論我國(guó)行政復(fù)議制度的功能定位

徐龍飛

(河北大學(xué)法學(xué)院， 河北 保定 071000)

一、問(wèn)題的提出

理論學(xué)界和司法部門(mén)一直試圖根據(jù)時(shí)代背景來(lái)準(zhǔn)確定位行政復(fù)議的功能，這種定位伴隨著相關(guān)理論研究的不斷深入和實(shí)踐問(wèn)題的日趨復(fù)雜而發(fā)生了從單一功能定位到多元功能定位的轉(zhuǎn)變。行政復(fù)議制度的功能定位決定著行政復(fù)議體制機(jī)制、程序規(guī)則、法律效力以及與相關(guān)法律制度的銜接關(guān)系[1]。然而從當(dāng)前行政復(fù)議制度功能定位的情況來(lái)看，一直沒(méi)有在其層面上達(dá)成共識(shí)，存在拘泥于具體功能定位而忽視其不同種功能之間關(guān)聯(lián)性和整體性之虞?；趯?duì)行政復(fù)議制度的功能的不同角度的理解而給制度設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行帶來(lái)不確定性因素。在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的背景下，亟需對(duì)行政復(fù)議制度的功能進(jìn)行科學(xué)定位，從而為推進(jìn)行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善提供明確的導(dǎo)向作用。

二、初步探索：行政復(fù)議制度功能的定位方式

行政復(fù)議制度的功能定位必然是多元化，不同的功能之間相互聯(lián)系、相互作用而非彼此對(duì)立和分離。根據(jù)應(yīng)松年教授的觀點(diǎn)，行政復(fù)議的功能應(yīng)該是多元的，它既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟(jì)制度，還是一種解決行政爭(zhēng)議的制度[2]?，F(xiàn)有的觀點(diǎn)學(xué)說(shuō)在行政復(fù)議制度功能定位上主要包括“階梯論”“并重論”和“主導(dǎo)論”。

(一) “階梯論”的功能定位

“階梯論”認(rèn)為由于行政復(fù)議制度的功能具有多元性，因此不同種的功能在形式上應(yīng)該層層遞進(jìn)，在內(nèi)容上應(yīng)該具有高低之分。其中以孔繁華教授為代表的學(xué)者主張“解決行政爭(zhēng)議為初級(jí)目的，監(jiān)督行政為中級(jí)目的，權(quán)利救濟(jì)為高級(jí)目的”[3]。持這種觀點(diǎn)的理由如下：首先，行政復(fù)議通過(guò)解決行政糾紛、化解行政爭(zhēng)議從而定分止?fàn)?、案結(jié)事了，這是行政復(fù)議制度功能的最初體現(xiàn)，也是行政復(fù)議制度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要行政手段。其次，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過(guò)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的形式及時(shí)有效地化解糾紛、解決行政爭(zhēng)議，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)，通過(guò)糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為從而及時(shí)對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行定分止?fàn)?。最后，糾錯(cuò)環(huán)節(jié)在深層次上能夠有效地救濟(jì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這也是行政復(fù)議在制度功能上所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。 “階梯論”較為準(zhǔn)確地把握了爭(zhēng)議解決、行政監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)這三種功能之間的邏輯聯(lián)系，對(duì)形式和內(nèi)容進(jìn)行了一定的具體解讀，從表面上看似乎邏輯嚴(yán)密，天衣無(wú)縫。實(shí)際上，該觀點(diǎn)忽視了行政復(fù)議制度的不同種功能之間的制約問(wèn)題，抹殺了功能之間在層層遞進(jìn)的同時(shí)又有相互牽制的性質(zhì)。一方面，沒(méi)有論證完善行政監(jiān)督能否防止行政糾紛解決的片面化；另一方面也未能強(qiáng)調(diào)著力發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)功能能夠避免行政糾紛的功利化。

(二) “并重論”的功能定位

持并重論的學(xué)者認(rèn)為，解決行政爭(zhēng)議、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)這三種功能是地位平等、均衡運(yùn)行的，不存在誰(shuí)主誰(shuí)次的問(wèn)題，“這三種功能有著相通的內(nèi)涵，因此行政復(fù)議制度是監(jiān)督和救濟(jì)的集合，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重不同功能的并重”[4]。其理由如下：第一，行政糾紛解決、內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能在最終的價(jià)值取向上具有一致性，即實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的多功能的均衡運(yùn)行，而行政復(fù)議為這三種功能的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)制度性平臺(tái)。第二，行政糾紛解決、內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力救濟(jì)呈現(xiàn)出一種良性互動(dòng)狀態(tài)，即相互促進(jìn)、相互制約，內(nèi)部監(jiān)督既是糾紛解決的根本手段也是權(quán)利救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，而權(quán)利救濟(jì)在客觀上能夠約束內(nèi)部監(jiān)督避免糾紛解決的功利化，這種相互作用決定了三種功能在制度上的互補(bǔ)、運(yùn)行中的互動(dòng)。該觀點(diǎn)較為全面地剖析了這三種功能之間的內(nèi)在聯(lián)系，明確了其共同的價(jià)值取向。但是存在一個(gè)值得深思的問(wèn)題，三種功能如果同時(shí)并重，均衡運(yùn)行則會(huì)使“行政復(fù)議制度的許多具體設(shè)計(jì)就可能因?yàn)闊o(wú)法選擇只好選擇全部導(dǎo)致漏洞百出，其追求的所有價(jià)值因此都可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)”。況且共同的價(jià)值取向并不排斥不同功能之間的地位差異和作用先后，主導(dǎo)功能與次要功能也能實(shí)現(xiàn)彼此之間的相互促進(jìn)、相互制約，針對(duì)制度運(yùn)行所面臨的問(wèn)題還能針對(duì)性地予以解決。

(三) “主導(dǎo)論”的功能定位

主導(dǎo)論強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議中的多元化功能之間不是層層遞進(jìn)，也非齊趨并駕，而是有著主次之分，多元化功能中存在著一種主導(dǎo)型功能。主導(dǎo)論已成為當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，但是在行政復(fù)議制度的功能定位上具體以何種功能為主導(dǎo)，至今尚無(wú)定論，莫衷一是。其中，有學(xué)者認(rèn)為“行政復(fù)議制度的創(chuàng)設(shè)其根本的目的就是要從制度建構(gòu)上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效制約，制衡、監(jiān)督行政權(quán)是行政復(fù)議制度最為根本的價(jià)值取向”，強(qiáng)調(diào)以行政監(jiān)督作為其主導(dǎo)功能[5]。還有學(xué)者主張“將解決爭(zhēng)議定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能更能迎合現(xiàn)實(shí)需求”[6]。通過(guò)對(duì)上述觀點(diǎn)的梳理，筆者認(rèn)為確定何種功能為其主導(dǎo)地位，關(guān)鍵在于該功能能否同時(shí)引導(dǎo)其它非主導(dǎo)功能，能否直接與其它功能之間進(jìn)行有效“整合”與高度“催化”。而權(quán)利救濟(jì)功能能夠同時(shí)滿足上述要求。其一，權(quán)利救濟(jì)功能夠督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)依法履行復(fù)議權(quán)能，有效審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的原具體行政行為的合法性與適當(dāng)性，引導(dǎo)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的功能的實(shí)質(zhì)發(fā)揮，避免行政監(jiān)督的片面化；其二，以權(quán)利救濟(jì)功能為主導(dǎo)能夠防止復(fù)議機(jī)關(guān)在解決行政糾紛時(shí)陷入功利化的泥潭，基于權(quán)利本位的視角對(duì)糾紛進(jìn)行及時(shí)化解，并對(duì)糾紛解決的機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化。

三、抽絲剝繭：行政復(fù)議制度主導(dǎo)功能——權(quán)利救濟(jì)

(一) 權(quán)利救濟(jì)主導(dǎo)功能在憲法層面的剖析

隨著2004年憲法修正案的人權(quán)入憲，尊重和保障人權(quán)原則成為了判定各種制定和修改法律是否正當(dāng)?shù)囊粋€(gè)基本參考體系。在民主和法治意識(shí)不斷完善的今天，一切的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制都應(yīng)該要踐行民主和法治，遵循人權(quán)保障原則，否則就往往會(huì)成為某項(xiàng)制度機(jī)制的“阿喀琉斯之踵”。因此，行政復(fù)議制度的功能定位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法的基本精神，遵循“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的基本原則。在行政復(fù)議制度多元化功能中，權(quán)利救濟(jì)所處的格局地位要高于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督功能和糾紛解決功能。第一，權(quán)利救濟(jì)更契合憲法權(quán)利觀，能夠彌補(bǔ)行政復(fù)議機(jī)制運(yùn)行的短板。從憲法層面而言，權(quán)利救濟(jì)不僅是公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是國(guó)家機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)。作為一種依申請(qǐng)的行政行為，行政復(fù)議的啟動(dòng)必須是基于行政相對(duì)人的先行申請(qǐng)，這也使得行政復(fù)議行為區(qū)別于一般的行政監(jiān)督活動(dòng)。相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的目的并非是要求復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)怎樣的方式來(lái)監(jiān)督行政，而是要尋求一種權(quán)利救濟(jì)，期望通過(guò)復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)的形式來(lái)化解爭(zhēng)議進(jìn)而恢復(fù)自身合法權(quán)益所應(yīng)有的狀態(tài)。因此一種制度的設(shè)計(jì)必須首先考量救濟(jì)功能的適用問(wèn)題，如果缺乏相應(yīng)的救濟(jì)渠道，其機(jī)制的運(yùn)行就會(huì)出現(xiàn)致命性的短板。因此權(quán)利救濟(jì)定位于行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能更符合憲法的基本原理，能夠促進(jìn)機(jī)制的良性運(yùn)行。第二，權(quán)利救濟(jì)更能凸顯行政復(fù)議制度的最高價(jià)值目標(biāo)。在行政制度功能中，行政糾紛解決體現(xiàn)出行政復(fù)議制度在維護(hù)社會(huì)秩序，避免社會(huì)矛盾尖銳化方面的價(jià)值目標(biāo)；內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督則體現(xiàn)出行政復(fù)議制度為有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部糾錯(cuò)，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的價(jià)值目標(biāo)。而權(quán)利救濟(jì)則是行政復(fù)議制度為遵循人權(quán)保障原則、有效回應(yīng)憲法基本精神和理念所作的一種最終性質(zhì)的功能定位，體現(xiàn)出行政復(fù)議制度最高的價(jià)值目標(biāo)。因此權(quán)利救濟(jì)所處的地位格局要高于糾紛解決和行政監(jiān)督，將權(quán)利救濟(jì)確定為行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能具有憲法層面上的正當(dāng)性。

(二) 權(quán)利救濟(jì)主導(dǎo)功能在司法層面的剖析

與行政訴訟相比，行政復(fù)議周期短、程序便捷、低成本的優(yōu)勢(shì)決定了行政復(fù)議制度為權(quán)利救濟(jì)功能的發(fā)揮提供了一個(gè)開(kāi)闊的平臺(tái)。第一，行政復(fù)議制度中的全面審查原則契合權(quán)利救濟(jì)對(duì)“質(zhì)量”上的要求。在行政復(fù)議活動(dòng)中，復(fù)議機(jī)關(guān)既可以對(duì)被申請(qǐng)的行政行為進(jìn)行合法性審查，還能審查其適當(dāng)性，這種全面審查的方式有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行政行為進(jìn)行及時(shí)糾錯(cuò)，最大程度地救濟(jì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。第二，審查的周期短、程序便捷更能滿足權(quán)利救濟(jì)對(duì)“時(shí)間”上的要求。行政復(fù)議和行政訴訟均是以行政相對(duì)人的申請(qǐng)或起訴作為程序的啟動(dòng)要件，當(dāng)事人尋求復(fù)議或者訴訟的目的是希望自己的合法權(quán)益及時(shí)得到有權(quán)機(jī)關(guān)的救濟(jì)，與訴訟相比，行政復(fù)議因耗時(shí)短、成本低等特點(diǎn)決定了權(quán)利救濟(jì)功能能夠在復(fù)議制度中得以最大化的發(fā)揮，滿足了權(quán)利救濟(jì)功能對(duì)“時(shí)間”的要求。因此，以權(quán)利救濟(jì)為行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能相比其他功能而言具有制度優(yōu)勢(shì)。除此之外，確立權(quán)利救濟(jì)主導(dǎo)功能，有利于使行政復(fù)議制度在機(jī)制運(yùn)行中更加注重保障相對(duì)人的合法權(quán)利，盡可能及時(shí)發(fā)揮救濟(jì)功能，避免相對(duì)人因自身的合法權(quán)益無(wú)法得到救濟(jì)而另外尋求司法救濟(jì)，從而降低司法的訴訟成本。有學(xué)者主張“確立復(fù)議前置制度，即對(duì)行政行為不服，應(yīng)首先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，才能依法提起行政訴訟”[7]。筆者并不贊同該觀點(diǎn)，第一，如果所有的行政糾紛均要先通過(guò)行政復(fù)議，然后對(duì)決定不服才能進(jìn)行訴訟，則實(shí)際上變相地剝奪了相對(duì)人選擇救濟(jì)渠道的自由和權(quán)利，與行政復(fù)議制度中的救濟(jì)功能完全背離。第二，從公正性的考量出發(fā)，行政復(fù)議畢竟屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，實(shí)行的是自我糾錯(cuò)方式。公眾更愿意尋求行政系統(tǒng)外部的司法救濟(jì)來(lái)救濟(jì)自身的權(quán)利，因此確立復(fù)議前置制度不僅不能發(fā)揮行政復(fù)議的“緩沖減壓”作用，還會(huì)徒增司法訴訟成本。第三，從比較視野而言，美國(guó)的行政復(fù)議制度之所以規(guī)定了窮盡行政救濟(jì)原則，原因在于美國(guó)的行政復(fù)議制度較注重公正性，能夠通過(guò)現(xiàn)有的復(fù)議機(jī)制來(lái)有效處理一些行政糾紛案件，進(jìn)而救濟(jì)私權(quán)利。而我國(guó)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)在于程序便捷，周期耗時(shí)短，這就決定了絕對(duì)復(fù)議前置并不適合我國(guó)的行政復(fù)議制度。

(三) 權(quán)利救濟(jì)主導(dǎo)功能在其他國(guó)家制度層面的審視

1.將行政救濟(jì)確定為行政復(fù)議制度的首要功能或者主要目的。在德國(guó)，行政復(fù)議制往往被看做是行政訴訟的附屬制度，其獨(dú)立性不強(qiáng)[8]。盡管如此，德國(guó)的行政復(fù)議制度仍然發(fā)揮著“過(guò)濾器”的作用，通過(guò)解決一部分行政糾紛從而為行政訴訟在案件的受理上適當(dāng)減壓。由于德國(guó)的行政復(fù)議制度附屬于行政訴訟制度，受行政訴訟的影響較大，因此在功能定位上將救濟(jì)公民權(quán)利作為其首要功能。行政復(fù)議的第一位功能始終是為公民提供權(quán)利救濟(jì)。日本的“行政不服審查”類似于我國(guó)的行政復(fù)議，其制度來(lái)源于1962年的《審查法》，該部法典最初的立法目的是要“通過(guò)便捷的程序來(lái)救濟(jì)國(guó)民的合法權(quán)益和確保行政的正確運(yùn)行”[9]?！秾彶榉ā吩?014年經(jīng)過(guò)修改，其立法目的發(fā)生了形式上的變動(dòng)，即在救濟(jì)國(guó)民的合法權(quán)益的宗旨不變的情況下，更加注重救濟(jì)程序的公正性，而非便捷性。

2.權(quán)利救濟(jì)功能在實(shí)踐活動(dòng)中的日益凸顯。法國(guó)的行政法院雖然行使著審判職能，但其屬于行政機(jī)關(guān)，組織上仍設(shè)在行政系統(tǒng)，只是依照司法程序來(lái)處理行政案件。其行政法院最初設(shè)立的目的是為了及時(shí)解決一定數(shù)量的行政爭(zhēng)議，為司法訴訟成本減輕負(fù)擔(dān)。隨著切實(shí)保障人權(quán)成為了西方法學(xué)界所不斷追求的重要價(jià)值目標(biāo)，因此法國(guó)的行政法院開(kāi)始逐步發(fā)揮出控制權(quán)力與保障人權(quán)的作用。行政法院秉持著“保護(hù)公民的合法權(quán)益不受行政活動(dòng)的非法侵害為宗旨”而在長(zhǎng)期發(fā)展中確立了司法化獨(dú)立性，其具體的實(shí)踐活動(dòng)也突出了權(quán)利救濟(jì)的主要功能。

3.權(quán)利救濟(jì)和內(nèi)部糾錯(cuò)功能并行。在英國(guó)，行政裁判所并不等同于我國(guó)的行政復(fù)議。在最初的定位上，英國(guó)的行政裁判所是以行政機(jī)關(guān)的身份來(lái)行使職權(quán)，然而在不斷地發(fā)展過(guò)程中已成為了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的司法機(jī)構(gòu)。與中國(guó)復(fù)議制度相類似的是“再議”，它作為行政內(nèi)部審查的方式，是對(duì)原決定的重新評(píng)判[10]。作為一種內(nèi)部控制機(jī)制和反饋機(jī)制，“再議”發(fā)揮著內(nèi)部糾錯(cuò)和權(quán)利救濟(jì)的功能。兩種功能之間雖在在形式上呈現(xiàn)出一種并行狀態(tài)，但實(shí)質(zhì)上權(quán)利救濟(jì)功能仍然發(fā)揮出相對(duì)的主導(dǎo)作用。