集體土地上房屋拆遷與補償法律問題探討

□文/閆萌洋

（西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 集體土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是我國農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利。在房屋拆遷與補償工作過程中存在政府鼓勵不均衡、集體土地上的房屋拆遷制度不合理、補償政策無法有效落實惠及拆遷戶、貨幣或產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償不到位等諸多法律問題。這些問題也導(dǎo)致農(nóng)民在房屋拆遷與補償過程中相關(guān)合法權(quán)利遭到侵犯。本文從集體土地上的房屋拆遷與補償視角出發(fā)，通過對陜西省西安市城中村展開實地調(diào)研，總結(jié)這類問題背后存在的政策與立法、行政保護與監(jiān)督等相關(guān)原因，并提出強化政府監(jiān)督職能、完善相關(guān)法律等措施，以保障農(nóng)民在房屋拆遷過程中的合法財產(chǎn)權(quán)利得到切實保障，促進城市化進程和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

伴隨著城市的發(fā)展變化，對建設(shè)用地的需求越來越大，集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地也成為普遍現(xiàn)象。在這個過程中集體土地上房屋拆遷和補償所涉及的法律問題也越來越多地涉及農(nóng)民集體的利益。集體土地上的房屋由農(nóng)村家庭或個人擁有和使用。本文探討的主要是宅基地上的房屋，宅基地的權(quán)屬屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。因為城市的經(jīng)濟發(fā)展使得其空間規(guī)模不斷外延，郊區(qū)的農(nóng)村成為新的城市中心，有的村落被城市包裹起來，位于城市中間的農(nóng)村便成為我們所說的“城中村”。西安城市規(guī)模不斷擴展，城中村改造也在不斷地進行。由于西安市周邊城中村很多，故而所面臨的房屋拆遷和補償問題也日益突出。因此，這就需要法律來對其進一步地規(guī)范和完善。

一、集體土地上房屋拆遷與補償?shù)母拍詈托问?/h2>

（一）集體土地上的房屋概念。集體土地是指農(nóng)村集體所擁有的土地，因此本文集體土地上的房屋定義為農(nóng)民宅基地上的房屋建筑。

（二）集體土地上的房屋拆遷與補償形式

1、拆遷補償形式。目前仍然沒有關(guān)于集體土地上房屋拆遷補償?shù)慕y(tǒng)一立法。農(nóng)村集體土地上房屋征收有兩種情形：一是城中村，指的是農(nóng)民在宅基地上建造的房屋被征收的情形，因為房屋建設(shè)地處于城市規(guī)劃的范圍，周邊房價隨城市發(fā)展早已上漲，假如仍按照原先的標(biāo)準補償，很難解決農(nóng)民的居住生存問題；二是集體土地被征收時房屋作為土地附著物被征收。但我國《土地管理法》規(guī)定的主要是針對土地補償，而關(guān)于房屋的補償并沒有進行說明。

2、集體土地上的房屋拆遷與補償立法現(xiàn)狀。目前，對于城市的房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理條例》進行指導(dǎo)規(guī)范，盡管還并不能面面俱到，但仍算是有一個規(guī)范性法規(guī)。但是，對于征用拆遷農(nóng)村集體土地上的房屋這種事關(guān)農(nóng)民生活生存的重大事項上，在國家整體層面上的法律缺失，使得我國很多地方農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。

二、西安關(guān)于集體土地上的房屋拆遷補償辦法

關(guān)于集體房屋拆遷補償主要有三種模式，分別是產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補償以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償兩種方式相結(jié)合，西安市主要采用第三種模式。下面整理關(guān)于西安市改造集體土地的房屋拆遷補償方法：（1）產(chǎn)權(quán)調(diào)換，是用其他地方或在原地重建的房屋（安置房），和被拆除房屋進行產(chǎn)權(quán)交換。被拆遷人通過調(diào)換獲得新房屋的產(chǎn)權(quán)，失去對舊的被拆除的房屋的產(chǎn)權(quán)。它的特點表現(xiàn)在實物形態(tài)上對于被拆遷人予以補償。（2）給予其等額的貨幣安置，特點是簡單、操作性強，免去了安置過渡時間。（3）產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償兩種方式相結(jié)合。

三、西安集體土地上房屋拆遷補償中存在的主要問題

（一）農(nóng)民的法律地位不平等。農(nóng)民是集體土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中最重要的利益主體，具有完全的行為能力，按照私法自治和保護私權(quán)的理念，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是自己權(quán)利和利益的決定者，但是實際中農(nóng)民和市民的法律地位不平等。例如，城市居民不僅有權(quán)可以購買私有房屋，而且有權(quán)根據(jù)自己的意愿實現(xiàn)個人房屋的轉(zhuǎn)讓或者抵押，但同為我國公民的農(nóng)民不但無法實現(xiàn)自身宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，也無法自由實現(xiàn)由其投資建造的農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)利。因此，在立法觀念上的不平等造成農(nóng)民的法律地位被虛化、合法權(quán)益被侵蝕。當(dāng)農(nóng)民的私權(quán)利與國家的行政權(quán)力發(fā)生觸碰時，農(nóng)民法律地位的不平等就顯得非常突出。

（二）法定補償標(biāo)準的缺失造成集體土地上的房屋拆遷補償隨意性強。我國對于因土地被征用而產(chǎn)生的農(nóng)民在宅基地上的自建房屋的拆遷沒有具體補償標(biāo)準。由于城市國有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在性質(zhì)、主體、土地管理方式和拆遷安置對象等方面的不同，城市房屋拆遷辦法沒有直接參考的價值，導(dǎo)致政府在實施過程中制定的拆遷程序和補償標(biāo)準十分混亂。這種任意性不僅造成補償標(biāo)準不一致，而且造成補償標(biāo)準不合理，由此必然會產(chǎn)生許多糾紛。在一些地區(qū)，政府制定了較低的補償率，以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價吸引投資，致使農(nóng)民的利益不能充分地得到保護。在沒有法定補償標(biāo)準的情況下，導(dǎo)致糾紛矛盾，使糾紛的處理更加困難。

（三）拆遷主體不明確。集體土地上的房屋改造過程中，拆除違建時往往存在執(zhí)法主體不明確的問題。農(nóng)民不了解是誰對于拆遷負責(zé)任，不明白拆遷的主體是政府還是開發(fā)商。在拆遷前不明確主體的問題，致使當(dāng)安置補償不到位時，農(nóng)民不知道找誰去解決救濟自身的權(quán)益問題，造成監(jiān)督和管理的混亂狀況。這些問題加劇了城中村本已復(fù)雜的轉(zhuǎn)型，也使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，更有可能出現(xiàn)過激的行為。雖然政府一直大力消除這些問題，但由于缺乏統(tǒng)一的政策和嚴格的法律法規(guī)，難以妥善地解決。

（四）拆遷主體不符合標(biāo)準。在集體土地上的房屋拆遷中，拆遷主體往往不符合法律規(guī)定的標(biāo)準，主要問題是政府扮演多個角色，它不僅是拆遷決策人、安置補償制定人，也是行政裁決人和強制執(zhí)行人。顯而易見，在這種情況下做出的拆遷難以保證公平公正。而且還有開發(fā)商充當(dāng)拆遷人的角色，開發(fā)商為追求利益的最大化，在拆遷過程中采用不正當(dāng)手段逼迫房屋權(quán)利人搬遷，往往出現(xiàn)一些強拆的違法行為，但其并不擁有強制拆遷的權(quán)利，這樣就導(dǎo)致一些現(xiàn)實的問題。由于開發(fā)商的資質(zhì)不符合標(biāo)準，在回遷安置過程中出現(xiàn)了違約行為，致使農(nóng)民的利益得不到保障，出現(xiàn)了爛尾工程，農(nóng)民的安置費不到位；同時，一些負責(zé)拆遷的行政單位不作為，互相推諉，不能盡快解決拆遷遺留問題，致使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。

（五）拆遷中公開和告知程序的缺失。在對集體土地上的房屋進行拆遷過程中，為了謀求利益，拆遷步驟往往被開發(fā)商不合依據(jù)地簡化。例如，在未取得相關(guān)拆遷的法律文件時，就與村民簽訂拆遷協(xié)議，甚至還沒有簽訂拆遷協(xié)議便私自開始了強拆。再比如，我國法律明確規(guī)定對當(dāng)事人征收財產(chǎn)時應(yīng)該具有告知義務(wù)，當(dāng)征收補償方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公示公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見想法。而在現(xiàn)實中，拆遷往往來得很突然，本屬于村民自身的權(quán)益往往被侵蝕，被拆遷人有時甚至未收到任何通知房屋就被征收。農(nóng)民不知道拆遷的進度，不明白自己的權(quán)利，也就不知道通過怎樣的途徑來保障自己的權(quán)益。

（六）安置補償不合理

1、補償標(biāo)準不一，且補償偏低。我國沒有關(guān)于征收拆遷農(nóng)村集體土地上的房屋補償標(biāo)準的統(tǒng)一規(guī)定。因此，由于各地方的經(jīng)濟水平和執(zhí)行主體的不同，往往在安置補償過程中制定的標(biāo)準不同，但相似的是補償價格普遍偏低。

2、補償范圍狹窄。集體土地上房屋拆遷過程中，基本不會考慮它的區(qū)位因素和市場價值?，F(xiàn)實中，僅有北上廣或其他經(jīng)濟發(fā)達、房價高的城市會考慮集體土地上的房屋的區(qū)位價值。典型的就是現(xiàn)在西安市的拆遷補償變化太少，不考慮城市經(jīng)濟發(fā)展和房價上漲給農(nóng)民生活帶來的壓力。在西安房價上漲前后集體土地上的房屋拆遷補償政策沒有明顯的變化，并且無論是村里的主街還是偏僻的地方，無論是城市中繁華的村落還是偏遠人少的村子，補償價格也未做區(qū)分，都不曾考慮他們的區(qū)位因素。另外，在集體土地房屋拆遷過程中對違章建筑基本不進行補償。由于有些違章建筑歷史問題較多，有些是當(dāng)事人主要的生產(chǎn)生活場所，不分類別地進行拆遷很容易造成被拆遷人的不滿。尤其是在西安秦嶺的違建暴露后，政府開始對違章建筑進行集中處理，但僅憑文件不考慮實際也不給予補償，對于造成的一系列糾紛問題也未給予規(guī)定辦法，還將矛盾又轉(zhuǎn)移到了房屋租賃者和經(jīng)營人的身上。

3、貨幣和安置房補償不到位。西安市對集體土地上房屋拆遷的補償主要有貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種形式，而房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換中安置房存在很多問題。人們之所以不配合拆遷，是因為安置房要等到村子拆遷后才開始建造。所謂安居樂業(yè)，人們只有居住穩(wěn)定后，才可以順心地生活工作，失去房屋后，人們就失去了自己的家，回遷又遙遙無期，同時回遷安置房往往條件簡陋，所以才造成人們有很強的抵觸情緒。在現(xiàn)實中，開發(fā)商對被拆遷農(nóng)民的承諾總是非常美好，但拆遷協(xié)議一簽，房子一拆，便換了態(tài)度，重新商討價格，更過分的是有的還拒不認賬，而此時村民生活沒有依靠，感情上又失去了信任，自己的利益被嚴重損害。像西安就有一些爛尾的安置樓盤，一些開發(fā)商拖欠村民的過渡費用和拆遷補償費用，致使一些村民做出堵路、拉橫幅、游行等非典型的維權(quán)行為，雖然是個別情況，也須引起政府的高度重視。

4、個別村干部截留補償款。在集體土地的拆遷過程中，由于我國農(nóng)村基層是自治制度，村干部往往是一把手，所以村干部總是走在最前面與政府和開發(fā)商進行協(xié)商，對于與村民起草簽訂的拆遷協(xié)議，基本上拆遷時都由村干部牽頭負責(zé)，村民簽訂拆遷補償協(xié)議時由村干部出面代表，村民領(lǐng)取拆遷補償相關(guān)的安置費、過渡費得向村干部領(lǐng)取，因此在這個分配過程中難免發(fā)生補償款的截留和克扣問題。這些問題的出現(xiàn)需要警惕，在西安就有類似問題發(fā)生在拆遷過程中。

5、救濟途徑不暢通。救濟與司法有關(guān)，當(dāng)自身的權(quán)利被侵犯后，只有獲得司法援助，公民的權(quán)利方才具有法律上的價值。拆遷過程中普通的公民權(quán)利受侵害后往往救濟不順，導(dǎo)致集體土地上房屋權(quán)利人在房屋被強制拆遷時求助無門，開放商不予理睬，政府部門互相推脫，尤其是在被拆遷人得不到應(yīng)有的補償?shù)那闆r下，就容易走上上訪的道路。

四、完善集體土地上房屋拆遷與補償?shù)慕ㄗh

（一）西安拆遷改造問題解決措施

1、發(fā)揮政府的調(diào)控作用。在城中村改造中，政府政策的制定和出臺與拆遷改造過程的順利與否息息相關(guān)。政府能否發(fā)揮好引導(dǎo)作用是成功的第一步。而集體土地上的房屋的順利改造，需要政府的宏觀性指導(dǎo)和政策的合理介入，指引城市化高效快速進行的同時，保障農(nóng)民的利益不受侵害。

2、更新改造注重整體與漸進式相結(jié)合。城中村的拆遷不應(yīng)當(dāng)一蹴而就，因為所有的事情都有一個過程，太追求結(jié)果只會導(dǎo)致村民的激烈反抗，政府和開發(fā)商也會承擔(dān)更大的壓力。因此，漸進式地進行，一方面可以解決拆遷的資金壓力；另一方面可以減弱村民對于拆遷的抵觸情緒。

3、合理確定改造方式。根據(jù)城中村的區(qū)位因素不同，分別制定不同的拆遷辦法和改造辦法，要讓改造與區(qū)位相適應(yīng)。比如，在大學(xué)城周圍就可打造商業(yè)區(qū)，為學(xué)生提供便利，讓農(nóng)民獲得更大的利益；可以將郊區(qū)城中村改造為工業(yè)園區(qū)，將城市規(guī)劃的合理有序；也可以由村民自發(fā)改造，更能維護廣大群眾的根本利益。同時，政府需要加強對這方面的重視，最大限度地考慮人民的利益。

4、解決村民的民生問題。拆遷一定要以保證村民的利益優(yōu)先?，F(xiàn)實中往往忽略最基本的民生，因此拆遷過程中應(yīng)當(dāng)預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地或商業(yè)建筑設(shè)施，確保改造后村民的就業(yè)。拆遷時需要提前考慮這些民生問題，以及被拆遷對象的醫(yī)療問題，這些最基本的點往往需要政府提前預(yù)見、提前準備。

5、與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。新農(nóng)村建設(shè)就是要讓農(nóng)村和現(xiàn)代社會接軌，通過合理的改造建設(shè)成為擁有新的發(fā)展模式的區(qū)域。如，袁家村、涇陽的茯茶小鎮(zhèn)以及西安秦嶺邊上的上王村都是與現(xiàn)代城市化的合理接軌改造，充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，給農(nóng)民的生活也帶來翻天覆地的變化，這些都值得借鑒和參考。

6、強化政府的監(jiān)督職能。西安市拆遷補償標(biāo)準相比全國過低，同時房價、物價又過高，需要政府提高補償標(biāo)準。拆遷是為了更好地生活，而不合理的拆遷政策則會致使大部分農(nóng)民生活失去保障。面對這些問題，政府一定要敢于監(jiān)督，敢于承認錯誤，積極解決問題，從而推動城市化建設(shè)進程。

7、遺留問題積極處理。集體土地上的房屋拆遷必然經(jīng)過土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，因此政府必然參與其中。由于政府的權(quán)力屬于公權(quán)，所以當(dāng)出現(xiàn)問題時政府有著不可推卸的責(zé)任，因此明確一個主體是非常關(guān)鍵的，只有主體清晰，政府才能更好地對人民負責(zé)，農(nóng)民才能更好地維護自己的權(quán)益。

（二）完善集體土地上的房屋拆遷與補償?shù)姆芍贫冉ㄗh。有爭議必須通過某種機制來解決爭端，否則就不能保證社會的持續(xù)和順利發(fā)展。第一，法國的違憲審查制度應(yīng)該被效仿。憲法法院在現(xiàn)行訴訟制度的結(jié)構(gòu)中雖然面臨諸多問題甚至有些不現(xiàn)實，但在現(xiàn)行司法審查中引入違憲審查制度是可能的，賦予司法主體審查行政執(zhí)法和土地征用行政司法中涉及的公共利益的權(quán)力。第二，堅持司法獨立。“法官除了法律沒有其他上級”法官在對個人事務(wù)適用法律時，有義務(wù)在仔細審查后，根據(jù)自己的想法解釋法律。獨立的法官既不屬于我也不屬于政府。第三，擴大行政訴訟的訴訟范圍。由于行政復(fù)議本身僅限于行政主體的內(nèi)部限制，應(yīng)當(dāng)盡力促進行政復(fù)議向行政訴訟轉(zhuǎn)化。首先，在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)擴大主體資格，在一般民事和行政訴訟中超越直接利害關(guān)系方和行政對應(yīng)方的界限，使每個公民或組織都有權(quán)向司法當(dāng)局提出維護公共利益的要求，以獲得合法的補償；其次，訴訟費用和訴訟程序也要相應(yīng)改革，運用簡易程序，減少原告的訴訟費用和壓力；最后，開辟“綠色通道”，對涉及土地收購糾紛的重大行政案件，要優(yōu)先審查、審判，盡量減少訴訟時間，賦予法官根據(jù)職權(quán)積極調(diào)查、取證的更大權(quán)力，主張“法院入鄉(xiāng)，法官入宅”，了解人民情況。第四，國家需要出臺相關(guān)的法律，明確拆遷的主體，明確拆遷補償?shù)姆椒ǎ_定特立的行政部門負責(zé)人，全面保護公民的合法權(quán)益。

結(jié)語

集體土地上的房屋拆遷與補償與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，法律對其的規(guī)范也就更顯得尤為重要，在維護農(nóng)民自身利益的同時兼顧國家公共的利益，合理有序地推動城市化進程，貫徹落實法律在拆遷補償過程中的全面保障。提高我國的法治化建設(shè)，保障公民的私權(quán)利不受到侵害，國家才能真正發(fā)展，人民才能得到真正的幸福。