從集中到分散：地方法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變研究

裴 桐

(遼寧師范大學法學院, 遼寧 大連 116033)

隨著科技的快速發(fā)展和后疫情時代對社會治理需求的提升，國家法治建設目標對地方法治建設提出了更高的要求。實踐方面，地方法治的實踐效果最終要納入國家法治效果的總體評價中，地方法治實踐應滿足國家整合的需求；理論方面，地方法治的理論發(fā)展應給予地方法治實踐方向性的指導，這一指導損害國家法治環(huán)境建設成果。透過理論與實踐的關(guān)系，要想真正發(fā)揮地方法治實踐的積極作用，就仍需對地方法治發(fā)展模式能否滿足實現(xiàn)國家整合目標、塑造法治環(huán)境進行融貫性檢驗。

一、現(xiàn)有研究特點

(一) 研究論域集中

地方層面的法制和法治研究一直伴隨著國家法治建設的不斷完善。近20年的地方法治發(fā)展模式理論研究大多以從經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)的“先行法治化”模式、從“晉升錦標賽”治理模式出發(fā)的“地方法治競爭”模式和從“行政發(fā)包制”為出發(fā)點的“承包型法治”模式為理論基礎(chǔ)。目前“先行法治化”模式已走向式微，但仍有大量的研究運用實證分析的方法描述某一地方進行“地方法治競爭”的評價標準實況并對效果進行評估；或通過觀察“行政發(fā)包制”變化，給予社會化的反饋，以求完善“承包型法治”理論對當下地方法治模式的概括。這類研究中雖包含一部分改良的建議，但論域基本被限制在嘗試得到對事實狀況的最佳解釋中，具有鮮明的描述性研究特點，并展現(xiàn)出從個別到普遍的理論指導傾向，忽視了“是”與“應當”之間的鴻溝。相較描述性研究而言，規(guī)范性研究數(shù)量上較少，又多聚焦于地方法治與國家法治中的央地關(guān)系和細化研究地方法治概念等基礎(chǔ)性問題，并未在規(guī)范性研究中形成與描述性研究一樣的理論高地。

(二) 價值立場被忽視

在價值立場方面，地方法治發(fā)展模式理論成果往往是價值無涉的。描述性研究的發(fā)展進程展現(xiàn)了從試圖將地方法治發(fā)展模式理論科學化轉(zhuǎn)向了以經(jīng)驗為導向的研究。產(chǎn)生“先行法治化”模式理論是由于“經(jīng)濟發(fā)展水平越高，對糾紛解決機制的要求也就越高”[1]。但又由于先行法治化理論缺少足夠的現(xiàn)實成果證明其科學性，理論就轉(zhuǎn)向了“地方法治競爭”。競爭是“立足于各地域的橫向比較，在正向化競爭中促進法治發(fā)展”[2]，但法治不同于經(jīng)濟，難以訂立統(tǒng)一科學合理的評價標準，數(shù)據(jù)化的評價結(jié)果并不能當然消除對于法治評價合理性的質(zhì)疑，因此“承包型法治”作為理解地方法治的新視角規(guī)避了這一質(zhì)疑——在我國作為超大型治理的單一制國家和“強國家-弱社會”的背景下的，由行政發(fā)包制產(chǎn)生的自上而下的以“發(fā)包—承包”為主要模式的地方法治理論具有兩面性，但其理論發(fā)展的前景主要依賴于行政發(fā)包制的可能變化[3],展現(xiàn)了經(jīng)驗化與價值無涉的特點。依賴地方法治的實踐經(jīng)驗總結(jié)，往往導致理論的符合性時效短暫，但長久來看對國家法治的融貫并無益處，也不利于我國作為單一制國家國家整合目標的實現(xiàn)和對法治環(huán)境的整體塑造。而規(guī)范性的有限研究中，涉及價值多在語義上產(chǎn)生了偏離，即將價值作為一種實用性的評價手段，而不是一種認識觀念。

二、地方法治面臨規(guī)范性發(fā)展挑戰(zhàn)

基于現(xiàn)有研究的特點，若想從規(guī)范性視角發(fā)展地方法治發(fā)展模式理論，需要首先面對價值層面的挑戰(zhàn)。但地方法治研究正如公丕祥教授所言：“是介于宏大的綜合理論構(gòu)造與具體的實證經(jīng)驗研究之間的有限的但卻是高度整合的中級理論開闊方式”[4]。模式研究不能脫離對實踐問題的考量，地方法治既關(guān)涉?zhèn)€人權(quán)利實現(xiàn)又負擔我國法治建設的實際任務，因此也需要面對權(quán)利層面與國家社會層面的規(guī)范性挑戰(zhàn)。

(一) 價值層面：挑戰(zhàn)地方法治的普遍性

地方法治的研究不能脫離我國當前特定的哲學語境。在中國化的馬克思主義哲學語境下，社會主義核心價值觀處于主導和支配地位，這一立場賦予價值統(tǒng)一成為價值層面“應當?shù)摹绷觯嘣獌r值被社會主義核心價值觀所統(tǒng)領(lǐng)，不能認為社會主義核心價值觀是多元價值的組合。在法的研究與實踐中，社會主義核心價值觀的融入處于起步階段，形式上的工具化遠多于實質(zhì)的統(tǒng)一，在地方法治研究與實踐中無法解決時間空間上的價值沖突。以法經(jīng)濟學研究為例，若以強調(diào)實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的后果為目的，那論證的過程也必然蘊含“成本+收益”的核心思維，并將功利價值作為解決特定問題的價值基礎(chǔ)，對實證法的懷疑就使后果主義的論證進入司法領(lǐng)域。至少在目前的司法審判活動中，可能會帶來將不同地區(qū)描述不同目標的政策作為類案的裁判大前提的補充適用，最終造成不同地區(qū)的類案不能同判的結(jié)果。持有價值多元或?qū)r值工具化的主體，無法確保地方法治無論是否跨地方，都能夠證明其從價值主張到裁判依據(jù)的普遍適用，也以地方法治中的一個環(huán)節(jié)再次重申了純粹的經(jīng)驗歸納不能實現(xiàn)從“是”到“應當”的跨越。地方法治發(fā)展模式的規(guī)范性研究首先需要面對地方法治普遍化的期待。

(二) 權(quán)利層面：挑戰(zhàn)地方法治的平等性

在社會主義核心價值觀統(tǒng)一的實踐環(huán)境內(nèi)，價值目標則是每個人自由而全面的發(fā)展，“權(quán)利本位是一個有價值定向的概念，表達了我們的一種價值主張”[5]。但在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，科技自由發(fā)展并參與市場競爭的同時，也激發(fā)了權(quán)利本位作為法治的基礎(chǔ)對法治的再一次審視。突出的權(quán)利沖突產(chǎn)生在以科技企業(yè)為代表的掌握技術(shù)的權(quán)利主體和多個以個人形象參與市場交易的權(quán)利主體。企業(yè)依賴其自由進行科技研發(fā)的權(quán)利，從原有研究基礎(chǔ)向新的領(lǐng)域突破，并在新的領(lǐng)域形成技術(shù)優(yōu)勢。依賴技術(shù)優(yōu)勢，該企業(yè)或該行業(yè)從市場中獲得壓倒性的地位，既可能限制同行業(yè)企業(yè)的競爭發(fā)展(如壟斷)，又可能造成向個人權(quán)利的傾軋(如大數(shù)據(jù)殺熟)甚至可能對道德倫理產(chǎn)生沖擊(如基因編輯嬰兒事件)。而權(quán)利受損的主體則可能需要跨空間實現(xiàn)對自己權(quán)利的維護，舉證的能力和訴訟的成本都將由于空間變動而受損，甚至在諸如確定被告信息、地方企業(yè)高稅收受本地保護以及地方性法律認知等方面面臨極大的困難。這都將對有特定空間集中特點的地方法治發(fā)展模式提出平等性質(zhì)疑，地方法治發(fā)展模式的規(guī)范性研究同樣應做出回應。

(三) 國家社會層面：挑戰(zhàn)地方法治的正當性

再次需要聲明的是對社會發(fā)展情況的經(jīng)驗歸納并非毫無益處，國家整合和社會治理都需要對經(jīng)驗成果進行研究。2015年《立法法》修改后，設區(qū)的市在立法體系中成為了一個新的層級，這有利于在超大型國家治理中建設更完善的法律規(guī)范體系。從地方立法效果來看，立法權(quán)的下沉可以更貼近于“市”這一區(qū)劃的實際需求，相較于省一級更能掌握微觀細節(jié)，相較于基層更具有宏觀意識，也能為國家整合目標的實現(xiàn)提供實踐經(jīng)驗。同時十九屆四中全會后大力倡導的市域社會治理也要從“楓橋經(jīng)驗”“馬背上的法庭”等實踐經(jīng)驗中歸納總結(jié)創(chuàng)新方式,維護國家整合目標的成果。但同時，國家整合的目標與社會治理創(chuàng)新的碰撞將可能產(chǎn)生“集權(quán)”“越權(quán)”的現(xiàn)象。個體權(quán)利對國家權(quán)力的警惕來源于“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”[6]。雖然國家權(quán)力來源于公民，但政府及其官員一旦通過公民選舉或立法獲得了權(quán)力，就會部分的脫離公民的控制，行使權(quán)力的過程中就有侵害公民權(quán)利的可能。國家整合的目標與社會治理方式的創(chuàng)新就隨著權(quán)力的分散化再次在地方集中的場域內(nèi)帶來集權(quán)的風險，地方法治正當性也因此受到質(zhì)疑。

三、地方法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變進路

(一) 價值統(tǒng)一是統(tǒng)領(lǐng)

價值層面，針對地方法治發(fā)展模式研究若持有價值無涉的立場，其理論成果往往是經(jīng)驗性的，難以隨著實踐發(fā)展保持活力或進行普遍化復制，地方法治參與國家整合和社會治理的融貫性同樣不能保證。持有價值有涉立場，則在地方法治的規(guī)范依據(jù)上認可“法-法律”的二階法體系。二階體系思維一直被中外法學家們運用在法學研究中。一階體系往往是以法律為核心的實在法體系，二階體系是以法為核心的抽象體系，其背后有一定的抽象價值。在我國，社會主義核心價值觀對多元價值具有主導和支配地位，核心價值觀是社會系統(tǒng)得以運轉(zhuǎn)、社會秩序得以維持的基本精神依托[7]，不僅融貫了二階法體系，還能夠為法治與德治相結(jié)合創(chuàng)造穩(wěn)定空間。理論上，多元價值立場對地方法治普遍性的挑戰(zhàn)，因社會主義核心價值觀的地位確立，在我國范疇內(nèi)被理論性消除。實踐上，價值統(tǒng)一不可分割意味著在地方法治的所有實踐中，應全面考量社會主義核心價值觀的要求，根據(jù)不同事實環(huán)境的需求，衡量社會主義核心價值觀各具體含義的分量，再適用恰當?shù)氖侄闻c價值相契合。

(二) 融貫法治環(huán)節(jié)是手段

地方法治在社會主義核心價值觀的主導和支配下，權(quán)力主體要對所有的權(quán)利主體以平等的對待。正如德沃金所說：“(政府)它不得通過以下論證把任何犧牲或者限制強加于任何一個公民：要是不放棄它的平等價值感，公民便不會接受該論證”[8]雖然德沃金作為新自然法學派的代表與我國法治理論所持有的哲學立場并不一致，但這不影響在同樣持有價值統(tǒng)一觀念的前提下，學習德沃金的融貫性方法，為地方法治發(fā)展模式規(guī)范性研究提供手段進路?？梢灾毖裕瑑r值統(tǒng)一使我國法體系也展現(xiàn)出整全法的色彩——“法律的制約使社群受益的途徑，不僅是提供可觀測性、程序公正或者其他某種工具性方式，而且包括確保公民之間的某種平等(這種平等是他們的社群更加真實，并增強了對社群使用政治權(quán)力的道德證成)[9]。這也為回應普遍性、平等性和正當性的挑戰(zhàn)奠定了基礎(chǔ)。手段上地方法治的發(fā)展仍要與國家法治的各個環(huán)節(jié)相融貫。立法上，地方性立法的研究不僅要遵循下位法不得與上位法沖突等原則，更要將地方立法放置于整個法體系中論證其道德價值的融貫，充分保障整全法體系中的一階法制建設處于融貫狀態(tài)，并限制權(quán)力的無限擴張。司法研究與實踐中對規(guī)則的適用要重視規(guī)則背后的價值，以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)結(jié)合我國目前適用的司法解釋方法，重視對目的解釋和體系解釋等有助于將核心價值觀融入釋法說理的解釋方法研究。在沒有可以以“全有或全無”方式適用的規(guī)則為裁判依據(jù)的疑難案件中，通過二階體系思維將原則貫通社會主義核心價值觀，分析原則的分量后具體化適用，并將以容易產(chǎn)生地方差異的政策作為裁判依據(jù)視為越權(quán)，最終得到符合價值統(tǒng)一的唯一正確答案。執(zhí)法上，法體系將成為執(zhí)法的依據(jù)，整全化的法將給予執(zhí)法主體以正當性，給予考量地方特點的空間，并保障權(quán)利主體擁有平等的訴的權(quán)利。同時，參與社會生活的主體，既構(gòu)成價值統(tǒng)一的共同體，又將獨立的參與法律、政治、道德生活的各個方面?！巴ㄟ^承認自尊的重要性，我們必須——如果我們想在邏輯上保持一致的話——承認它在他人生活中的重要性”[10]。從而將權(quán)利義務與個人角色相結(jié)合，打破已有地方法治發(fā)展模式空間的局限，將地方法治任務回歸于法治的各個環(huán)節(jié)，以分散化的方式保證法治的融貫。

四、結(jié)語

地方法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿サ赜蚣?、分散至法治建設各個環(huán)節(jié)的發(fā)展模式，是社會主義核心價值觀價值統(tǒng)一下最靈活也最能保障法治融貫性的發(fā)展模式。但這并不是否定地方法治的存在，而是對現(xiàn)有地方法治發(fā)展模式空間上和方法上的限制予以否定。社會主義核心價值觀能夠在價值統(tǒng)一的立場上給予地方法治不偏離國家法治的方向、融貫各個法治環(huán)節(jié)的指引。同時，細化至社會主義核心價值觀統(tǒng)領(lǐng)的每一個主體，各層級地方的劃分是權(quán)力主體為保障其能好好生活的環(huán)境，但并不形成對權(quán)利不合理限制的空間壁壘，也不會成為權(quán)力擴張的溫床。