能職責(zé)不夠明晰

食品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，監(jiān)管對(duì)象和環(huán)節(jié)很多，開展動(dòng)物檢測(cè)以及行政執(zhí)法等一系列的工作需要多個(gè)部門協(xié)同合作，基層工作單位任務(wù)繁重，執(zhí)法主體無法承擔(dān)多重責(zé)任?！秳?dòng)物防疫法》修訂后，相關(guān)實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程遲遲未出臺(tái)，在實(shí)際工作中存在多個(gè)部門監(jiān)管職能交叉重復(fù)、邊界不清等問題，一旦出現(xiàn)問題各個(gè)部門相互推諉。

2.3 執(zhí)法監(jiān)督缺乏銜接

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是履行法律、法規(guī)賦予的行政職能，是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、打擊違法犯罪、維護(hù)群眾合法權(quán)益的手段，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)，最大的特點(diǎn)是專業(yè)性，需要具備獸醫(yī)專業(yè)資質(zhì)的技術(shù)人員擔(dān)任，二者有密不可分的聯(lián)系。在推進(jìn)改革中，有的縣市區(qū)存在“一刀切”的現(xiàn)象，忽視動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的關(guān)系，沒有充分認(rèn)識(shí)到動(dòng)物防疫監(jiān)督和執(zhí)法的內(nèi)在邏輯以及相關(guān)工作的連續(xù)性，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，取消官方獸醫(yī)的行政執(zhí)法資格，只保留產(chǎn)地檢疫及出證職能，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格被取消，使原來滲透到養(yǎng)殖一線、經(jīng)常督查和服務(wù)合二為一的“雙身份”人員(官方獸醫(yī)、行政執(zhí)法)現(xiàn)在只能為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)服務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法行為人，一不能亮證警告，二不能調(diào)查取證，更不能查扣處置，等到逐級(jí)報(bào)告，違法行為人早已逃之夭夭，執(zhí)法大隊(duì)到達(dá)時(shí)往往無功而返，造成動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效落實(shí)和開展的不良局面。

2.4 監(jiān)督管理力度不夠

一方面，動(dòng)監(jiān)隊(duì)伍人員不足，各縣市區(qū)原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)部分人員隨執(zhí)法職能一并轉(zhuǎn)入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從事動(dòng)物檢疫的人員大幅減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，人員多為“以錢養(yǎng)事”性質(zhì)，經(jīng)費(fèi)、物資保障不足，尤其是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)缺口很大，普遍存在“無人員、無資質(zhì)、無經(jīng)費(fèi)”的情況，年齡老化、文化素質(zhì)和專業(yè)技能低的問題也較為突出。另一方面，監(jiān)督管理手段較落后，有的地方動(dòng)物監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)還未完全納入財(cái)政預(yù)算，缺少快速檢查的設(shè)施設(shè)備，導(dǎo)致產(chǎn)地檢疫水平落后，往往憑經(jīng)驗(yàn)判斷，容易做出錯(cuò)誤的結(jié)論。

2.5 工作空檔及缺位風(fēng)險(xiǎn)越來越大

新修訂的《動(dòng)物防疫法》仍然將產(chǎn)地檢疫職能和實(shí)施主體賦予動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和官方獸醫(yī)，但在實(shí)際生產(chǎn)中，養(yǎng)殖戶不可能自覺地申報(bào)檢疫，必須在日常的監(jiān)督檢查、宣傳教育和依法處罰緊密結(jié)合的前提下迫使其申報(bào)，這些大量的工作只有最基層的官方獸醫(yī)才能完成。取消官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格無形中弱化了動(dòng)物產(chǎn)地檢疫工作。加之十堰地處山區(qū)，交通不便、工作范圍大、零散養(yǎng)殖戶較多，養(yǎng)殖戶瞞報(bào)畜禽存欄、不報(bào)檢出售動(dòng)物現(xiàn)象普遍存在，“一對(duì)一”監(jiān)管措施難以到位，動(dòng)物檢疫（包括屠宰檢疫和產(chǎn)地檢疫）工作勉強(qiáng)維系，動(dòng)物產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

3 相關(guān)對(duì)策建議

3.1 盡快理順機(jī)構(gòu)體系

一是加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革到位，推動(dòng)上下機(jī)構(gòu)順暢銜接。以貫徹落實(shí)《動(dòng)物防疫法》為契機(jī)，推動(dòng)層層明確動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制，盡快理順機(jī)構(gòu)體系，明確職能職責(zé)、人員編制、隸屬關(guān)系等，確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作件件有人管、事事有人干。二要推動(dòng)檢疫與執(zhí)法工作有序銜接。檢疫工作離不開執(zhí)法的保駕護(hù)航。各縣市區(qū)要根據(jù)法律要求和改革精神，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確檢疫、監(jiān)督、執(zhí)法等工作職責(zé)和任務(wù)，健全動(dòng)物檢疫與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的銜接機(jī)制，對(duì)檢疫過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索要及時(shí)移交，并要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)通報(bào)違法線索處置情況。

3.2 強(qiáng)化部門協(xié)同監(jiān)管

在完善《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度改革，明確劃分出監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，保證各機(jī)構(gòu)在開展監(jiān)督工作前，確保執(zhí)法人員有法可依、有法可循。在具體的實(shí)際工作中，明確農(nóng)業(yè)、公安、司法等各個(gè)部門的權(quán)利責(zé)任，加強(qiáng)各部門之間的合作，實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各個(gè)部門協(xié)同監(jiān)督管理、相互配合，使得行政和刑事司法結(jié)合起來；充分利用執(zhí)法資源，提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的工作效率，避免出現(xiàn)地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，嚴(yán)厲打擊違反動(dòng)物監(jiān)督管理制度的犯罪行為，為畜牧業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；各個(gè)地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對(duì)病死動(dòng)物以及產(chǎn)品做好整治的工作，采用無公害的處理方式，禁止出現(xiàn)經(jīng)營加工病死動(dòng)物以及產(chǎn)品的一系列違法行為。

3.3 嚴(yán)格實(shí)施動(dòng)物檢疫

動(dòng)物檢疫是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)的“基本盤”，是畜禽及其產(chǎn)品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的一道重要關(guān)口，必須抓好抓細(xì)抓實(shí)[1]。

1）嚴(yán)格產(chǎn)地檢疫。各地要緊扣動(dòng)物檢疫這項(xiàng)基本職能，嚴(yán)把動(dòng)物“出口關(guān)”。要積極協(xié)同強(qiáng)制免疫、無害化處理等工作，摸清畜禽養(yǎng)殖底數(shù)，提升動(dòng)物檢疫工作的精確度。既要防止逃避檢疫，出現(xiàn)違法違規(guī)調(diào)運(yùn)行為；也要防止對(duì)來源不明的畜禽進(jìn)行檢疫申報(bào)，甚至對(duì)違法違規(guī)調(diào)運(yùn)的畜禽“洗白”[2]。

2）強(qiáng)化屠宰檢疫。要嚴(yán)格落實(shí)生豬屠宰環(huán)節(jié)官方獸醫(yī)派駐和非洲豬瘟自檢“兩項(xiàng)制度”，嚴(yán)格查驗(yàn)入場(chǎng)畜禽檢疫證明和畜禽標(biāo)識(shí)，推動(dòng)建立屠宰環(huán)節(jié)入場(chǎng)信息反饋機(jī)制，構(gòu)建啟運(yùn)地信息和目的地信息相結(jié)合的管理模式[3]。深入研究督促生豬屠宰企業(yè)落實(shí)非洲豬瘟自檢的各項(xiàng)措施，主動(dòng)協(xié)調(diào)主管部門和疫控機(jī)構(gòu)開展技術(shù)培訓(xùn)、能力比對(duì)和監(jiān)督抽檢等，確保企業(yè)真檢、會(huì)檢、能檢出[4]。

3）規(guī)范動(dòng)物檢疫行為。要進(jìn)一步規(guī)范檢疫申報(bào)管理，逐步引導(dǎo)管理相對(duì)人轉(zhuǎn)變“隨報(bào)隨檢”的慣性思維，按照時(shí)限要求提前申報(bào)[5]。嚴(yán)格規(guī)范檢疫操作，嚴(yán)肅查處“隔山開證”、檢疫收費(fèi)、倒賣證章標(biāo)識(shí)等違法違規(guī)行為。

3.4 強(qiáng)化動(dòng)監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)

1）摸清隊(duì)伍現(xiàn)狀。要以實(shí)施官方獸醫(yī)任命制度為契機(jī)，盡快梳理各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)情況，對(duì)調(diào)離動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督崗位的要及時(shí)取消資格，對(duì)于現(xiàn)有符合條件的工作人員要及時(shí)任命，按標(biāo)準(zhǔn)配齊官方獸醫(yī)，并按規(guī)定報(bào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案[6]。

2）強(qiáng)化隊(duì)伍管理。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實(shí)施動(dòng)物檢疫監(jiān)督規(guī)范化行動(dòng)為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)官方獸醫(yī)管理，確認(rèn)官方獸醫(yī)管理權(quán)限、管理范圍，將責(zé)任落實(shí)到人，切實(shí)保障動(dòng)物檢疫工作規(guī)范開展。要積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，根據(jù)機(jī)構(gòu)編制情況及時(shí)招錄、補(bǔ)充高素質(zhì)、專業(yè)化人員，補(bǔ)齊充實(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員[7]。

3）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展動(dòng)物檢疫監(jiān)督能力提升行動(dòng)為契機(jī)，積極創(chuàng)新培訓(xùn)方式，采用“線上＋線下”的方式，豐富培訓(xùn)手段和形式，提高培訓(xùn)質(zhì)量和效能，切實(shí)將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督政策要求逐級(jí)傳導(dǎo)到位[8]。

3.5 夯實(shí)執(zhí)法監(jiān)督基礎(chǔ)

各縣市區(qū)要將執(zhí)法監(jiān)督檢疫等一系列工作所需的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算中，加大所需設(shè)備的經(jīng)費(fèi)投入力度，促進(jìn)執(zhí)法檢疫水平進(jìn)一步提高；設(shè)立有關(guān)動(dòng)物衛(wèi)生檢疫的專項(xiàng)資金，及時(shí)增加補(bǔ)充相應(yīng)的檢測(cè)儀器設(shè)備，確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員的薪資待遇，為開展日常的檢疫活動(dòng)提供資金支持；在實(shí)際的執(zhí)法監(jiān)督體系的建設(shè)中，要將辦案工具以及交通工具等設(shè)備合理配置，提升基層動(dòng)物執(zhí)法檢疫能力；結(jié)合當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，配備足夠數(shù)量的快速檢測(cè)儀器以及設(shè)施，使得檢疫人員能快速地進(jìn)行檢測(cè)，提高工作效率，保證工作質(zhì)量。此外，還可以通過建設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室，進(jìn)一步保證檢疫設(shè)施齊全，為基層檢疫工作的順利開展提供完善的技術(shù)保障。