民主促治理：農(nóng)村基層協(xié)商治理的實踐邏輯
——基于A省T市治理創(chuàng)新實踐案例分析

馮秀成

協(xié)商治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有著重要的作用和地位。①張鋒：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機制研究》，《上海行政學院學報》2019年第6期。協(xié)商治理既蘊涵著“和合文化”的歷史傳統(tǒng)，又具備著前沿的理論關(guān)懷；既有豐富的地方實踐案例作為支撐，又得到了中央政策的高度肯定。浙江省溫嶺市的民主懇談會作為最早也是最具代表性的協(xié)商治理實踐，在取得令人矚目的成果之后，一些地區(qū)開始紛紛效仿，涌現(xiàn)出河南省鄧州市“四議兩公開”等具備一定影響力的協(xié)商實踐。中共中央于2015 年2 月9 日出臺了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015 年7 月22 日印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。這兩份綱領(lǐng)性協(xié)商治理文件，進一步為基層協(xié)商治理的開展給予了指導規(guī)范并規(guī)劃了發(fā)展空間。之后，民政部設置了首批48 個全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)，其中主題為協(xié)商治理的農(nóng)村社區(qū)樣本有7 個，為下一階段更廣泛的農(nóng)村協(xié)商治理提供了實踐經(jīng)驗。②張立偉：《我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)狀、困境及發(fā)展對策——基于全國7個農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)的分析》，《行政論壇》2019年第3期。本文以A 省T 市的農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐為案例，通過構(gòu)建“流程—取向”的分析框架，揭示出民主促進治理這一實踐邏輯，以期為我國農(nóng)村基層協(xié)商治理政策啟示和實踐開展提供理論支撐。

一、文獻回顧與問題提出：農(nóng)村基層協(xié)商治理的流程與取向

（一）農(nóng)村基層協(xié)商治理的基本流程

在協(xié)商大系統(tǒng)之中，協(xié)商基本流程是“怎樣協(xié)商”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的核心概念，是從協(xié)商萌發(fā)到形成決議所經(jīng)歷的一整套環(huán)節(jié)的總稱。協(xié)商的基本流程對協(xié)商的最終效度發(fā)揮著毋庸置疑的作用，協(xié)商基本流程如何設置、遵循何種原則和取向決定了農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行方式。郎友興等通過對浙江溫嶺長時段的協(xié)商實踐觀察發(fā)現(xiàn)，科學合理、正當合法的協(xié)商操作程序是協(xié)商治理機制運行有效、有序和可持續(xù)的必要條件。①郎友興、葛俊良：《作為工具性機制的協(xié)商治理——基于不同環(huán)境協(xié)商類型的分析》，《浙江社會科學》2020年第1期。協(xié)商基本流程通過民眾提議、公開協(xié)商和接受提議等主要環(huán)節(jié)的設定，來體現(xiàn)協(xié)商治理的公開平等、理性協(xié)商、監(jiān)督問責特點。②岳經(jīng)綸、劉璐：《協(xié)商民主與治理創(chuàng)新:珠三角公共服務政策的公眾評議研究》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2016年第6期。對于協(xié)商基本流程原則的設置，存在規(guī)范性和靈活性兩種截然相反的觀點。盡管對協(xié)商治理的活力和動力可能造成一定的約束和壓制，③韓志明：《基層協(xié)商民主的過程性敘事及其反思》，《河南社會科學》2018年第6期。但規(guī)范化仍然是協(xié)商流程設置的普遍追求，同時規(guī)范議事流程也是《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主的意見》明確提出的要求。陳家剛通過對四川省成都市蘆稿村村民議事會的觀察，發(fā)現(xiàn)其工作流程包括議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督、評議整改等步驟；④陳家剛：《基層協(xié)商民主的實踐路徑與前景》，《河南社會科學》2017年第8期。袁方成、張翔對三個農(nóng)村協(xié)商治理實踐進行對比，將流程環(huán)節(jié)總結(jié)為確定協(xié)商議題、設計協(xié)商流程、選取協(xié)商形式、選擇協(xié)商。⑤袁方成、張翔：《使協(xié)商民主運轉(zhuǎn)起來:技術(shù)如何可能——對“開放空間會議技術(shù)”及其實踐的理解》，《甘肅行政學院學報》2015年第4期。因此，在前人研究基礎上結(jié)合T 市的協(xié)商共治實踐，我們將協(xié)商基本流程設置為協(xié)商動力、協(xié)商平臺、議題設置、協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果五個方面。

（二）農(nóng)村基層協(xié)商治理的雙重取向：治理與民主

回顧學界對農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐的研究，發(fā)現(xiàn)不僅存在“治理取向”和“民主取向”兩種分析路徑，還呈現(xiàn)出重“治理”輕“民主”、重“工具”輕“價值”的傾向，這種傾向在相當程度上制約了基層協(xié)商民主的實踐效果。⑥張敏：《基層協(xié)商民主的公共價值管理:一個實踐路徑探索》，《探索》2018年第5期。

第一，關(guān)于協(xié)商“治理取向”的研究。由于村莊內(nèi)部出現(xiàn)了難以緩解的矛盾糾紛、治理壓力與結(jié)構(gòu)困境，因此或內(nèi)生性或嵌入性地形成了協(xié)商平臺、協(xié)商模式、協(xié)商機制以及協(xié)商動機，⑦He B.,M.E.Warren .“Authoritarian deliberation in China” Daedalus,vol.146.no.3,2017.憑借價值稟賦、治理機制和運行效果等方面的優(yōu)勢，⑧許開軼、朱晨晨：《基層協(xié)商民主的制度認同論析》，《政治學研究》2018年第4期。最終實現(xiàn)治理有效這一終極目標。由于農(nóng)村基層協(xié)商治理取向展現(xiàn)出明顯的問題倒逼特征，齊衛(wèi)平、陳朋稱其為“治理型民主”。⑨齊衛(wèi)平、陳朋：《現(xiàn)代國家治理與協(xié)商民主的耦合及其共進發(fā)展》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。不過也有學者對協(xié)商治理取向的可持續(xù)性和制度化發(fā)展提出了疑問。⑩李德虎：《基層協(xié)商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》2019年第4期。在“治理取向”影響下，農(nóng)村基層不可避免地在治理績效壓力下表現(xiàn)出實用理性，往往采取政府主導下體制內(nèi)動員的路徑來實現(xiàn)治理目標。

第二，關(guān)于協(xié)商“民主取向”的研究。農(nóng)民的民主化追求與村民自治的運行產(chǎn)生了巨大的張力，農(nóng)村基層協(xié)商治理是對農(nóng)民主體性權(quán)利實現(xiàn)機制的一種探索。?劉金海：《村民自治實踐創(chuàng)新30年:有效治理的視角》，《政治學研究》2018年第6期。農(nóng)民渴望在現(xiàn)行體制內(nèi)出現(xiàn)暢通的權(quán)益表達和政治參與渠道，以此表達自身正當?shù)拿裰鳈?quán)利。農(nóng)村基層協(xié)商治理通過完善村民自治的民主程序，擴大村莊事務的民主參與范圍，促進農(nóng)民合法權(quán)利和普遍利益的實現(xiàn)。?張國獻：《社會主義鄉(xiāng)村協(xié)商治理:現(xiàn)實邏輯、制度導向與實踐旨趣》，《理論探討》2017年第1期。在“民主取向”影響下，隨之而來的是價值理性的出現(xiàn)，其通過動員群眾、尊重群眾首創(chuàng)精神，同時以政府的積極回應來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標。

已有文獻揭示了當前農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐所出現(xiàn)的“治理”和“民主”兩種取向，具備了相當?shù)慕忉屃Α５诟嗟那闆r下，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實性和復雜性決定了農(nóng)村基層協(xié)商治理并不單是某一種動力因素下形成的單線條單向度邏輯的實踐，而是更有可能呈現(xiàn)出雙重動力相互交織共同作用的場景。這兩種取向共同存在時，并非只能是此消彼長的緊張對立、消解削弱關(guān)系，也可能存在著合作博弈、相互形塑的關(guān)系。對農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐所出現(xiàn)“治理”和“民主”兩種取向的關(guān)系探討，正是本文的初衷。

（三）“流程—取向”視角下的農(nóng)村基層協(xié)商治理

不同的協(xié)商流程設置體現(xiàn)著不同的協(xié)商價值取向，具體流程中的價值取向之間可能會相互影響、相互作用。韓福國發(fā)現(xiàn)，參與式協(xié)商民主中廣泛存在的“指定代表”會造成“內(nèi)部化民主”這一偏離實際執(zhí)行的取向。①韓福國：《超越“指定代表”和“隨機抽樣”:中國社會主義復式協(xié)商民主的程序設計》，《探索》2018年第5期。郎友興等嘗試通過程序流程等角度，剖析政府開展環(huán)境協(xié)商實踐所具備的公共性和工具性雙重動機取向。②郎友興、葛俊良：《作為工具性機制的協(xié)商治理——基于不同環(huán)境協(xié)商類型的分析》，《浙江社會科學》2020年第1期。不難理解，協(xié)商流程的如何設置、何種組合、優(yōu)先位序、執(zhí)行程度既體現(xiàn)了農(nóng)村基層協(xié)商治理的價值取向，又在相當程度上決定了協(xié)商結(jié)果的實現(xiàn)情況和完成程度。

結(jié)合以上分析，本文整合形成了“流程—取向”分析框架（如表1 所示）。這一分析框架假設在各個流程之中，會在民主與治理兩種不同取向下衍生出不同的實踐邏輯，且兩種取向之間存在著某種作用方向。具體來說，在最初的“協(xié)商動力”流程中，我們假設村莊內(nèi)生動力的民主取向推動了作為政府試點創(chuàng)新的治理取向，進而開啟農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐。在接下來的“協(xié)商平臺”流程中，在治理取向視域下，會以政治性和有效性為設置原則，而當民主取向占據(jù)上風時，會出現(xiàn)民主選舉和協(xié)商規(guī)則。在“議題設置”流程中，會出現(xiàn)政府設置議題的治理取向抑或是共同設置議題的民主取向。進而在“協(xié)商過程”這一流程中，我們假設主體平等與公平參與的民主取向會促使協(xié)商主體與協(xié)商對象的治理取向的出現(xiàn)。在最后的“協(xié)商結(jié)果”流程之中，推進基層民主的民主取向會與解決治理問題的治理取向并存。

表1 “流程—取向”分析框架

“流程—取向”的分析框架設置具備兩方面優(yōu)勢：一方面，通過對協(xié)商流程所蘊含價值取向的分析，幫助我們更好地理解農(nóng)村基層協(xié)商治理的實踐邏輯；另一方面，嘗試探究是否存在一種新的取向，能夠在一定程度上規(guī)避重“治理”輕“民主”的協(xié)商取向所帶來的不利影響。

二、案例分析：協(xié)商民主促進基層治理的T 市實踐

（一）鄉(xiāng)村振興進程中的鄉(xiāng)村利益糾紛凸顯

A 省T 市擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，在改革開放進程中獲得了長足的發(fā)展，連續(xù)5 年進入全國綜合實力百強縣市。而鄉(xiāng)村振興是一個“五位一體”的系統(tǒng)化工程，經(jīng)濟的發(fā)展不能等同全面振興，T 市的農(nóng)村社區(qū)在鄉(xiāng)村振興進程中面臨著顯著的治理問題倒逼，最為典型的就是利益糾紛：一方面，市場化和城鎮(zhèn)化給T 市的農(nóng)村社區(qū)帶來了明顯的農(nóng)村社會流動，隨之改變了以往的差序格局和熟人社會的村莊特征，出現(xiàn)了顯著的個體化、原子化趨勢，新的社會關(guān)系逐步瓦解并代替了傳統(tǒng)封閉的鄉(xiāng)村社會關(guān)系；另一方面，村莊集體經(jīng)濟迅速發(fā)展，村民們的市場經(jīng)濟思維也在逐步取代原本的小農(nóng)意識，對自身的利益訴求日益高漲并出現(xiàn)了多元化趨勢，鄉(xiāng)村社會主要的矛盾類型發(fā)生了變化，由以往生活生產(chǎn)矛盾為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟糾紛為主。T 市農(nóng)村社區(qū)所存在的利益糾紛主要包括村“兩委”、集體經(jīng)濟組織、企業(yè)、村民等多元主體及其產(chǎn)生的多對糾紛沖突的組合。

面對上述劇變，村莊傳統(tǒng)的禮治、法治以及現(xiàn)行的治理機制未能對新的農(nóng)村社會需求做出有效而及時的回應，①張航：《我國農(nóng)村協(xié)商民主的研究綜述：發(fā)展動力、研究視角與研究轉(zhuǎn)向》，《武陵學刊》2020年第4期。而糾紛的異化有可能誘致群體性事件。因此，T 市鄉(xiāng)村振興進程中的利益糾紛呼喚新的治理機制，進而實現(xiàn)真正的村莊民主。

（二）改革試驗契機下的基層協(xié)商治理實踐

T 市于2018 年1 月被民政部確定為全國首批農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)，該市以“黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治”為實驗主題開展了廣泛的協(xié)商治理實踐。改革實驗區(qū)是政策試點的一種典型模式，是我國公共行政領(lǐng)域的一項關(guān)鍵性制度設定，諸多學者對此給予了較高的評價。②姚銳敏、孔浩：《涉農(nóng)政策試點的有效實現(xiàn)單元——以三省市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)試點案例為考察對象》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第6期。具體可以通過兩個視角對農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)這一政策試點進行審視：自上而下而言，是中央為了破解農(nóng)村社區(qū)治理瓶頸、完善農(nóng)村社區(qū)治理體系的嘗試，通過創(chuàng)新經(jīng)驗的總結(jié)為農(nóng)村社區(qū)治理頂層設計提供政策參考；自下而上來說，地方參與政策試點除了能獲取晉升激勵、配套資金，③武俊偉：《政策試點：理解當代國家治理結(jié)構(gòu)約束的新視角》，《求實》2019年第6期。還存在回應當?shù)孛癖娭卫硇枨螈苴w慧：《政策試點的試驗機制:情境與策略》，《中國行政管理》2019年第1期。的驅(qū)動因素。

因此，T 市對于農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)改革點的申報與爭取，為該市的農(nóng)村基層協(xié)商治理提供了良好的改革契機，各試點農(nóng)村社區(qū)獲得了領(lǐng)導體制和工作機制、協(xié)調(diào)機制、工作指導、運轉(zhuǎn)經(jīng)費和隊伍建設等方面的保障。

（三）T 市基層協(xié)商治理實踐的成效

目前為止，T 市試點三年的實驗周期已結(jié)束，基層協(xié)商治理實踐的成效較為明顯，主要體現(xiàn)在民主權(quán)利落實和治理體系優(yōu)化兩大方面：一方面，村民民主權(quán)利逐步落實。在民主理論中，委托代理制難以克服回應性不足的頑疾，這種情況在村莊一級更為明顯。而協(xié)商治理中，協(xié)商參與者作為“微型公眾”能夠較好地回應公共意見，可以有效地對選舉和代表進行補充。⑤John Parkinson,Jane Mansbridge.Deliberative Systems:Deliberative Democracy at the Large Scale,Cambridge:Cambridge University Press,2012,pp.72‐94.在T 市的村莊協(xié)商治理平臺中，村民可以在協(xié)商目錄下自由地提出議題，以委員會成員、利益相關(guān)者等身份平等地參與協(xié)商會議，并對協(xié)商公示成果進行監(jiān)督和評議，村民自治的四個民主也得以實現(xiàn)。另一方面，村莊治理體系得以優(yōu)化。在治理主體方面，通過激活村民、自治組織參與協(xié)商，T 市形成了鄉(xiāng)村治理的多元參與體系。在治理手段方面，不同于以往鄉(xiāng)村治理的行政式剛性手段，協(xié)商共治采用情理說服、價值感化等柔性手段，提升了村民的政治效能感。在治理合法性方面，經(jīng)過協(xié)商議事后，協(xié)商主體更有可能轉(zhuǎn)換偏好從而達成共識，較之以往的決策“暗箱”更為科學、民主，決策合法性也大為提升。

三、以民主促治理：基層協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯

（一）協(xié)商動力

新中國的農(nóng)村改革動力既包括自上而下的政策創(chuàng)新，又離不開自下而上的農(nóng)民創(chuàng)舉，安徽小崗村的分田到戶、廣西合寨村的村民自治莫不如此。T 市的農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐也包含著村莊內(nèi)生動力和政府試點創(chuàng)新的雙重動力。而從發(fā)生學的意義上講，政府試點創(chuàng)新并非無源之水、無本之木，需要以內(nèi)生動力為基礎。通過審視T 市基層協(xié)商治理實踐的動力，發(fā)現(xiàn)在村莊三重內(nèi)生動力的助推下，形成了政府試點創(chuàng)新，這其中蘊涵著“以民主促治理”的內(nèi)在機理。

T 市協(xié)商治理離不開村莊內(nèi)生動力，具體包括三個方面：第一，公共利益的維護。T 市Z 鎮(zhèn)X 社區(qū)在2016 年進行了集體經(jīng)濟股份權(quán)能改革，將村集體土地及其他資產(chǎn)資源都進行了確權(quán)確股，并成立了集體經(jīng)濟股份合作社理事會，光伏發(fā)電項目等即將動工，集體經(jīng)濟發(fā)展前途一片光明。但社區(qū)內(nèi)的某窯廠800多平方米土地長期被少數(shù)村民侵占，這塊集體土地面臨收回壓力。村民在私底下議論紛紛，希望村“兩委”收回窯廠被占用的集體土地，用來發(fā)展集體經(jīng)濟。第二，公共事務的開展。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會的公共事務、公益事業(yè)的開展主要依托“一事一議”制度，該制度是中國農(nóng)村協(xié)商民主實踐的重要形式。①楊弘、郭雨佳：《農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境與對策——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角》，《政治學研究》2015年第6期。T 市W 鎮(zhèn)B 村全村土地有500 多公頃，農(nóng)田水利設施建設至關(guān)重要，然而各小組共用的溝渠因老化失修，漏水現(xiàn)象嚴重。舊溝渠破漏嚴重急需修葺，但各組因距離溝渠不一，對具體補償數(shù)量爭執(zhí)不下。第三，社會矛盾的倒逼。T 市村莊集體經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也帶來了一些難以解決的矛盾糾紛。最為典型的是J 集團投資征地所造成的渠道改道與C 鎮(zhèn)S 村村民產(chǎn)生的糾紛，涉及的兩戶村民索要遠超于市場行情價的賠償款，無法達成協(xié)議，嚴重影響其他村民的土地灌溉。

對農(nóng)村基層政府開展政策試點推動力的探討，離不開對地方政府創(chuàng)新推動力的研究。②唐斌：《示范引領(lǐng)、壓力應激與環(huán)境適應:農(nóng)村政策試點動因的扎根理論分析》，《社會科學》2018年第7期。鮑里斯認為最常見的創(chuàng)新動力是內(nèi)部問題。③Borins,Sandford.“Loose Cannons and Rule Breakers,or Enterprising Leaders? Some Evidence About Innovative Public Managers”.Public Administration Review,vol.60,no.6,2010.榮迪內(nèi)利也持相同觀點，他發(fā)現(xiàn)當傳統(tǒng)政策無力實現(xiàn)目標、產(chǎn)生績效差距時，組織便會尋求“創(chuàng)新”，以此將政策引入新的軌道。④丹尼斯·A.榮迪內(nèi)利、賈亞娟：《為人民服務的政府:民主治理中公共行政角色的轉(zhuǎn)變》，《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第2期。正是在解決治理問題的動力下，T 市依托民政部“全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)”的試點政策，結(jié)合現(xiàn)階段當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的實際需求，制定了“黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治”的實驗主題。

（二）協(xié)商平臺

農(nóng)村基層協(xié)商平臺是農(nóng)村協(xié)商主體有序參與協(xié)商、開展對話的空間載體，為了實現(xiàn)協(xié)商的最終目標，協(xié)商平臺的運轉(zhuǎn)離不開明確的協(xié)商策略、協(xié)商程序和協(xié)商規(guī)則。有學者通過多案例的比較發(fā)現(xiàn)，協(xié)商組織平臺作為農(nóng)村基層協(xié)商治理能夠?qū)嵤┑慕M織基礎和前提條件，其成員的基本構(gòu)成和產(chǎn)生機制反映了基層協(xié)商治理的組織和結(jié)構(gòu)特征。⑤鄭永君：《農(nóng)村基層協(xié)商治理何以可能——一個多案例的比較研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年第5期。因此，對于協(xié)商平臺設置取向的剖析，有助于準確把握農(nóng)村基層協(xié)商治理的實踐邏輯。

將目光聚焦在T 市關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理的官方文件《T 市“全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)”實施方案》，該文件明確規(guī)定“組建村（社區(qū)）協(xié)商委員會，作為協(xié)商共治的主體。村（社區(qū)）協(xié)商委員會在村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會領(lǐng)導下開展工作”。協(xié)商委員會的成員構(gòu)成為“1+N+X”模式,其中“1”指的是農(nóng)村基層黨組織，“N”指的是多種群體類型，“X”指的是利益相關(guān)者。深入分析協(xié)商平臺的設置及其實際協(xié)商效果可以發(fā)現(xiàn)其中治理和民主的雙重取向明顯。

一方面，治理取向體現(xiàn)在基層黨組織通過協(xié)商平臺發(fā)揮的全面領(lǐng)導作用，這其中蘊涵著政治原則和有效性原則。習近平總書記強調(diào):“黨政軍民學,東西南北中,黨是領(lǐng)導一切的?！雹蘖暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網(wǎng)，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017‐10/27/content_5234876.htm.基層黨組織在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著全面領(lǐng)導作用，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理的戰(zhàn)斗堡壘。⑦中共中央國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，中國政府網(wǎng)，2018年9月26日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm.T 市的基層黨組織通過確定協(xié)商委員會成員、由村書記或主任擔任委員會主任等方式，在16 個試點村（社區(qū)）實現(xiàn)了黨員100%的兼任，積極發(fā)揮領(lǐng)導作用、遵守政治原則。與此同時，基層黨組織在協(xié)商平臺中還發(fā)揮了有效性原則，有學者將農(nóng)村基層黨組織在協(xié)商中的地位總結(jié)為“元治理”。①季麗新：《中國特色農(nóng)村民主協(xié)商治理機制創(chuàng)新的典型案例分析》，《中國行政管理》2016年第11期。T 市各個試點村（社區(qū)）干部通過參加相關(guān)部門舉辦的培訓班、實地參觀交流、協(xié)商案例學習等多種方式，對協(xié)商治理有了基本的認識，基層黨組織在協(xié)商平臺運行進程中顯著地降低了協(xié)商成本、提升了協(xié)商效率，這體現(xiàn)了有效性原則。

另一方面，民主取向體現(xiàn)在村民通過協(xié)商平臺能夠真正發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體作用，蘊涵的是民主選舉和協(xié)商規(guī)則。仍然以Z 鎮(zhèn)X 社區(qū)處置集體土地收回問題為例，本次協(xié)商委員會主體成員7 人由社區(qū)全體居民投票選出，分別是黨總支書記WFC、居委會主任LH、監(jiān)委會成員CSC、老黨員WYC、社區(qū)調(diào)解主任XYJ、鎮(zhèn)民政辦主任CXH、村民代表ZXL；利益相關(guān)方包括8 戶居民家長胡某、張某、王某、唐某、王某、施某、陳某、吳某和全體股民。會議代表的產(chǎn)生，體現(xiàn)了民主選舉的原則。向X 社區(qū)圍繞該問題召開了四次協(xié)商會議，與會成員按照協(xié)商原則厘清協(xié)商事件和協(xié)商思路，并依據(jù)協(xié)商會議的結(jié)果制定了下一步協(xié)商計劃。

通過上述分析可知，協(xié)商平臺的設置不僅僅是治理取向的結(jié)果，也有效地聚合了村民的利益需求，這兩種取向是相互平行的關(guān)系。

（三）議題設置

議題設置是研究農(nóng)村基層協(xié)商治理的重要視角，郎友興把議題的選擇視為“協(xié)商成敗的關(guān)鍵因素之一”，②郎友興：《讓農(nóng)民的協(xié)商民主有效地運行起來:浙江省臨?；鶎訁f(xié)商民主研究》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期。張國獻通過對烏坎事件中公眾對議題的建構(gòu)、媒體對議題的審議、政府對議題的回應的過程完整呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的流程。③張國獻：《鄉(xiāng)村協(xié)商民主的地方實踐——廣東烏坎“村委賣地”議題的政策倡議》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。因此，議題的提出與設置關(guān)乎協(xié)商的起點、方向和邊界。T 市農(nóng)村基層協(xié)商治理在設置議題時，呈現(xiàn)出政府設置和多元主體共同設置相結(jié)合的模式。

第一，政府通過設置協(xié)商目錄、征集議題、篩選議題等方式，推動協(xié)商實踐朝著有效治理的方向發(fā)展。其一，T 市根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村社區(qū)發(fā)展階段，聽取專業(yè)人士意見并結(jié)合實踐反饋，制定了《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商參考目錄》。該目錄具體涉及公共事務、基礎設施、鄉(xiāng)風文明、公共服務、權(quán)益保護共5 大類47 小項。各試點農(nóng)村社區(qū)可根據(jù)自身實際確定協(xié)商目錄，并在協(xié)商目錄的范圍內(nèi)開展協(xié)商活動。其二，為了確保議題能夠匹配民眾最真實、最廣泛的訴求，T 市通過提案征集型、平臺征集型、意見建議卡征集型、新媒體征集型、發(fā)函征集型等多形式、多渠道地征集協(xié)商議題。選擇符合公眾偏好的議題，可以有效增強協(xié)商的回應性。其三，對于收集到的協(xié)商議題，協(xié)商委員會參考現(xiàn)行法律法規(guī)、村（居）民自治范圍以及相關(guān)指導意見中的“10 項必議”協(xié)商事項等進行審定后，再提交村（社區(qū)）“兩委”審核，決定是否開展社區(qū)協(xié)商。經(jīng)審核決定不予開展議事協(xié)商的，應通知議題提出人并說明理由。

第二，讓村民通過多渠道提出議題的方式，在協(xié)商實踐中發(fā)揮民主作用。農(nóng)村基層協(xié)商治理的主要議題理應是與村民日常生活和社會交往相關(guān)的各種事務，④李修科、燕繼榮：《中國協(xié)商民主的層次性——基于邏輯、場域和議題分析》，《國家行政學院學報》2018年第5期。不同議題提出主體背后的關(guān)注點自然也各不相同，由村民自主提出議題更具有真實性。以Q 鎮(zhèn)J 村移民項目水泥路建設的協(xié)商為例，J 村組與組之間有一段土路，嚴重影響村民正常出行，有村民多次到村里反映情況。為此，2018 年5 月28 日，經(jīng)村民代表大會表決通過，確定了協(xié)商委員會主體成員7 名。黨總支和村委會分別于同年5 月30 日和6 月3 日召開會議，正式將SW 等村民提出的修建水泥路事宜列為協(xié)商事項。T 市農(nóng)村社區(qū)的村民可以通過請村民代表提交、線上提出、直接向協(xié)商平臺提出等多種渠道提出議題，這也是維護村民合法正當民主權(quán)利的體現(xiàn)。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，T 市農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐的議題設置，體現(xiàn)出治理取向與民主取向高度統(tǒng)一的特征。

（四）協(xié)商過程

協(xié)商過程是農(nóng)村基層協(xié)商治理中的核心環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)著協(xié)商的原則和精神。有學者將其視為協(xié)商策略與協(xié)商議題不斷相互匹配的過程，①鄭永君：《農(nóng)村基層協(xié)商治理何以可能——一個多案例的比較研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年第5期。該定義側(cè)重于過程性和動態(tài)性。也有學者認為協(xié)商過程的實質(zhì)是為了實現(xiàn)利益與秩序的平衡而產(chǎn)生的對資源配置權(quán)的爭取，②黨亞飛、應小麗：《組織彈性與規(guī)則嵌入:農(nóng)村協(xié)商治理單元的建構(gòu)邏輯——基于天長市農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實驗的過程分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2020年第1期。這種定義更強調(diào)協(xié)商過程中的方式運用。因此，筆者結(jié)合這兩種觀點，從兩個維度對協(xié)商過程中不同協(xié)商主體的不同策略選擇和實踐邏輯進行解構(gòu)。

從村莊層面而言，開展協(xié)商的過程就是通過協(xié)商對話，發(fā)揮協(xié)商治理效能、確定最優(yōu)決策、實現(xiàn)最大公共利益的過程。在協(xié)商多元主體圍繞協(xié)商對象不斷博弈的過程中，需要經(jīng)過意見表達、充分聆聽、理性思考、偏好轉(zhuǎn)換、形成決策等環(huán)節(jié)，這就意味著需要運用系統(tǒng)化協(xié)商手段，從而使協(xié)商主體可就協(xié)商對象達成共識。在Q 鎮(zhèn)J 村水泥路建設協(xié)商事件上，主要圍繞路面擴建占地補償、施工取土點、路邊電線桿移動三個環(huán)節(jié)進行協(xié)商。第一，針對路面擴建占地補償，協(xié)商委員會成員對WYL 等幾戶相關(guān)村民充分說明了項目的利害關(guān)系，最后對方同意無償占地修路；第二，在確定施工取土點時，原定方案距離較遠、修復的成本較大（涉及WXC 等幾戶），協(xié)商委員會經(jīng)過內(nèi)部協(xié)商、同距離較近農(nóng)戶（ZGF 戶）協(xié)商，重新選擇了更為經(jīng)濟劃算的取土地點；第三，針對路邊電線桿設置問題，協(xié)商委員會先后與電力電信部門、施工單位聯(lián)系，最終形成施工單位同意自費移動電線桿的方案。當協(xié)商手段運用得越科學、協(xié)商越充分，協(xié)商主體與協(xié)商客體之間越容易達成協(xié)商結(jié)果；協(xié)商話語與協(xié)商議題越契合，越可能實現(xiàn)有效治理。

從村民層面而言，開展協(xié)商的過程即是村民作為協(xié)商實質(zhì)性主體，最大限度地參與村莊治理的過程。詹姆斯·博曼認為,在公共理性的規(guī)約下，協(xié)商治理是自由、平等的公民實現(xiàn)政策合法性和有效自治的一種治理模式。③Bohman J.“Pragmatism and Deliberative Politics Realizing Deliberative Democracy as a Mode of Inquiry: Pragmatism,So‐cial Facts,and Normative Theory” Journal of Speculative Philosophy,vol.18,no.1,2004.當自由、平等的公民缺位時，合法性和有效性便無從談起。因此，主體平等和公平參與既是協(xié)商的前提，又是協(xié)商的必要保障。在XJ鎮(zhèn)XJ村化解XZ水庫矛盾案例中，XZ水庫開展除險加固工程，村民借機提議解決積淤、排水不暢等相關(guān)問題，村民代表XWX 向村民委員會提出議題，并作為利益相關(guān)方出席會議，平等地表達自己的真實意見，體現(xiàn)了主體平等的原則。而在具體參與協(xié)商會議的過程中，充分的信息獲取、合理的協(xié)商程序與協(xié)商規(guī)范，確保了協(xié)商治理實踐進程的程序公平，體現(xiàn)了公平參與原則。

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，在協(xié)商過程中，存在協(xié)商主體與協(xié)商對象不斷博弈的治理取向，以及主體平等與公平參與的民主取向的雙重實踐邏輯。而村民平等的參與權(quán)益和公平的表達機會不僅僅是民主的實現(xiàn)基礎，更是有效治理的前置性條件，也是促進協(xié)商治理有效的必要條件。

（五）協(xié)商結(jié)果

在經(jīng)過采納、落實、反饋、問責和協(xié)調(diào)等一系列機制之后，可以實現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的最終落地。④陳榮卓、李夢蘭：《政社互動視角下城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的差異性和趨勢性研究——基于2013—2015年度“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”的案例分析》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。協(xié)商結(jié)果的運用環(huán)節(jié)也體現(xiàn)著治理和民主兩種取向。

一方面，協(xié)商結(jié)果運用程序的設置實現(xiàn)了治理問題的圓滿解決。在T 市T 街道Z 村電力改架的協(xié)商案例中，協(xié)商委員會達成了路基上的樹木雜物自行清除、路基不夠部分由村民組協(xié)調(diào)、施工中的賠青由村民組負責解決這三個方案。協(xié)商方案通過后進行了公示，并接受村民監(jiān)督。在協(xié)商方案落實階段，經(jīng)歷“五步五單”的過程，即內(nèi)容采集、內(nèi)容交辦、內(nèi)容辦理、成果公示和內(nèi)容結(jié)果評議五個步驟，各個步驟都要有清單為據(jù)，三個方案由村民組安排、協(xié)調(diào)人員按照協(xié)商標準操辦，辦理過程與成果需要及時公示接受監(jiān)督并提交評議。經(jīng)過協(xié)商之后，電力改架工作在村“兩委”和村民的支持下，僅花費半個月時間就完成了，利益受損的兩位村民獲得了合理的賠償，Z 村村民用電也得到了保障。

另一方面，推進基層民主的原則貫穿了協(xié)商結(jié)果運用的整個環(huán)節(jié)。T 市農(nóng)村社區(qū)協(xié)商結(jié)果運用的過程，也是村民通過協(xié)商溝通渠道、表達民主意愿、促使民主權(quán)利得以不斷落實的過程。在W 鎮(zhèn)B 村段橋組宅基地復墾的協(xié)商結(jié)果運用中，形成了不予賠償、再釘界樁、賠償三戶村民占地費用這三種協(xié)商結(jié)果。協(xié)商結(jié)果施行之后，B 村通過組建評議團監(jiān)督結(jié)果落實情況，將落實情況、施工情況、實施進度、群眾滿意度納入評議標準之內(nèi)，評議結(jié)果為18 人同意、0 人不同意，有效地保障了村民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，突顯了村民民主權(quán)利的真實性和有效性。

在國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會進行了曲折往復的雙向互動之后，出現(xiàn)了協(xié)商民主和協(xié)商治理這一農(nóng)村基層民主發(fā)展的新方向。①馬華：《村治實驗:中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展樣態(tài)及邏輯》，《中國社會科學》2018年第5期。協(xié)商結(jié)果的運用，有利于實現(xiàn)基層民主，更是深化村民自治實踐的有益探索，最終推動形成法治德治自治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。推進基層民主既是協(xié)商治理和鄉(xiāng)村治理的應有之意，也在一定程度上對解決治理問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理發(fā)揮著推動作用。

四、結(jié)論與討論

在農(nóng)村基層協(xié)商治理的地方實踐和學術(shù)研究中，普遍存在著“治理”和“民主”兩種重要取向。②張師偉：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理框架中的權(quán)利秩序、法律關(guān)系及法制建構(gòu)》，《理論探討》2020年第5期。如若將兩種取向予以割裂，失去“治理”目標的協(xié)商，片面強調(diào)群眾主動性，會面臨效率低下、流于形式的困境；反之，忽視“民主”取向的協(xié)商，單單依托體制內(nèi)的動員，會損害主體利益、走向威權(quán)。因此，遵循單一取向的協(xié)商難以實現(xiàn)“有效協(xié)商”。

本文以A 省T 市的農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐為例，通過分析不同協(xié)商流程設置的價值取向，發(fā)現(xiàn)在各個協(xié)商流程中均蘊涵著“治理”和“民主”雙重取向。T 市的農(nóng)村基層協(xié)商實踐既是改革試驗契機下的政策試點，又是鄉(xiāng)村振興進程中鄉(xiāng)村利益糾紛凸顯的化解之道。前者體現(xiàn)了一種“治理取向”，這就決定了作為政府試點創(chuàng)新的協(xié)商，在治理績效的壓力下，需要通過政府設置符合政治原則的議題，依托體制內(nèi)動員、運用多元手段使得協(xié)商主客體達成共識，最終達到有效治理的目標；后者體現(xiàn)了“民主取向”，這也決定了作為村莊多重內(nèi)生動力推動下的協(xié)商，通過保障權(quán)益來動員群眾，共同設置議題、依據(jù)公平原則、遵照既定規(guī)則，回應不同主體的需求，最終實現(xiàn)基層民主的目標。通過對當?shù)剞r(nóng)村基層協(xié)商治理案例的進一步透視，發(fā)現(xiàn)協(xié)商的“治理”和“民主”取向并非是不可調(diào)和的，在協(xié)商實踐五個流程之中民主均不同程度地對治理發(fā)揮了助推與促進的作用，亦即通過動員群眾參與協(xié)商、實現(xiàn)民主的過程，也起到間接推動治理有效的目標的實現(xiàn)。以民主促治理為實現(xiàn)“協(xié)商有效”提供了一種有益的嘗試。

第一，強化協(xié)商制度的回應性。將群眾的利益訴求通過協(xié)商制度予以體現(xiàn)，最大限度尋求民主需求與治理目標的契合度，通過“增能”彰顯農(nóng)民的話語權(quán)和民生訴求，③陳浩天、胡白鈺：《國家與農(nóng)民互構(gòu)：觀瞻鄉(xiāng)村治理進程的政治發(fā)展理路》，《內(nèi)蒙古社會科學》2020年第5期。真正找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。第二，發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用?；鶎狱h組織是領(lǐng)導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，通過廣大黨員在協(xié)商實踐中發(fā)揮先鋒模范作用，可以有效地實現(xiàn)對群眾的教育、組織和動員，引導群眾廣泛參與協(xié)商實踐，同時達到政府治理目標。第三，注重群眾民主能力的提升。不少學者認為群眾意愿和能力的缺失是協(xié)商治理落地的一大阻礙，④鄧謹、王海成：《論我國農(nóng)村協(xié)商民主中的主體培育》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2016年第5期。在協(xié)商治理實踐中，群眾的無序表達、理性欠缺往往會導致協(xié)商議而無果，通過明確協(xié)商規(guī)則、厚植協(xié)商觀念、改善協(xié)商技術(shù)等多措并舉，可以有效提升群眾的民主能力、傳遞有價值的民意，從而助推治理目標的實現(xiàn)。

需要指出的是，民主在促進治理、推動農(nóng)村基層協(xié)商治理落地的重要性方面已著墨頗多無須贅述，但在以民主促治理的進程中難免會出現(xiàn)若干局限。其一，是民主不容忽視的另一面，民主低效論、民主過度的危險、問責欠缺、弱勢群體能力不足等問題都是高懸在協(xié)商實踐頭上的“達摩克利斯之劍”；其二，民主促進治理存在促進無效甚至失敗的可能，當民主與治理的目標不再契合、價值發(fā)生沖突時，就會出現(xiàn)民主與治理互斥的現(xiàn)象，因此以民主促治理的前提是避免造成民主與治理的互相對立。