縣級行政事業(yè)單位預算管理思考

□文/宋 陽 王福英

（沈陽化工大學 遼寧·沈陽）

［提要］ 近年來，隨著財政管理體系改革措施不斷完善及新預算法的發(fā)布，縣級政府行政事業(yè)單位部門預算編制水平有了顯著提高，但實際執(zhí)行過程中仍然存在一些不容忽視的問題。本文從縣級財政出發(fā)，分析縣級財政預算管理編制過程中存在的主要問題，并提出預算編制建議。

政府預算（以下簡稱預算）指政府各部門按照預算編制方面的相關政策、法規(guī)，結合本部門實際情況，預計未來一年的全部收入和支出。預算包括預算收入和預算支出。政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算組成。每年各部門編制預算遵循“收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、厲行節(jié)約、公開透明”的原則。目前，預算編制過程通常采用“二上二下”的編制方式，由基層預算單位起草預算，報財政部門審核后返還起草單位進行修改，修改草案再次報財政部門審核，審核通過后報本級人大通過形成本年度政府預算。

一、預算管理存在的問題

（一）預算收入統(tǒng)計不完全。基層財政收入包括一般公共預算收入、上級補助收入、政府性基金收入。年初總預算收入與當年實際收入有較大偏差，影響預算編制質(zhì)量。一是預算編制基礎工作程序簡單，未充分論證預算收入的準確性。財政部門在核算本年度收入時通常采用“基數(shù)+增長”的方式，未參照地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的有關指標進行測算，尤其是占一般公共預算收入比重較大的稅收收入與實際偏差較大。二是非稅收入未全額納入預算管理。非稅收入應全額上繳國庫并納入預算管理。個別部門的罰沒收入、國有資產(chǎn)租金收入等非稅收入存儲在本單位零余額賬戶中，未能及時上繳國庫。三是結余資金未全部納入預算。結余資金主要包括專項轉(zhuǎn)移支付結余資金和政府性基金結余資金，這兩項資金屬于上級下發(fā)的?？顚Ｓ庙椖抠Y金。項目實際實施過程中會存在因項目全部完成形成的結余資金，和因政策變化或項目實施困難無法實施形成的結余資金。如此多的結余資金長期停留在各單位零余額賬戶中，并未上繳國庫統(tǒng)籌使用。

（二）定額經(jīng)費標準單一?？h級行政單位日常公用經(jīng)費收入主要是財政部門按照單位編制實有在職人數(shù)核定的，公用經(jīng)費一律實行“包死定額、超支不補、結余留用”的辦法。財政部門制定預算定額標準時只是按照縣委政府、政協(xié)人大、公檢法司、政府一般部門分類，其中政府一般部門的定額經(jīng)費預算最低，但涉及的在職人數(shù)、履行職責各不相同，并且對超編人員或外聘人員財政不給予公用經(jīng)費，各單位需要根據(jù)本單位工作任務合理安排公用經(jīng)費，對于個別任務重且經(jīng)費需求大的單位，公用經(jīng)費往往不能滿足日常辦公，一般會挪用項目經(jīng)費彌補經(jīng)費不足，而一些業(yè)務量少、人員多的單位每年經(jīng)費還會形成結余，導致工作多經(jīng)費少、工作少經(jīng)費足的不公平現(xiàn)象。

（三）項目支出預算缺乏有效管理。2015 年5 月，財政部發(fā)布《中央部門預算績效目標管理辦法》，目的是加強預算績效管理，提高部門預算績效目標管理的科學性、規(guī)范性和有效性。項目支出是各單位年度主要工作目標和計劃的支出，項目制定和預期達到的效果直接影響單位工作成果以及財政資金的效益效果情況。項目支出預算管理效果不好主要因為：一是項目編制不科學。涉及資金量大的項目要經(jīng)過精準測算、可行性分析論證才能完成編制工作，各單位在編制項目預算時主要是財務人員負責，對項目的指標文件、實施方案以及最終達到的效果不了解，與業(yè)務部門沒有有效溝通，未經(jīng)科學論證就草率提交預算，造成項目實施困難。二是項目設立追求“大而全”。由于縣級財力有限，往往只能滿足部分項目預算，各單位在編制年初預算時一味追求項目數(shù)量保證自己資金使用，而不是從本單位實際需求出發(fā)制定項目。三是項目審核不規(guī)范。財政部門在審核項目時更側(cè)重對項目內(nèi)容和資金測算的審核，對績效目標的審核并不嚴格。實際執(zhí)行中編制項目時只編制項目名稱，沒有立項的原因及目標，如項目名稱為“信息費”30 萬元，并不知道是采購信息設備款還是通信費用，也不知道想要達到的目標。

（四）決算不能反映真實支出。部門決算即是對當年預算的監(jiān)督也是下一年預算編制的基礎，編制決算草案應做到收支真實、數(shù)額準確、內(nèi)容完整，決算與預算對比可以反映預算編制效果，改進預算編制方式。由于近年來中央提出牢固樹立過緊日子思想、堅決貫徹落實中央“八項規(guī)定”、從嚴控制“三公經(jīng)費”等指示，上級部門規(guī)定了各項約束性指標，本級財政部門在編制決算草案時為了保證各單位支出在限額范圍之內(nèi)，通常會總體把控約束性指標額度，要求各單位一般性支出額度在限額之內(nèi)填報決算報表，而不是根據(jù)本年度實際支出填報，導致決算報表不能反映當年支出真實情況。

（五）財力不足影響預算編制。目前，縣級財政收入由于稅制改革、減稅降費、稅源萎靡、債務壓力、限制地方舉債等因素影響，財力愈發(fā)緊張，支出壓力大的局面仍將持續(xù)存在?？h級財力收支缺口巨大，可支配財力僅僅勉強可以保工資、保養(yǎng)老金，很難保證維持縣政府正常運轉(zhuǎn)和到期需要償還政府債務的剛性支出，更不能保證項目投資。預算編制應“以收定支”，但由于預算收入的額度有限，當年實際支出額度往往超過財政收入，支出超出部分不能被納入預算，為了保證政府的正常運轉(zhuǎn)，超出部分一般會挪用專項資金或以借新債還舊債的方式彌補收入不足，這部分支出由于年初未納入預算管理，實際支出時就會發(fā)生超預算、無預算的現(xiàn)象，財政部門通常會把未納入預算的支出計入“超支掛賬”科目核算。

（六）政府采購預算編制可執(zhí)行性不強。政府采購通常涉及金額較大，涉及領域廣泛，往往會形成較大的購買力影響市場經(jīng)濟秩序。但在預算編制過程中，存在預算編制不規(guī)范、預算編制不細化、追加采購預算等問題。主要是因為預算編制不嚴謹，沒有結合單位實際需求，以市場環(huán)境為基礎編制預算，在實際采購中經(jīng)常發(fā)生無效采購、超預算采購、修改采購項目等問題。單位對政府采購預算不夠重視，在編制預算中沒有明確的采購標準及采購目標，編制采購項目較隨意，對采購項目的數(shù)量、范圍、金額只是大致估計，并沒有充分對市場環(huán)境進行調(diào)研，導致財政資金浪費、預算采購不合理、預算執(zhí)行效率低等問題。

二、解決措施

（一）科學統(tǒng)計預算收入。財政資金是保證政府正常運轉(zhuǎn)的基礎。一是科學規(guī)劃預算編制程序，預算編制不能簡單按照“基數(shù)+增長”的程序，應通過調(diào)查研究掌握工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商品流通、基本建設、市場供應和各項事業(yè)計劃完成情況來調(diào)整預算收入；二是部門收入全口徑納入預算，開展專項調(diào)查工作，統(tǒng)計各單位收入組成方式，對屬于政府收入部分全部納入政府預算管理，杜絕單位“坐收坐支”問題；三是加強對項目資金的監(jiān)管，財政部門應及時與項目單位溝通，查找出已完成項目或因政策變更造成項目無法實施等原因形成的結余資金以及結余兩年以上的存量資金。

（二）推進定額標準體系建設。新預算法促使部門預算編制工作深入改革，更加精細化的編制方式也已經(jīng)進入攻堅階段，以往簡單按人數(shù)設定的定額標準已無法滿足新階段，制定科學的定額標準體系，通過定額標準核定人員和公用經(jīng)費支出，結合縣級財力和部門實際情況對定額標準進行調(diào)整，分析各單位每年公用經(jīng)費使用情況，查找出經(jīng)費不足及經(jīng)費結余的原因，充分考慮各單位業(yè)務性質(zhì)及工作強度，根據(jù)各單位實際情況調(diào)整定額標準，建立完善的定額標準評價體系，最大限度配置有限資源，做到定額符合各單位實際情況，定額標準切實可行，進而減少因經(jīng)費不足挪用項目資金的現(xiàn)象。

（三）加強項目支出預算管理。項目支出屬于?？顚Ｓ觅Y金，是各單位本年度“做事”的費用?？梢詮捻椖烤幹?、設立、審查多方位加強項目管理。一是項目編制的預算單位要結合指標性文件及政策指示文件等指導性資料對項目進行可行性研究，深入了解項目所需資金、實施過程、預期效果等，為編制項目做好基礎工作；二是項目設立要以本單位實際工作為出發(fā)點，通過會議研究探討本單位下一年主要工作方向，明確基本建設、發(fā)展計劃、大型購置、大型會議等項目支出，不能以爭取更多財政資金為目的；三是充分發(fā)揮績效預算的事前審核作用，按照“誰申請資金、誰設定目標”的原則，對于績效目標不明確的項目一律退回重新修改，甚至取消該項目。

（四）加大決算審查力度。決算的目的在于考核本年度支出完成情況，決算與預算進行數(shù)據(jù)對比，查找不足之處，為下一年預算編制提供數(shù)據(jù)參考。但為了滿足年末各項考核指標，決算報表只是數(shù)據(jù)的重新組合，不能真實反映支出情況，失去了參考價值。建議將決算與預算差異率納入預算管理考核范圍，除財政部門應規(guī)范自身職責外還可以依靠審計監(jiān)督力量，加大對決算草案的審計，聚焦突出問題，倒逼存在問題的部門單位認真整改落實，保證決算內(nèi)容的真實性。

（五）籌措資金優(yōu)化支出。充足的預算收入是保證預算良好運轉(zhuǎn)的必要條件。一方面通過盤活存量資金，把各單位基本戶和零余額賬戶中的結余資金統(tǒng)籌使用，嚴格審核項目支出，不搞形象工程、政績工程，節(jié)約項目資金，做好項目造價等準備工作，杜絕浪費，爭取上級補助資金以保證充足財力。另一方面嚴格控制一般公共預算支出，壓減“三公經(jīng)費”支出，取消無效項目預算，將相關重點領域作為財政保障和預算安排的重點，結合重點領域發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)項目輕重緩急以及實際財力情況，統(tǒng)籌安排資金，將有限的財力向提升城市能級、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、支持生態(tài)文明建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會治理領域補短板、強管理等方面傾斜，將可支配財政資金用于保工資、保養(yǎng)老、保運轉(zhuǎn)、保民生、支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。

（六）規(guī)范編制政府采購。政府采購預算是采購能否良好實施的前提條件，行政事業(yè)單位應嚴格執(zhí)行政府采購集中目錄所列項目及額度編制采購預算。在編制采購預算時要細化采購項目，集中采購目錄中各項目都有明確的分類，編制預算要一一對應，做到應列盡列、編實列細。編制預算應至上而下，征求實際工作人員的意見，不能按照單位主要負責人意愿進行編制。實際采購中要嚴格按照預算編制實施采購，總結上一年度采購預算出現(xiàn)未采購的情況，找出本單位采購預算編制實際問題進行整改。建立政府采購約束機制，強調(diào)采購預算在總預算中的重要程度，盡可能減少超預算采購、無預算采購等情況，從單位實際需求出發(fā)，規(guī)范政府采購預算編制工作。

綜上所述，行政事業(yè)單位預算管理基本能夠按照相關法規(guī)執(zhí)行，但在實際操作中仍存在不足之處。在縣級財力壓力與剛性支出相矛盾的背景下，對縣級財政工作提出了更高的要求，通過改進部門預算管理制度，提高預算執(zhí)行效率，推進預算編制績效管理實施，落實“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。