論黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位

王圭宇

(鄭州大學 黨內法規(guī)研究中心，河南 鄭州 450001)

2020年11月，在中央全面依法治國工作會議召開之后，“習近平法治思想”[1]被正式提出。習近平法治思想是法治理念、法治內容和法治實踐的集成創(chuàng)新，深刻回答了新時代全面依法治國“是什么”“為什么”“怎么干”等一系列重大理論與實踐問題，是指引新時代全面依法治國向縱深推進的思想旗幟與行動指南。作為一個科學的理論體系，習近平法治思想中包含著有關黨內法規(guī)的豐富內容。依據《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，所謂“黨內法規(guī)”，就是享有黨內法規(guī)制定權的中國共產黨的特定組織制定的，用以規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的，在形式上必須使用“黨章、準則、條例、規(guī)定、規(guī)則、細則、辦法”等7種名稱的專門規(guī)章制度的總稱。在這個意義上，中國共產黨的特定組織制定的諸如“通知”“意見”“決定(決議)”等規(guī)范性文件，盡管也確立了管黨治黨的相應制度，卻并不能被視為“黨內法規(guī)”。這種關于黨內法規(guī)的界定，可以稱之為“形式意義上的黨內法規(guī)”。與之不同，如果從制度的意義上來觀察“黨內法規(guī)”的話，“黨內法規(guī)”實際上就是中國共產黨制定的用以管黨治黨的各種規(guī)章制度的總稱，并不僅僅限于使用“黨章、準則、條例、規(guī)定、規(guī)則、細則、辦法”等7種名稱的規(guī)范性文本(文件)，諸如“通知”“意見”“決定(決議)”等規(guī)范性文件亦可納入，甚至還可以包括作為制度存在的不成文的黨內優(yōu)良傳統(tǒng)。這種關于黨內法規(guī)的界定，可以稱之為“實質意義上的黨內法規(guī)”。由此可知，我們可以從形式意義和實質意義兩個層面上來認識黨內法規(guī)。據此，我們可以將“實質意義上的黨內法規(guī)”界定為中國共產黨管黨治黨的各種類型的規(guī)章制度的總稱，并不限于“規(guī)范”意義上的黨內法規(guī)(1)馬克思主義理論研究和建設工程項目統(tǒng)編教材《黨內法規(guī)學》從“文本”意義上的黨內法規(guī)和“規(guī)范”意義上的黨內法規(guī)兩個層面上對“黨內法規(guī)”進行了概念界定。其中，“文本”意義上的黨內法規(guī)，相當于筆者所稱的“形式意義上的黨內法規(guī)”；而“規(guī)范”意義上的黨內法規(guī)，是指由“單行黨內法規(guī)文本和分散在其他有關法規(guī)文件文本中的一條條黨內法規(guī)規(guī)范共同構成的一個制度規(guī)范集合體”。參見宋功德、張文顯主編：《黨內法規(guī)學》，高等教育出版社2020年版，第19頁。但是，如果將“黨內法規(guī)”視為規(guī)章制度的話，以不成文形式而存在的黨內優(yōu)良傳統(tǒng)，盡管并非“規(guī)范”意義上的黨內法規(guī)，但同樣是規(guī)章制度，因而可以歸入“實質意義上的黨內法規(guī)”的范疇。在這個意義上，筆者提出的“形式意義上的黨內法規(guī)”和“實質意義上的黨內法規(guī)”，更具有包容性和解釋力。?；趯嵸|意義上的“黨內法規(guī)”之界定，我們便可以將中國共產黨管黨治黨歷史上使用的“黨規(guī)”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等提法納入“黨內法規(guī)”的范疇進行考量。鑒于本文基于歷史、理論和實踐三重維度討論黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位問題，筆者主要從實質意義上使用黨內法規(guī)的概念。

目前，在全國上下大力學習貫徹習近平法治思想的背景之下，如何在習近平法治思想中對黨內法規(guī)予以準確定位，如何把握黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位，就顯得尤為重要。事實上，只有準確厘定黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位，才能夠在此基礎上理解黨內法規(guī)與國家法律的關系、依法治國與依規(guī)治黨的關系，也才能夠理解黨內法規(guī)在“中國之治”當中扮演的角色，從而有助于法治中國的建設。鑒于習近平法治思想是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯有機統(tǒng)一的科學理論體系，筆者擬從歷史、理論和實踐三個維度上考察和分析黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位，并在此基礎上揭示黨內法規(guī)是解鎖法治中國建設邏輯的“金鑰匙”，也是鑄就新時代“中國之治”的獨特治理密碼。

一、歷史維度：黨內法規(guī)地位的不斷提升

從歷史維度來看，習近平法治思想不是從天上掉下來的，也不是憑空搬過來的一座“飛來峰”，而是有其形成的歷史邏輯。習近平法治思想是在中國共產黨人領導中國人民進行長期的革命、建設和改革的歷史進程中逐漸形成的，是一代又一代中國共產黨人運用法治進行管黨治黨、理政治國的歷史經驗總結。無論是在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期，還是在改革開放和社會主義現代化建設新時期，抑或是在中國特色社會主義新時代，中國共產黨人都一以貫之地重視通過法律和制度建設來實現并加強黨的領導，維護并鞏固社會主義政權，并在各個歷史時期形成了一系列重要法治理論成果，直至在新時代最終形成了習近平法治思想(2)有學者指出，在中國共產黨領導法治建設的歷史進程中，不斷實現馬克思主義法治理論的持續(xù)創(chuàng)新，先后形成了毛澤東法律思想、鄧小平民主法制思想、實行依法治國基本方略的思想、實行依法執(zhí)政基本方式的思想、習近平法治思想等一系列重要法治理論體系。參見遲方旭：《中國共產黨領導法治建設的基本經驗》，載《中國社會科學報》2021年7月7日第4版。。而在習近平法治思想形成的這個歷史進程中，中國共產黨人為了更好地實施領導，也在不斷地通過制定黨內法規(guī)來加強和改善黨的領導，以便更好地發(fā)揮黨的領導作用，順利實現不同時期的目標任務。由此來看，就歷史維度而言，習近平法治思想是伴隨著革命、建設和改革時期的社會主義法治建設而逐漸形成的；而這個過程，有賴于中國共產黨的堅強領導，得益于中國共產黨通過不斷建立健全黨內法規(guī)制度而進行的管黨治黨偉大實踐。在這個意義上，習近平法治思想的最終形成和中國共產黨建立在黨內法規(guī)基礎上的管黨治黨實踐在一條時間軸線上同時展開，交相輝映、彼此交融，具有內在的一致性。事實上，也正是在中國共產黨領導中國人民管黨治國的歷史進程中，黨內法規(guī)這個概念得以提出并持續(xù)發(fā)展，淬煉于社會主義法治實踐，熔鑄于習近平法治思想?？梢哉f，黨內法規(guī)是基于中國共產黨管黨治國實踐而“土生土長”的一個原創(chuàng)性概念，是習近平法治思想中最具中國特色的一項獨特內容。

“黨內法規(guī)因黨而生、因黨而立、因黨而興?！盵2]從歷史維度觀之，黨內法規(guī)從中國共產黨誕生的那一刻起就出現了，1921年中國共產黨通過的第一個黨的綱領，就是中國共產黨第一個管黨治黨的綱領性文件，也是中國共產黨在歷史上制定的第一個(實質意義上的)黨內法規(guī)。當然，最典型的當屬1922年中國共產黨制定的第一個黨章了，它被直接冠以“黨章”的名稱，無論從形式上還是實質上來說，都是一部名副其實的黨內法規(guī)。但是，作為一個概念，“黨內法規(guī)”直到1938年才被正式提出，明顯滯后于中國共產黨自1921年就開始的管黨治黨實踐。歷史地考察不同時期黨的領導人關于黨內法規(guī)的認識，可以發(fā)現黨內法規(guī)在管黨治國中的地位不斷提升，呈現出一種“螺旋式上升”的態(tài)勢。

黨內法規(guī)首先是作為黨的領導人使用的一個概念而提出的，這也反映出黨內法規(guī)這種獨特的制度現象，具有強烈的政治性這一特點。從目前學術界的既有研究來看，毛澤東在歷史上第一次正式提出并使用了“黨內法規(guī)”的概念[3]。早在1938年召開的六屆六中全會上，毛澤東做了題為《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》的政治報告，其中的第八部分是“黨的紀律”。在“黨的紀律”這部分內容中，毛澤東針對張國燾分裂黨中央、嚴重破壞紀律的行為，指出：“必須重申黨的紀律……為使黨內關系走向正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還需制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！盵4]同樣是在這次會議上，劉少奇在作閉幕會總結時，還使用了“黨規(guī)黨法”的提法[5]。需要指出的是，在這次會議上的政治報告中，毛澤東是將“黨內法規(guī)”作為“黨的紀律”的一部分來看待的，是將“黨內法規(guī)”視為“黨的紀律”之下的一個概念(3)據學者考察，毛澤東在1938年的政治報告中最初的提法是“黨規(guī)”，現在從《毛澤東選集》中看到的報告中所使用的“黨內法規(guī)”的概念是新中國成立之后修改而成的。即便是從新中國成立后“黨內法規(guī)”出現在《毛澤東選集》中算起，毛澤東仍然是第一個使用這個概念的人。況且，筆者是從實質意義上使用“黨內法規(guī)”的概念的，因此，無論1938年最初使用的是“黨規(guī)”或者“黨內法規(guī)”，并不影響本文的分析結論。。關于這一點，無論是從這部分內容的標題“黨的紀律”，還是從這部分所闡述的內容來看，都是很容易得出的一個結論。有學者在經過一番學術考察和研究之后就指出，毛澤東當時是將黨內法規(guī)作為“黨的紀律”的基本內容，意在加強黨內的紀律教育[6]。 在此意義上，從地位上來看，當時的黨內法規(guī)的作用僅限于黨內領域，目的是通過黨內法規(guī)保障黨內的團結，統(tǒng)一黨的各級領導機關的行動。之所以當時黨內法規(guī)被視為“黨的紀律”的一部分，且其作用僅及于黨內，主要是因為當時的中國共產黨尚未成為執(zhí)政黨，還沒有開始治國理政，而當時的活動和行動主要是為了使中國共產黨自身變得更加團結和強大。

1949年中華人民共和國成立后，中國共產黨成了執(zhí)政黨，實現了從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的地位轉變。在1950年至1953年之間，毛澤東在主持編纂《毛澤東選集》的時候，將1938年所做的政治報告中使用的“黨規(guī)”修改為“黨內法規(guī)”[7]。 現在已經無法考證，究竟是當時出版委員會(4)1950年5月，為了順利開展《毛澤東選集》的編纂工作，中共中央政治局決定成立中共中央《毛澤東選集》出版委員會(簡稱“出版委員會”)，專門負責《毛澤東選集》的編纂與出版工作。的委員還是毛澤東親自將“黨規(guī)”修改為“黨內法規(guī)”，但可以肯定的是，即便是由出版委員會提出的修改意見，也是經由毛澤東親自審定并同意的，因此可以視為是毛澤東個人認可的修改內容。在這個意義上，毛澤東將“黨規(guī)”修改為“黨內法規(guī)”絕非無意之舉，而是有意為之，甚至可以說是經過深思熟慮的。至于毛澤東當時是出于什么樣的考慮作出這樣的修改，也許是“黨內法規(guī)”這個說法中的“法規(guī)”可以和法律法規(guī)相對應起來更具權威性，也許是“黨內法規(guī)”這個提法中的“黨內”更契合當時將其作為“黨的紀律”之一部分的本意，現在已經無法考證。需要指出的是，除了在《毛澤東選集》編纂中使用了“黨內法規(guī)”的說法，毛澤東之后曾于1955年再次使用了“黨內法規(guī)”的說法[8]。而同時期的中國共產黨的其他領導人使用的則是“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等提法。

進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上使用了“黨規(guī)黨法”的提法。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！瓫]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9]鄧小平的以上論斷，既是在闡明“黨規(guī)黨法”和“國法”的關系，實際上也揭示了黨內法規(guī)的地位問題。和之前毛澤東的認識不同，鄧小平將黨內法規(guī)(“黨規(guī)黨法”)和國家法律(“國法”)相提并論，實際上將二者置于同等重要的地位。不僅如此，鄧小平還看到了黨內法規(guī)對國家法律的保障作用。換句話說，黨內法規(guī)不僅與國家法律同等重要，而且還能夠起到對國家法律的保障作用。這就大大提升了黨內法規(guī)的地位。鄧小平為什么會有如此的洞見？這一方面是基于對“文革”的反思，因為“文革”期間的動亂正是從黨內生活的不正常開始的，是從破壞黨內民主集中制開始的；另一方面是基于對中國共產黨領導是中國最大的現實的深刻把握(5)鄧小平歷來重視黨的建設，多次強調“中國問題的關鍵在于黨”，這也構成鄧小平理論的重要內容。。也就是說，在中國，只要解決好了黨的建設問題，其他問題便可迎刃而解；管黨治黨的問題解決好了，國家的法制建設就自然能夠實現。正是基于這種對中國政治現實的深刻把握，鄧小平將管黨治黨的“黨規(guī)黨法”提升到了和國家法律相提并論的重要地位，并深刻指出了黨內法規(guī)之于國家法律的重要保障作用。之后江澤民、胡錦濤關于黨內法規(guī)的認識，基本上延續(xù)了鄧小平的這個判斷。

中國特色社會主義進入新時代，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出了“中國特色社會主義法治體系”的創(chuàng)新性提法，其中就包括了“形成完善的黨內法規(guī)體系”這個要求。習近平總書記在關于《決定》的說明中指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵10]習近平總書記的這一論斷，既深刻闡釋了黨內法規(guī)同國家法律之間的關系，也集中揭示出黨內法規(guī)的重要地位。第一，黨內法規(guī)已經納入到中國特色社會主義法治體系之中，黨內法規(guī)已經成為和國家法律相并列的一套規(guī)范體系[11]89。第二，黨內法規(guī)不是僅發(fā)揮對國家法律的單向性保障作用，而是同國家法律之間存在“相互保障”的作用。所謂“相互保障”，就是黨內法規(guī)同國家法律“美美與共”，就是二者彼此依存、互為依托。第三，黨內法規(guī)與國家法律還存在“相輔相成”“相互促進”的關系。所謂“相輔相成”就是說黨內法規(guī)同國家法律“各美其美”，二者各自有各自的調整領域，并在各自調整領域發(fā)揮著規(guī)范作用，從而達到彼此銜接、協同共進的效果。所謂“相互促進”就是說黨內法規(guī)同國家法律“美人之美”，二者之間相互牽引、交相輝映，彼此把各自領域規(guī)范好了，就會為對方的發(fā)展奠定基礎、創(chuàng)造條件、營造環(huán)境。

由此可見，從歷史維度來看，中國共產黨實現了從“黨規(guī)”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”向“黨內法規(guī)”的概念凝練，實現了從“政治話語”向“法治話語”的學術轉向。可以說，黨內法規(guī)與中國共產黨的產生和發(fā)展如影隨形，且其地位隨著中國共產黨從“革命黨”向“執(zhí)政黨”身份的轉變而不斷得以提升。與之相伴，黨內法規(guī)的作用也從局限于黨內領域到和國家法律相提并論，再到納入“中國特色社會主義法治體系”之后同國家法律“相輔相成、相互促進、相互保障”，在黨的領導之下的管黨治黨和治國理政中發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、理論維度：黨內法規(guī)地位的集中體現

習近平總書記圍繞加強黨內法規(guī)制度建設作出的一系列重要批示、指示和要求，構成習近平法治思想的有機組成部分。習近平法治思想中包含著關于“黨內法規(guī)”的豐富內容，是統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨、加強黨內法規(guī)制度建設的指導思想。從理論維度而言，新時代黨內法規(guī)制度建設以習近平法治思想為理論基礎，并在習近平法治思想中有著直接或間接的集中體現。

(一)從政理角度看黨內法規(guī)的地位

黨的十八大以來，習近平總書記立足于建設中國特色社會主義法治體系的總目標，圍繞加強黨內法規(guī)制度建設發(fā)表了一系列重要論述，在深刻揭示黨內法規(guī)重要地位的同時，也為新時代黨內法規(guī)制度建設指明了方向、提供了遵循。習近平總書記關于黨內法規(guī)的重要論述，構成習近平法治思想的重要組成部分，也是黨內法規(guī)的政理之基?？偨Y起來，主要體現在以下幾個方面。

第一，加強黨內法規(guī)制度建設是根本舉措。早在2016年12月全國黨內法規(guī)工作會議召開之際，習近平總書記作出重要指示強調：“加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策?！盵12]全面從嚴治黨，既要做到“全面”，即管全黨、治全黨，管全部黨組織、治全體黨員；又要做到“從嚴”，即以更高的要求、更嚴的標準、更細的措施管黨治黨。這里的“全面”和“從嚴”，實際上都指向黨內法規(guī)制度建設，因為在全面從嚴治黨的過程中，關鍵要靠制度，“制度”是最根本的因素。而黨內法規(guī)制度，就是管黨治黨中“制度”的重要組成部分，而且是其中最根本、最穩(wěn)固、最成熟的制度。在此意義上，要實現全面從嚴治黨，進而推進“四個全面”齊頭并進，就必須加強黨內法規(guī)制度建設。

第二，加強黨內法規(guī)的體系化建設。2016年黨中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》指出，到建黨100周年時形成“比較完善的黨內法規(guī)制度體系”[13]4—5，從而提出了黨內法規(guī)“體系化”建設的目標。同時，該意見還提出，要完善以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系，其中“1”指的是一部黨章；“4”指的是黨章之下的“四大板塊”，分別涉及黨的組織、領導、自身建設和監(jiān)督保障等四個領域的法規(guī)制度。在2021年的“七一”講話中，習近平總書記莊嚴宣告，我們已經“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”[14]，未來仍需要使這個黨內法規(guī)體系從“比較完善”走向“完善”，在“1+4”基礎上形成完善的黨內法規(guī)體系。需要指出的是，無論是黨的領導人的講話還是黨中央印發(fā)的文件中，最初使用的表述都是“黨內法規(guī)制度體系”。但是到了“七一”講話中，習近平總書記明確使用了“黨內法規(guī)體系”這個表述，在此之后，無論是黨的領導人的講話還是黨中央印發(fā)的文件也開始改用“黨內法規(guī)體系”這個最新的提法。從“黨內法規(guī)制度體系”到“黨內法規(guī)體系”，不僅僅是去掉“制度”二字之后在表述上更為凝練，實際上也彰顯出我們黨對黨內法規(guī)認識的深化，反映出黨內法規(guī)地位的再次提升。因為“黨內法規(guī)”是“黨內法規(guī)制度”當中最根本、最穩(wěn)固、最成熟的部分，可以說是“黨內法規(guī)制度”中的“脊梁”“骨干”。與由黨內法規(guī)性文件等確立的制度相比，以黨章為根本的黨內法規(guī)體系所確立的制度，無疑在“黨內法規(guī)制度”中發(fā)揮著根本性、決定性、全局性作用。在此意義上，黨內法規(guī)制度建設的成敗，最終取決于“黨內法規(guī)體系”的完善程度。因此，用“黨內法規(guī)體系”的提法更科學、更深刻，也抓住了“根本”。

第三，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接與協調。黨的十八屆四中全會的《決定》將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系當中，黨內法規(guī)由此成為和國家法律并行不悖的一套規(guī)范體系，共同構成“中國之治”的治理規(guī)則。這就涉及在法治視野之下，如何處理黨內法規(guī)同國家法律的關系問題。這不僅影響著能否做到依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，還影響著全面依法治國總目標能否順利實現。因此，必須“注重黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協調”[15]。這不僅為正確處理黨內法規(guī)同國家法律的關系提供了基本遵循，也在和國家法律的比較中揭示了出黨內法規(guī)的地位，即黨內法規(guī)既與國家法律并行不悖，但又交相輝映；二者既獨立運行，又相互借力，最終形成“相輔相成、相互促進、相互保障”的格局。在全面依法治國背景下，通過加強黨內法規(guī)同國家法律的銜接與協調，有利于將黨內法規(guī)同國家法律的聯合制度優(yōu)勢轉化為治理效能，最終達到一種“各美其美”“美人之美”“美美與共”的治理狀態(tài)。

需要指出的是，習近平總書記關于黨內法規(guī)的重要論述絕不僅限于以上內容，但這些關于黨內法規(guī)的論斷無疑是加強黨內法規(guī)制度建設的政理之基，并從政理的角度揭示出黨內法規(guī)在習近平法治思想中的重要地位。

(二)從法理角度看黨內法規(guī)的地位

從理論構成上來說，習近平法治思想的精髓通常被概括為“十一個堅持”，即關于全面推進依法治國的11個方面的戰(zhàn)略部署[16]。 從法理的角度來看，習近平法治思想中的“十一個堅持”都直接或者間接地包含著有關黨內法規(guī)的要求和部署，彰顯出黨內法規(guī)在習近平法治思想中的法理面向。

1.黨內法規(guī)在習近平法治思想中的直接體現

在習近平法治思想的11個方面的核心要義中，位居首位的就是“堅持黨對全面依法治國的領導”，旨在回答為什么由中國共產黨來領導全面依法治國、中國共產黨如何來領導全面依法治國、中國共產黨領導和全面依法治國是什么關系等一系列重大問題。而在規(guī)范層面上，以上三個問題都需要通過黨內法規(guī)建設予以實現。以中國共產黨如何領導全面依法治國為例，關于中國共產黨如何領導全面依法治國的問題，顯然不適合直接在國家法律當中予以詳細規(guī)定，最多就是在國家法律中確立“黨的領導”原則，更為詳細的規(guī)定只能留給黨內法規(guī)予以規(guī)定，由此形成了獨具中國特色的“憲法根本性確認+法律原則性宣布+黨內法規(guī)系統(tǒng)性規(guī)定”的模式。例如，盡管《憲法》和相關法律都確認了“黨的領導”原則，但為了堅持和加強黨對政法工作的絕對領導，2019年1月黨中央制定了《中國共產黨政法工作條例》這部“中央黨內法規(guī)”予以系統(tǒng)性規(guī)定。同樣地，為了堅持和加強黨對信訪工作的全面領導，2022年1月24日中共中央政治局審議批準了《信訪工作條例》，同樣以“中央黨內法規(guī)”的形式作出了系統(tǒng)規(guī)定。如果沒有黨內法規(guī)的細化規(guī)定與國家法律的銜接聯動，“黨的領導”原則便難以在實踐中落地落細落實。習近平法治思想中的第六個堅持是“堅持建設中國特色社會主義法治體系”，旨在回答法治中國建設的工作布局問題?！稕Q定》指出，中國特色社會主義法治體系包括五大“子體系”，其中不僅包括“形成完備的法律規(guī)范體系”，還包括“形成完善的黨內法規(guī)體系”[15]。這就意味著，黨內法規(guī)和國家法律一樣，也是“法治規(guī)范”，堅持建設中國特色社會主義法治體系，就必須加快建設并形成完善的黨內法規(guī)體系、高效的黨內法規(guī)實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系。缺失了黨內法規(guī)體系這么一套治理規(guī)則，“中國特色社會主義法治體系”的建設就是不完整的，甚至會直接影響到全面依法治國的總目標能否順利實現。

2.黨內法規(guī)在習近平法治思想中的間接體現

習近平法治思想中的“堅持中國特色社會主義法治道路”，指明了法治中國建設的道路問題。這里有兩個關鍵點：一是這條道路具有“中國特色”；二是這條道路是“社會主義”性質的。而無論是“中國特色”還是“社會主義”，最根本的特征就在于毫不動搖地堅持黨的領導。這一方面需要中國共產黨永葆自己的青春活力，始終保持自己的先進性和純潔性；另一方面需要堅持全面從嚴治黨、勇于自我革命，而這最終都需要通過黨內法規(guī)建設來實現[17]。在黨內法規(guī)制度的軌道上推進全面從嚴治黨、推進自我革命，才能使黨永葆青春活力，才能行穩(wěn)致遠。習近平法治思想還提出了抓住領導干部這個“關鍵少數”的明確要求。在我國，一個不容回避的事實是，“關鍵少數”中的絕大多數都是共產黨員。有統(tǒng)計表明，95%以上的領導干部是共產黨員，80%以上的公務員也是共產黨員[18]。在這種情況下，如何才能管住、管好“關鍵少數”從而帶動、帶好“絕大多數”？國家法律當然是一個方面，但更重要的還需要通過黨內法規(guī)對黨員干部提出更高的要求、設置更嚴的標準、規(guī)定更細的舉措，并在此基礎上從緊、從嚴、從實管黨治黨，實現黨內治理的法治化、規(guī)范化、制度化。至于習近平法治思想之核心要義的其他方面，也都和黨內法規(guī)存在著隱性的或者顯性的關聯，黨內法規(guī)也由此成為蘊含于習近平法治思想之中的一項重要內容。

綜上所述，習近平法治思想包含著一系列關于黨內法規(guī)的理論觀點和內容，構成新時代黨內法規(guī)建設的政理和法理。不僅如此，從理論維度來看，黨內法規(guī)實際上是內嵌于習近平法治思想之中的一條主線，是貫穿于習近平法治思想之中的一個深刻主題。

三、實踐維度：黨內法規(guī)的引領性作用

如前所述，習近平法治思想作為一個科學的理論體系，是法治理念、法治內容和法治實踐的集成創(chuàng)新成果，是科學理念、豐富內容和思維方法的有機統(tǒng)一，因而必然包含著深刻的實踐要求。進入新時代，作為“四個全面”戰(zhàn)略布局之一，“全面依法治國”和之前的“依法治國”相比，呈現出多維度的“全面性”。其中的一個方面，也是黨的十九大報告提出的14項基本方略之一，就是堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。這意味著，法治中國建設的領域得以拓展，即將法治建設從國家層面上的治國理政拓展至黨內層面上的管黨治黨，從治國層面上的國家法治建設延伸至治黨層面上的黨內法治建設。換句話說，我們不僅需要運用法治治國理政，實現國家治理層面上的法治化、制度化、規(guī)范化；而且還需要運用法治管黨治黨，實現黨內治理層面上的法治化、制度化、規(guī)范化。這兩個層面上的法治建設，都是法治中國建設的重要內容，從而使法治中國建設呈現出一種新的“大法治”[19]建設格局。事實上，早在2016年12月習近平總書記就曾強調指出，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”[12]，這實際上就是要求將法治理念貫穿于“治國”和“治黨”的全領域，將法治思維與法治方式運用于“治國”和“治黨”的各方面。究其根本，在“中國新型政黨制度”之下，中國共產黨和其他八個民主黨派之間的關系，不同于西方資本主義國家各政黨之間的關系，我們在結合中國實際的基礎上探索“中國方案”，并進而發(fā)展出有別于國家法律體系之外的另外一套規(guī)范體系，即“黨內法規(guī)體系”[11]91—92。中國共產黨要實現長期執(zhí)政、全面領導的重大使命，就必須堅持全面從嚴管黨治黨，以更高的要求、更嚴的標準、更細的舉措來推進自我革命，也就必須通過不斷加強黨內法規(guī)體系建設推進依規(guī)治黨向縱深發(fā)展。習近平總書記指出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度?！盵13]4—5鑒于中國共產黨的執(zhí)政黨地位，鑒于黨員干部與共產黨員身份的高度重合性，中國共產黨管黨治黨的問題解決好了，黨內治理實現了法治化、規(guī)范化、制度化，國家治理層面上的社會主義法治建設便可“水到渠成”而實現。

(一)通過黨內法規(guī)實現“領導立法”

早在1991年，黨中央發(fā)布的《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，就為黨中央領導立法工作提供了基本遵循。進入新時代，在堅持和加強黨的全面領導的時代背景下，黨中央不斷強調要加強黨對立法工作的領導。2016年2月黨中央印發(fā)的《關于加強黨領導立法工作的意見》指出，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設等，確保立法工作充分體現黨的主張，反映人民意志。2017年最新修訂后的黨章明確規(guī)定“黨是領導一切的”，以黨內根本法的形式進一步鞏固和加強黨的全面領導。2017年審議通過的《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》要求“主動將重大問題報請黨中央研究”，并規(guī)定全國人大常委會黨組等每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。之后，2019年《中國共產黨重大事項請示報告條例》以中央黨內法規(guī)的形式，延續(xù)了2017年中共中央政治局有關請示報告的制度要求。2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》進一步提出“完善黨的領導體制”，其中要求“貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位”，為加強黨對立法工作的領導奠定了政治基礎。黨內法規(guī)層面上關于“黨的領導”的規(guī)定，直接影響著“黨的領導”原則在國家立法層面上的貫徹落實，并發(fā)揮著對國家立法工作的引領性作用。例如，2018年修憲時所遵循的四項原則，位列第一的就是“堅持黨對憲法修改的領導”[20]，為順利推進憲法修改這項重大活動提供了強有力的保障。同樣地，在《民法典》的制定過程中，中共中央政治局先后三次審議《民法典(草案)》，就《民法典》制定中的重大問題進行分析研判，為《民法典》的通過和實施提供了堅強的政治保障，也成為黨領導立法活動的一個典范。

(二)通過黨內法規(guī)實現“保證執(zhí)法”

全面依法治國，是由立法、執(zhí)法、司法和守法等各個環(huán)節(jié)聯結起來的一項復雜的系統(tǒng)性工程。其中，“執(zhí)法”是一個極其重要的環(huán)節(jié)，決定著能否將立法上的規(guī)范轉化為實踐中的法律關系，進而形成統(tǒng)一的法律秩序。在執(zhí)法領域，習近平法治思想提出了嚴格、規(guī)范、文明、公正執(zhí)法的新要求，并通過一系列黨內法規(guī)予以保證實施。其中，黨的十八屆四中全會的《決定》對于執(zhí)法問題作出了戰(zhàn)略部署。2021年，黨中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025)》和黨中央、國務院聯合印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2021—2025)》都對行政執(zhí)法制度建設提出了要求，對于促進依法行政、實現行政法治發(fā)揮著引領性作用。不僅如此，在一些具體行政執(zhí)法領域，黨內法規(guī)也同樣發(fā)揮著類似的引領性作用。例如，《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》等黨內規(guī)范性文件，可以歸屬于實質意義上的黨內法規(guī)，它們引領著相關具體領域的行政執(zhí)法改革。

(三)通過黨內法規(guī)實現“支持司法”

司法是維護公平正義的“最后一道防線”。司法公正與否，直接影響到法治的權威能否在公民心中樹立起來，直接影響著公民對于法律制度的信心。在司法領域，關鍵是黨“支持司法”，這就需要一方面通過黨內法規(guī)加強黨對司法工作的領導；另一方面也要通過黨內法規(guī)排除黨員干部對司法的干涉。2019年1月黨中央制定了《中國共產黨政法工作條例》，以中央黨內法規(guī)的形式強化了黨對政法工作的絕對領導，同時還原則性地規(guī)定了反對領導干部“干預司法活動”“插手具體案件”的基本態(tài)度，以期達到“支持司法”的效果。早在2014年黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》就提出，要防止干預司法活動、插手具體案件處理的情況發(fā)生，確保司法機關做到公正司法。為切實貫徹落實《決定》的要求和部署，2015年先后出臺了防止干預司法的“三項規(guī)定”，其中有兩部屬于黨內法規(guī)，即《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》(2015年3月由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā))和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》(2015年3月中央政法委員會印發(fā))。以上兩部黨內法規(guī)以制度的形式，既劃出了領導干部插手具體案件的“紅線”，又架起了司法機關內部人員過問案件的“高壓線”，從而確立起防止干預司法的“防火墻”和“隔離帶”，對于支持司法機關依法獨立行使職權、確保實現公平正義起著引領性作用。

(四)通過黨內法規(guī)實現“帶頭守法”

全民守法，是全面依法治國的最后一個環(huán)節(jié)，關系到法律規(guī)定能否真正落地生根，關系到法治中國建設的“最后一公里”能否打通。公民守法的前提，是信仰法律，確信法律能夠保障自身的權利與自由。在全民守法環(huán)節(jié)，黨員領導干部是“關鍵少數”，應當以身示范，“帶頭守法”。作為我國的執(zhí)政黨、領導黨，中國共產黨在黨章中宣布要“在憲法和法律的范圍內活動”，這也是《憲法》對包括中國共產黨在內的“各政黨”提出的一項基本義務性要求。全面依法治國的關鍵是依法治“官”、依法治“權”，這就要求通過抓住“關鍵少數”帶動、促進“絕大多數”，通過黨員領導干部的“帶頭守法”帶動、促進“全民守法”。在這個領域中，中國共產黨制定了包括《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨組織處理規(guī)定(暫行)》等在內的一系列黨內法規(guī)，以更高的要求和更嚴的標準要求黨員干部，“抓早抓小”“將權力關進制度的籠子里”，在“國家法律”防線啟動之前，先通過“黨內法規(guī)”這條防線進行調整，從而在守法領域起到引領性作用。

綜上所述，從實踐維度來看，黨內法規(guī)在法治中國建設中扮演著獨特的角色，在立法、執(zhí)法、司法和守法等各個環(huán)節(jié)起著引領性作用，推動著全面依法治國不斷向縱深發(fā)展。事實上，通過黨內法規(guī)進行依規(guī)治黨，通過依規(guī)治黨實現黨內治理法治化、制度化、規(guī)范化，通過黨內法治引領國家層面上的法治建設、推進全面依法治國，這是法治中國建設的“中國智慧”“中國方案”。

四、黨內法規(guī)：“中國之治”的獨特治理密碼

黨的十九屆五中全會系統(tǒng)梳理了中國特色社會主義制度的13個方面的優(yōu)勢，被稱為“中國之治”[21]?！爸袊巍钡谋举|是“中國之制”，而“中國之制”的“制”則是指中國特色社會主義制度體系。它是由根本制度、基本制度和重要制度所構成的一個完整制度體系。從法治的角度而言，“制度”是由規(guī)范確認的，因此，制度的載體是規(guī)范。在此意義上，一個完整的制度體系是由相應的規(guī)范體系加以確認的。中國特色社會主義制度體系，實際上就是以“中國特色社會主義法治體系”為基礎搭建起來的，從規(guī)范層面上講就是以“中國特色社會主義法治體系”所蘊含的兩大規(guī)范體系為載體建立起來的。具體而言，這兩大規(guī)范體系就是“法律法規(guī)體系”和“黨內法規(guī)體系”。前者是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，構成了法律規(guī)范體系，奠定了中國特色社會主義制度的規(guī)范基礎，確認了“中國之治”所賴以存續(xù)的根本制度、基本制度和重要制度，是“中國之治”的堅實法律基礎。在將“黨內法規(guī)”納入中國特色社會主義法治體系的背景下，以黨章為核心的黨內法規(guī)體系，構成了國家法律之外的另外一套規(guī)則體系，確認了中國共產黨管黨治黨、全面從嚴治黨的規(guī)范基礎，同樣是“中國之治”的重要依托和載體。國家法律體系和黨內法規(guī)體系，構成了國家治理體系和治理能力現代化的制度依托。這實際上就是要把“法治”從治國理政領域引入管黨治黨領域，將法治思維與法治方式貫徹于“治國+治黨”的全領域，進而統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨一體建設，這就是中國的“大法治”建設格局。

從“中國特色社會主義法律體系”到“中國特色社會主義法治體系”，法治中國的治理規(guī)則從單一的“法律法規(guī)體系”拓展成了“國家法律”和“黨內法規(guī)”兩套并行不悖的規(guī)則體系，從而真正地揭示出了“中國之治”的獨特制度“密碼”之所在。作為治理規(guī)則的“黨內法規(guī)”實際上一直都存在，和中國共產黨的產生與發(fā)展如影隨形，和中國共產黨管黨治黨的進程如影隨形，和中國共產黨領導中國人民的治國理政的進程如影隨形。而“中國特色社會主義法治體系”的正式提出，實際上把“黨內法規(guī)”從“幕后”推向了“臺前”。黨內法規(guī)從“幕后”走向“前臺”的轉變，一方面源于中國共產黨治國理政取得了巨大成功，有了充分的“制度自信”；另一方面源于中國共產黨對社會主義法治建設規(guī)律認識的升華，深刻把握到了治國理政中的“真問題”，即中國共產黨在國家治理中的存在及其發(fā)揮的獨特性作用。中國“二元化”的“國家法律+黨內法規(guī)”體系，在根本上是由中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度這個“中國新型政黨制度”所決定的。中國共產黨是執(zhí)政黨、領導黨，是“長期執(zhí)政、全面領導”的唯一執(zhí)政黨、領導黨[11]91-92。中國共產黨如何才能確保“長期執(zhí)政、全面領導”，走出所謂的“歷史周期律”？這就需要中國共產黨堅持全面從嚴治黨、勇于自我革命，通過加強黨內法規(guī)制度建設確保自身的先進性和純潔性，如此才能贏得人民的支持和擁護，始終立于時代的潮頭，始終作為“先鋒隊”去領導人民實現既定的宏偉目標。在這里，堅持全面從嚴治黨、勇于進行自我革命，成為保障中國共產黨立于不敗之地的“力量源泉”“制勝之道”。而全面從嚴治黨、勇于自我革命，必須要有堅實的制度保障。在“大法治”建設格局之下，這里的“制度”，既包括由“國家法律”所編制的制度，也包括由“黨內法規(guī)”所編制的制度，二者共同鑄就了“制度的籠子”。正如習近平總書記所指出的，“黨既要依據憲法法律治國理政，也要依據黨內法規(guī)管黨治黨”[22]。二者相比之下，“黨內法規(guī)要嚴于國家法律”，因為黨內法規(guī)是以更高的要求、更嚴的標準、更細的措施來管黨治黨，為全面推進從嚴治黨劃清了“底線”，拉起了“高線”，守住了“紅線”，使黨員干部在觸犯“國家法律”之前首先受到“黨內法規(guī)”的約束和制裁，在“國家法律”之前先打造道德層面上的“防火墻”，黨紀層面上的“隔離帶”，起到“抓早抓小”“防患于未然”的作用。這樣一來，對于黨員干部來說，“黨內法規(guī)”和“國家法律”這兩套規(guī)則體系，實際上設置了“雙重保險”，更能確保“把權力關進制度的籠子里”。不僅如此，正如前文所言，在我國還存在一個非常現實的情況，那就是領導干部、公職人員和共產黨員存在身份上的高度重合。他們既是全面依法治國的關鍵所在，也是全面從嚴治黨的“關鍵少數”。這意味著，中國共產黨通過加強黨內法規(guī)建設，以更高的要求、更嚴的標準、更細的舉措把廣大黨員領導干部管住了、管好了，實際上就同時實現了治國層面上“治官”“管權”和治黨層面上抓住“關鍵少數”的要求，治國層面上的依法治國和治黨層面上的依規(guī)治黨自然就“水到渠成”，實現了一體建設。這是“中國之治”的真實邏輯，也是中國“大法治”建設格局的真實意蘊。在這個治理邏輯中，“黨內法規(guī)”無疑是從中國治國理政的“真問題”出發(fā)而內在地生成的一套制度體系，不僅是“中國之治”的真正優(yōu)勢所在，也是“中國之治”的獨特治理密碼[2]。

從法治中國的建設進程來看，我們之所以能夠在新時代的法治建設中發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，最根本的就在于從全局和戰(zhàn)略高度重新定位法治，在將“依法治國”提升為“全面依法治國”的同時，進一步將“全面依法治國”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，從國家戰(zhàn)略的高度上有力推進法治中國建設。從“依法治國”到“全面依法治國”，其關鍵不僅僅是戰(zhàn)略地位的提升，還在于依法治國有了“全面”的要求?！叭嬉婪ㄖ螄钡摹叭妗睉撜f包含了多個層面，其中的一個層面就是將“法治”貫穿于法治中國建設的全領域，把之前僅著眼于治國理政層面上的法治建設拓展到了管黨治黨領域，實現國家法治與黨內法治的一體建設。由此可見，進入新時代，全面依法治國實際上開辟了“大法治”建設格局，主張堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，這就容納了中國共產黨在管黨治黨領域通過加強黨內法規(guī)建設而推進的黨內法治建設。實際上，在進入新時代的首次憲法修改中，《憲法修正案》將“序言”第七自然段中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。這里的“健全”表達的就是一種“使完善”“使完備”的意涵，在2011年3月中國特色社會主義法律體系“已經形成”的背景下，“健全”實際上更契合新時代使黨內法規(guī)建設更趨完善的規(guī)范意涵。這同時也意味著，“健全社會主義法治”指向治黨層面上的依規(guī)治黨和黨內治理法治化，由此奠定了中國“大法治”建設格局的憲法基礎。

綜上所述，黨內法規(guī)在習近平法治思想中具有特殊的重要地位，是貫穿習近平法治思想形成、內容與實踐的一條“主線”。不僅如此，黨內法規(guī)還是解鎖中國治理邏輯的“金鑰匙”，是“中國之治”區(qū)別于西方資本主義國家治理的獨特制度“密碼”。中國在新時代堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，走出了一條“大法治”建設格局的獨特道路，彰顯出國家治理的“中國智慧”。

五、結語

黨內法規(guī)是習近平法治思想中最具中國特色的一項獨特內容，蘊含著中國共產黨人領導人民長期以來治黨治國的經驗與智慧。厘清和明確黨內法規(guī)在習近平法治思想中的地位，是深刻理解全面依法治國的首要議題，也是發(fā)掘“中國之治”之所以取得成功的獨特制度“密碼”。在法治中國建設進程中，“治國必先治黨”，“治黨”引領“治國”，而“治黨”的關鍵不僅在于“從嚴”，更要依循“法度”[13]4—5。這里的“法度”主要就是指向以黨內法規(guī)為脊梁的黨的制度[2]，其核心部分就是體系化的黨內法規(guī)。在將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系的背景下，中國在立足實際國情的基礎上探索走出了一條“大法治”建設道路，也可以稱之為“雙軌法治”，即統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，一體推進治國理政與管黨治黨全領域的法治建設。新時代法治中國建設的內在邏輯體現在通過黨內法規(guī)建設走向依規(guī)治黨，通過依規(guī)治黨走向黨內治理的法治化，實現黨內法治；進而，通過黨內法治引領國家層面上的法治建設，通過堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一走向國家法治與黨內法治一體建設、統(tǒng)籌推進，最終實現全面依法治國的總目標[11]95—96。由此可見，黨內法規(guī)是解鎖法治中國建設的“金鑰匙”，也是鑄就“中國之治”的獨特治理“密碼”，還是中國特色社會主義制度體系之所以具有巨大優(yōu)勢的原因所在。面向未來，要堅持以習近平法治思想為指引，持續(xù)加強黨內法規(guī)體系化建設，努力形成成熟完備的黨內法規(guī)體系，不斷將黨內法規(guī)的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，保障法治中國建設行穩(wěn)致遠。