推進“一國兩制”事業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠*

焦洪昌（中國政法大學法學院教授）

黨的二十大報告提出，“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創(chuàng)舉，是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。法治是文明社會的基本準則，“一國兩制”在港澳所取得的歷史性成就表明，堅持依法治港治澳始終是確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠、保持港澳繁榮穩(wěn)定的基石，具體則要求以中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一為重點，以落實“愛國者治港，愛國者治澳”為基礎(chǔ)，以確保港澳更好融入國家發(fā)展大局為目標。

一、依法治港治澳是確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠的基石

依法治港治澳是全面依法治國戰(zhàn)略在港澳治理中的集中體現(xiàn)。香港、澳門回歸后實施的“一國兩制”方針是人類政治文明的中國智慧，為我國治國理政積累了豐富的經(jīng)驗，但政策并不能取代法律發(fā)揮其社會治理功能，需要依托法治這一關(guān)鍵手段將“一國兩制”方針落到實處。全面依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十大報告也明確指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。港澳治理是國家治理的重要內(nèi)容，全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家目標的實現(xiàn)，必然包含依法治港、依法治澳、依法保障“一國兩制”實踐。

依法治港治澳是中央在港澳治理過程中始終秉持的重要理念。改革開放之初，黨中央創(chuàng)立了以法治化為重點的港澳治理的理論基礎(chǔ)，通過修改憲法、制定基本法等法治手段，將“一國兩制”基本方針法律化、制度化，以確保香港、澳門的平穩(wěn)過渡，保證“一國兩制”有效實施。此后，歷屆中央領(lǐng)導層繼承、發(fā)展并完善了針對港澳的依法治理理論。黨的十八大以來，黨中央高度重視法治在治港治澳過程中的重要作用，嚴格依照憲法和基本法辦事，落實憲法和基本法確定的憲制秩序，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)、完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關(guān)制度機制的重大決策，推動建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，將黨對依法治港治澳的規(guī)律性認識提升到新高度，構(gòu)建了全面、完善和成熟的依法治港治澳理論體系。黨的二十大報告再一次強調(diào)“堅持依法治港治澳”，將國家法治原則清晰運用于港澳治理之中。

依法治港治澳是維護憲法與基本法確定的憲制秩序的必由之路。香港、澳門回歸后重新納入國家治理體系，建立起由憲法和基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)憲制秩序，依法治港治澳首先就要嚴格按照憲法和基本法辦事。一方面，作為國家的根本法，憲法規(guī)定了國家的根本制度和結(jié)構(gòu)形式，在中華人民共和國的領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)揮最高法律效力。香港、澳門作為中華人民共和國不可分割的一部分，具有維護憲法最高地位和最高法律效力的憲制責任。另一方面，憲法是特別行政區(qū)制度的法律淵源，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，在特別行政區(qū)內(nèi)并不存在一個脫離憲法的“憲制”，也不存在一個脫離憲法的“法治”。香港回歸后，在“一國兩制”的法治實踐中，出現(xiàn)過“一國”與“兩制”對立、憲法與基本法對立的錯誤認知，引發(fā)了香港社會秩序的混亂。黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法在港澳治理中的重要地位和作用，黨的十九屆四中全會在以往報告“完善與基本法實施相關(guān)制度和機制”的基礎(chǔ)上加上“憲法”，這一變化反映了黨中央對依法治港治澳理念認識的深入和細化。

二、以中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一為重點

中央全面管治權(quán)是特別行政區(qū)高度自治權(quán)的來源。特別行政區(qū)是國家不可分割的部分，是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。中央對港澳恢復行使主權(quán)，就是恢復行使對港澳的全面管治權(quán)，包括管治權(quán)在內(nèi)的完整主權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央對特別行政區(qū)的高度自治具有監(jiān)督權(quán)。中央全面管治權(quán)是設(shè)立特別行政區(qū)、制定基本法的權(quán)力依據(jù)，是特別行政區(qū)高度自治權(quán)的來源，是全國人大授權(quán)特別行政區(qū)實行高度自治的基礎(chǔ)，兩者之間是源與流、本與末的關(guān)系。特別行政區(qū)高度自治權(quán)屬于授權(quán)性質(zhì)，特別行政區(qū)享有權(quán)力的多少取決于中央的授予，并不存在“固有權(quán)力”或“剩余權(quán)力”。

特別行政區(qū)高度自治權(quán)是中央全面管治權(quán)的“活水”。港澳回歸之前已經(jīng)形成了固有的社會秩序與法治環(huán)境，再加上基本法對特別行政區(qū)的權(quán)力配置已作出明確規(guī)定，即全國人民代表大會授權(quán)特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。據(jù)此，依法治港治澳在很大程度上是通過授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)來實現(xiàn)的。港澳治理中，既要體現(xiàn)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，又要體現(xiàn)中央全面管治權(quán)下兼顧特別行政區(qū)特色的差異性；既要加強中央依法全面管治，又要堅定維護以基本法為基礎(chǔ)的特別行政區(qū)高度自治權(quán)。但需要明確的是，特別行政區(qū)的“高度自治權(quán)”并不等于完全自治，不能超越憲法和基本法所確立的規(guī)則、原則與精神。

憲法和基本法是中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。不論是中央全面管治權(quán)還是特別行政區(qū)高度自治權(quán)，均來自憲法和基本法的規(guī)定。中央和特別行政區(qū)在行使權(quán)力時既不能超越法律的限度，也不能消極行使法律賦予的權(quán)力。一方面，中央和特別行政區(qū)要在憲法和基本法范圍內(nèi)行使權(quán)力，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度，依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權(quán)力，如任命行政長官、完善全國人大常委會解釋制度；進行國家安全立法，彌補香港國家安全的漏洞等。另一方面，中央要積極履行憲制責任，新時代背景下“一國兩制”有著新的時代命題，需要中央行使全面管治權(quán)完善“一國兩制”制度體系；特別行政區(qū)也要在憲法和基本法框架內(nèi)積極履行自身的憲制責任，如完善行政主導體制、維護國家安全、促進特別行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和保障民生等。在涉及相互協(xié)調(diào)的問題上，要秉持尊重、配合而非消極、對抗的心態(tài)。

三、以落實“愛國者治港、愛國者治澳”為基礎(chǔ)

落實“愛國者治港、愛國者治澳”是落實中央全面管治權(quán)的重要范疇。黨的二十大報告指出，發(fā)展壯大愛國愛港愛澳力量，增強港澳同胞的愛國精神，形成更廣泛的國內(nèi)外支持“一國兩制”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。政權(quán)必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區(qū)的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權(quán)?！皭蹏咧胃邸蹏咧伟摹笔恰耙粐鴥芍啤狈结樀暮诵囊x和必然要求。黨的十八大以來，中央高度重視港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展，在落實“愛國者治港、愛國者治澳”方面，堅持從國家治理層面進行宏觀部署，依照憲法和法律的規(guī)定，落實中央全面管治權(quán)，依法督促特別行政區(qū)政府落實“愛國者治港、愛國者治澳”實踐，完善相關(guān)法律法規(guī)，為促進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠打下了堅實基礎(chǔ)。

香港國安法為特別行政區(qū)長期繁榮穩(wěn)定提供根本保障?！耙粐鴥芍啤睂嵺`取得巨大成功的同時，也遇到了一些新情況新問題。2019年香港“修例風波”引發(fā)社會動蕩，“反中亂港”勢力蓄意破壞香港社會秩序，一些外國和境外勢力更是通過各種方式插手香港內(nèi)部事務并進行滲透、搗亂。再加上香港基本法第23條的立法缺失，導致特別行政區(qū)在維護國家安全方面處于“不設(shè)防”狀態(tài)，這嚴重挑戰(zhàn)了“一國兩制”的原則底線，危害國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。在這一背景下，中央就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制作出重大決策部署，全國人大常委會采用“決定+立法”的方式通過香港國安法，明確了中央人民政府對有關(guān)國家安全事務的根本責任和香港特別行政區(qū)維護國家安全的憲制責任，從中央和特別行政區(qū)兩個層面規(guī)定了香港維護國家安全的執(zhí)行機制。香港國安法是中央行使全面管治權(quán)、努力維護特別行政區(qū)憲制秩序的體現(xiàn)，保障了特別行政區(qū)從由亂到治走向由治及興，為落實“愛國者治港”提供堅實的法律保障。

完善選舉制度為“愛國者治港”提供堅實制度保障。香港回歸以來，在黨和國家始終堅持“一國兩制”“港人治港”及高度自治方針的同時，“反中亂港”勢力通過香港選舉平臺和立法會議事平臺或者利用立法會議員、區(qū)議會議員等公職人員身份，癱瘓立法會運作，阻撓政府依法施政，妄圖奪取香港管治權(quán)，香港特別行政區(qū)選舉制度機制存在明顯的漏洞和缺陷。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會通過《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》；3 月30日，全國人大常委會修訂《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件二香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》，這些舉措重構(gòu)了香港選舉制度的框架，填補了香港法律制度的漏洞，以法律手段鞏固了以愛國者為主體的地方治理體系。按照修改完善后的選舉制度，香港各類政治選舉圓滿舉行，當選者都是愛國愛港人士，實現(xiàn)了香港管治權(quán)牢牢掌握在愛國者手中，開啟了香港良政善治新局面。

四、以確保港澳更好融入國家發(fā)展大局為目標

融入國家發(fā)展大局是實現(xiàn)港澳與祖國內(nèi)地同發(fā)展共繁榮的必由之路。隨著依法治港治澳的深入實施，香港的政治、經(jīng)濟、社會面貌煥然一新，香港正處在從由亂到治走向由治及興的新階段，未來5年是香港開創(chuàng)新局面、實現(xiàn)新飛躍的關(guān)鍵期。黨的二十大報告也明確提出，支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，發(fā)揮香港、澳門優(yōu)勢和特點，鞏固提升香港、澳門在國際金融、貿(mào)易、航運航空、創(chuàng)新科技、文化旅游等領(lǐng)域的地位，深化香港、澳門同各國各地區(qū)更加開放、更加密切的交往合作。推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，為實現(xiàn)中華民族偉大復興更好發(fā)揮作用。

融入國家發(fā)展大局是“一國兩制”的應有之義。一方面，“一國兩制”是港澳融入國家發(fā)展大局的制度保障，在“一國兩制”方針和基本法框架內(nèi)，可以充分發(fā)揮制度優(yōu)勢和效能，創(chuàng)新體制機制，形成港澳發(fā)展的最大優(yōu)勢。另一方面，香港、澳門作為特別行政區(qū)，享有高度自治權(quán)，這使得香港、澳門具有更多的優(yōu)勢條件和地位，充分發(fā)揮出經(jīng)濟效能，而且中央在國家發(fā)展規(guī)劃中也給予香港、澳門眾多的政策優(yōu)惠，為港澳的繁榮、穩(wěn)定注入新動能。

遵循法治路徑是確保港澳融入國家發(fā)展大局的最優(yōu)選擇?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。既要克服“一國兩制三法域”的特殊法制格局，又要維護港澳特別行政區(qū)的傳統(tǒng)法治優(yōu)勢。中央始終注重發(fā)揮法治在港澳發(fā)展中的規(guī)范與指引作用，遵循法治化治理的指導思想和基本原則?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，明確了“‘一國兩制’、依法辦事”的基本原則，強調(diào)要“尊崇法治，嚴格依照憲法和基本法辦事”，明確了中央以法治路徑推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的理念。

國家踏上新征程，港澳迎來新機遇。未來五年，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵期，也是特別行政區(qū)走向由治及興的關(guān)鍵期。在新的起點上，以法治推動“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠，依法治港治澳，落實中央全面管治權(quán)，落實“愛國者治港、愛國者治澳”原則，推動特別行政區(qū)加快融入國家發(fā)展大局，為全面建設(shè)中國式現(xiàn)代化發(fā)揮更大作用，共享中華民族偉大復興的榮光。