教育現(xiàn)代化進程中的高校財務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)研究

李新（高級會計師） 卿松（高級會計師） 龔福鵬（副教授）

（1四川音樂學(xué)院 四川成都 610021 2四川開放大學(xué) 四川成都 610073）

一、引言

黨的二十大提出要全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。到二〇三五年，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成教育強國、科技強國、人才強國?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》也明確“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的主要戰(zhàn)略任務(wù)”。當(dāng)前，我國高等教育已進入推進高質(zhì)量發(fā)展的新階段，新時代對高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高要求，財務(wù)治理作為高校治理的重要組成部分，如何厘清高校財務(wù)治理的內(nèi)涵和目標(biāo)，找準(zhǔn)高校財務(wù)治理的主要問題和原因，探尋優(yōu)化高校財務(wù)治理的路徑和辦法，實現(xiàn)高校財務(wù)管理從“核算+管理”向“管理+治理”型模式轉(zhuǎn)變，對完善現(xiàn)代大學(xué)制度和推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度視角下高校財務(wù)治理的內(nèi)涵和目標(biāo)

現(xiàn)代大學(xué)制度是確保學(xué)校依法辦學(xué)、依法治校，實現(xiàn)學(xué)校有序、和諧與穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)；是落實大學(xué)法人實體和辦學(xué)主體權(quán)責(zé)的重要制度安排。建立和完善具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，是新時代推進高校治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容和載體。從現(xiàn)代大學(xué)制度及高校治理的視角分析，筆者認(rèn)為高校財務(wù)治理就是一系列有關(guān)財務(wù)利益相關(guān)方的責(zé)權(quán)利制度設(shè)計，以及基于制度設(shè)計的治理體系構(gòu)建和推動從財務(wù)決策、財務(wù)執(zhí)行與財務(wù)監(jiān)督各環(huán)節(jié)一系列具體工作實施與效能提升的過程，涉及政府管理部門、高等學(xué)校及校內(nèi)師生等眾多利益相關(guān)者，涵蓋治理體系和治理能力兩個層面，包括財權(quán)配置、內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價、會計核算、財務(wù)管理等多個方面。學(xué)校辦學(xué)定位、辦學(xué)性質(zhì)和職責(zé)使命是決定高校財務(wù)治理目標(biāo)的根本因素，國家財經(jīng)法規(guī)制度是設(shè)定高校財務(wù)治理目標(biāo)的基本遵循，優(yōu)化財務(wù)全流程管理、防范財務(wù)運行風(fēng)險、提升財務(wù)工作能效、助力學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略實施是高校財務(wù)治理目標(biāo)的重要內(nèi)容。

三、當(dāng)前高校財務(wù)治理面臨的主要問題

（一）治理體系方面。

1.外部治理：關(guān)聯(lián)主體多，越位缺位現(xiàn)象并存。近年來，高校經(jīng)費來源渠道不斷拓展、對外利益關(guān)聯(lián)方日益復(fù)雜，高校財務(wù)治理的外部主體更為多元多頭，政府層面既有教育行政主管部門，又涉及發(fā)改、財政、稅務(wù)、審計、人社、科技等多個政府職能部門；社會層面既涵蓋學(xué)生家長、開展產(chǎn)學(xué)研合作的企事業(yè)單位、捐資助學(xué)實體或個人、相關(guān)籌融資機構(gòu)，還包括關(guān)注學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費使用的其他社會公眾等。主體的多樣性，決定了外部治理體系的復(fù)雜性。政府層面，“放管服”改革還需進一步深化，高校辦學(xué)主體地位和法人權(quán)利有待落地落實。由于上級管理部門多，同一類事項高校有時要接受多個部門的反復(fù)檢查和相同資料的反復(fù)報送，工作量大，疲于應(yīng)付，消耗掉高校財務(wù)人員大量的時間和精力；有時由于行政部門間政策口徑不統(tǒng)一、要求不一致，也讓高校財務(wù)人員在開展工作時無所適從、左右為難。另外，政府有關(guān)部門對高校財務(wù)的管控過細(xì)過嚴(yán)，存在審批事項雜、決策層級多、時間周期長和脫離學(xué)校辦學(xué)實際等問題，諸如：高校開展國際交流活動要新增外匯賬戶，按要求必須報經(jīng)外匯管理局、教育行政部門、財政部門等層層審批，時間短則2到3個月，長則半年甚至一年，勢必影響相關(guān)工作的開展。在高校物資設(shè)備采購方面，財政部門每年3至4月份才正式下達(dá)政府采購預(yù)算和啟動相關(guān)計劃申報，但卻要求高校每年必須在10月底前完成所有政府采購項目的計劃申報等工作，并且要求高校精準(zhǔn)填報設(shè)備具體型號和價格等信息，存在時間安排不合理、可操作性差、管理僵化等問題，難以保障高校教學(xué)科研儀器設(shè)備的及時高效配置。社會層面，保障利益相關(guān)方參與高校財務(wù)治理的體制機制還未有效建立，部分高校雖然通過設(shè)立董事會或理事會等形式，邀請利益相關(guān)方參與高校治理，但還存在“重形式、輕成效”等問題。另外，高校財務(wù)信息公開制度還不完善，公開內(nèi)容、公開渠道、公開方式等有待進一步拓展和豐富。

2.內(nèi)部治理：管理層級多，權(quán)責(zé)不清，運行不暢。部分高校存在黨委會、校長辦公會等議事機構(gòu)職權(quán)邊界不清晰、議事制度不完善等情況，部分重大項目決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、前期論證不充分，大額資金支付管理不到位、審簽手續(xù)不完整。絕大多數(shù)高校仍然沿襲傳統(tǒng)治理模式，存在學(xué)校層面統(tǒng)的過多、管得過死的情況，缺乏科學(xué)的授權(quán)管理和激勵約束機制，未能真正建立有效的校院“分級管理、分級負(fù)責(zé)”的財務(wù)治理體系。部分高校經(jīng)濟責(zé)任制度不健全，壓力傳導(dǎo)和責(zé)任分解不到位，部分院處負(fù)責(zé)人存在“重業(yè)務(wù)工作、輕財務(wù)管理”的現(xiàn)象；另外，部分院處負(fù)責(zé)人在教職工考評、績效工資分配等方面，缺乏“民主管理、集體決策”的意識，內(nèi)部溝通交流不暢，工作不公開不透明，部門矛盾隱患較多。部分高校校內(nèi)部門設(shè)置和職責(zé)分解不合理，有的將財務(wù)管理和資產(chǎn)管理職能并入同一機構(gòu)，造成內(nèi)控監(jiān)管不到位；有的卻按行政辦公資產(chǎn)管理、教學(xué)科研設(shè)備管理、招標(biāo)采購、資產(chǎn)購置規(guī)劃論證等分設(shè)不同機構(gòu)，存在職責(zé)分解過細(xì)、管理層級過多等問題，導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）治理能力方面。

1.高校財務(wù)治理制度仍待完善。近年來，國家全面推行政府會計制度改革，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立期間和口徑可比、標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一的政府會計制度體系。學(xué)校層面，大部分高校現(xiàn)有的財務(wù)管理制度、預(yù)算管理制度、成本核算和收支管理制度等，均是在原有的《高等學(xué)校會計制度》基礎(chǔ)上構(gòu)建形成的，已經(jīng)無法滿足政府會計制度改革和實施的需要，同時，大部分高校還存在內(nèi)控制度不健全、會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范、財務(wù)決策、執(zhí)行、評價及監(jiān)督制度不配套等問題，學(xué)校層面急需建立健全與新體制相適應(yīng)、相匹配的管理制度體系。另外，隨著新時代教育現(xiàn)代化的深入推進，國家層面現(xiàn)有的高校生均撥款辦法、專項評審和經(jīng)費保障辦法、國庫支付及收費管理等制度，已不適應(yīng)“雙一流”大學(xué)與學(xué)科建設(shè)、“雙高”職業(yè)院校建設(shè)和服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系構(gòu)建的需要。諸如：高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)缺乏動態(tài)調(diào)整機制；社會培訓(xùn)和產(chǎn)教融合等方面的收費管理制度缺失；高?？冃ЧべY管理辦法、科研管理制度等還存在激勵不足、管理僵化等問題。高校財務(wù)治理內(nèi)外部制度環(huán)境仍需不斷優(yōu)化和改善。

2.高校財務(wù)治理信息化水平有待改進。近年來，雖然部分高校抓住新會計制度實施的契機，更新和完善了學(xué)校財務(wù)管理信息系統(tǒng)，上線運行了包括會計核算、網(wǎng)上繳費、無現(xiàn)金支付、預(yù)約報賬、酬金發(fā)放和預(yù)算申報等財務(wù)信息化管理功能模塊，一定程度上提升了財務(wù)的工作效率，但目前高校仍然普遍存在財務(wù)信息化建設(shè)缺少總體規(guī)劃，業(yè)財軟件間數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通，智慧財務(wù)和會計檔案電子化建設(shè)相對滯后，在財務(wù)決策分析、風(fēng)險預(yù)警、財務(wù)監(jiān)管等方面的大數(shù)據(jù)應(yīng)用還非常有限等問題。諸如：部分高校的財務(wù)、資產(chǎn)、招生、教務(wù)、科研、后勤管理等軟件由于分屬不同的開發(fā)公司，鑒于知識產(chǎn)權(quán)和底層數(shù)據(jù)構(gòu)架等原因，無法實現(xiàn)各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的無縫銜接，信息孤島現(xiàn)象較為嚴(yán)重，跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)提取、轉(zhuǎn)換、導(dǎo)入等還需要依靠高校財務(wù)人員進行人工處理，既影響工作效率，也存在內(nèi)控風(fēng)險。

3.高校財務(wù)治理人員能力素質(zhì)亟待提升。部分高校在財務(wù)治理方面的慣性思維較強，財務(wù)人員配置架構(gòu)和配備現(xiàn)狀不容樂觀，缺乏創(chuàng)新意識，在“善學(xué)”促“善治”方面還亟待提升和改進。主要問題表現(xiàn)有：《高等學(xué)?？倳嫀煿芾磙k法》在大部分高校執(zhí)行落實不到位，部分高校分管財務(wù)的校級領(lǐng)導(dǎo)缺少財經(jīng)專業(yè)背景，《會計法》規(guī)定的基本任職資格條件要求未得到嚴(yán)格執(zhí)行。另外，高校普遍存在財務(wù)人員配備不夠、年齡老化、結(jié)構(gòu)失衡、信息技術(shù)素養(yǎng)不高、跨專業(yè)知識儲備較少、全局思維和宏觀分析判斷能力不足等問題。

四、加強高校財務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)的措施建議

（一）創(chuàng)新高校財務(wù)治理理念。理念是行動的先導(dǎo)，提升高校財務(wù)治理能力和水平，首先需要推進理念的創(chuàng)新和觀念的轉(zhuǎn)變。高校要立足新時代，全面領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握現(xiàn)代高校治理體系構(gòu)建的內(nèi)涵實質(zhì)與工作要求，以創(chuàng)新為動力，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，完善財務(wù)治理制度，構(gòu)建財務(wù)治理體系，創(chuàng)新財務(wù)治理方法，依靠創(chuàng)新引領(lǐng)和推進高校財務(wù)治理。

高校財務(wù)治理處理好監(jiān)督與服務(wù)關(guān)系，要以信息技術(shù)為手段、以服務(wù)需求為導(dǎo)向，緊跟學(xué)校改革步伐，落實“放管服”要求，推行精細(xì)化管理，提高服務(wù)意識、創(chuàng)新服務(wù)方式和工作方法，全面提升財務(wù)治理的能力和水平，助力學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。

（二）優(yōu)化和完善高校財務(wù)治理體系。

1.理順外部關(guān)系。理順高校財務(wù)治理外部關(guān)系，主要是理順政府和高校之間的關(guān)系，高校發(fā)展必須遵循教育規(guī)律，全面落實高校法人地位，真正賦予高校辦學(xué)自主權(quán)，特別是在人財物管理等方面的權(quán)利，為高校發(fā)展和財務(wù)治理營造一個健康良好的外部環(huán)境。要深入推進政府“放管服”改革，實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，一是變傳統(tǒng)的過程管控為對結(jié)果的績效考核評價；二是變對微觀經(jīng)濟活動的直接管理為宏觀的幫扶指導(dǎo)與監(jiān)督檢查；三是變多部門多頭管理為教育行政主管部門的歸口管理；四是變政府集中集權(quán)管理為賦能放權(quán)與政務(wù)服務(wù)。具體工作舉措包括：完善財政支持項目的動態(tài)評審管理辦法、實行教學(xué)科研儀器設(shè)備購置預(yù)算總額管理、建立健全學(xué)費動態(tài)聯(lián)動調(diào)整機制、賦予高校對財政資金的自主支付權(quán)、建立高?？冃ЧべY穩(wěn)定增長機制等。在理順社會層面的利益相關(guān)方與高校關(guān)系方面，高校要積極推進依法治校、民主管理，要建立健全董事會、理事會等議事機構(gòu)，優(yōu)化人員構(gòu)成，完善議事規(guī)則，出臺激勵措施，充分調(diào)動和發(fā)揮利益相關(guān)方在財務(wù)治理中的積極作用，切實保障利益相關(guān)方的合法權(quán)利；要完善財務(wù)公開制度，主動接受社會監(jiān)督，凝聚和形成社會公眾參與高校財務(wù)治理的工作合力。

2.搭建內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系。結(jié)合自身特點和辦學(xué)實際，搭建科學(xué)合理的高校財務(wù)治理內(nèi)部組織體系，確保財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡和高效運轉(zhuǎn)。堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制。財務(wù)決策層面，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”決策制度，落實黨委會、校長辦公會討論決定事項“兩項清單”，建立健全重大決策專家論證咨詢制度、重大決策風(fēng)險評估機制等決策支持體系，設(shè)立和發(fā)揮財經(jīng)委員會、預(yù)算委員會、資產(chǎn)委員會、內(nèi)部控制委員會等專委會的作用。財務(wù)執(zhí)行層面，強化校長是學(xué)校財務(wù)會計工作第一責(zé)任人，加強對財務(wù)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，貫徹落實高?？倳嫀熤贫群拓攧?wù)負(fù)責(zé)人任職資格審查制度，確保財務(wù)執(zhí)行的權(quán)威性和專業(yè)性。財務(wù)監(jiān)督層面，發(fā)揮教代會橋梁紐帶作用和民主監(jiān)督作用，建立完善內(nèi)部審計制度，構(gòu)建內(nèi)部審計體系框架，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進內(nèi)部審計的全覆蓋，加大審計問責(zé)和監(jiān)察執(zhí)紀(jì)力度。

3.深化校院兩級管理。按照“合理分權(quán)、充分授權(quán)”的原則，積極推行校院兩級管理，將二級學(xué)院作為財權(quán)配置的主體，賦予二級學(xué)院更多的財務(wù)管理自主權(quán)，激發(fā)二級學(xué)院擴大規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)的辦學(xué)主動性，增強二級學(xué)院重視學(xué)科建設(shè)、提高科研水平和教學(xué)質(zhì)量的迫切性，調(diào)動二級學(xué)院開展社會服務(wù)、加快科研成果轉(zhuǎn)化和開發(fā)利用社會資源的積極性。在放權(quán)賦能的同時，高校要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免資源配置的過度集中，促進資產(chǎn)的共用共享。同時，要進一步優(yōu)化對二級學(xué)院的監(jiān)管，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，明確責(zé)任目標(biāo)，加強績效考評，將考核結(jié)果與二級學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費和獎勵掛鉤，實現(xiàn)二級學(xué)院在財務(wù)治理中責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一。高校還應(yīng)積極推進院處財務(wù)聯(lián)絡(luò)員或財務(wù)秘書隊伍建設(shè)，補齊財務(wù)治理鏈條，暢通上傳下達(dá)渠道。

（三）全面提升高校財務(wù)治理能力水平。

1.完善財務(wù)制度，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，加強內(nèi)控管理。健全完備的制度體系是財務(wù)治理的前提和基礎(chǔ)。高校應(yīng)全面貫徹落實預(yù)算法、政府會計制度及績效管理等最新規(guī)定，按照內(nèi)控建設(shè)要求，結(jié)合自身實際，修訂和完善校內(nèi)各項財務(wù)管理制度，并通過財務(wù)信息平臺發(fā)布、微信推送、設(shè)置宣傳欄、印制宣傳手冊和舉辦財務(wù)制度專題培訓(xùn)或解讀會等多種方式，加強財經(jīng)制度的宣傳和普及工作。高校要結(jié)合辦學(xué)運轉(zhuǎn)模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和授權(quán)審批，簡化報銷和簽字程序，進一步改善報賬環(huán)境和體驗。要加強財務(wù)內(nèi)控管理，認(rèn)真梳理學(xué)校經(jīng)濟活動的資金流、業(yè)務(wù)流與控制結(jié)點，積極建設(shè)基于信息化的全面內(nèi)部控制體系，真正實現(xiàn)“業(yè)、財、管”一體化。財務(wù)部門要密切與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門的聯(lián)動，做到“敢管”和“能管”，及時制止和杜絕財經(jīng)違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。

2.創(chuàng)新預(yù)算管理，強化成本核算，加強績效考評。高校要創(chuàng)新預(yù)算管理模式，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理劃分預(yù)算項目、實施分層分類管理，科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)發(fā)力，多措并舉開源節(jié)流，統(tǒng)籌資金集中財力辦大事，支持重點建設(shè)和重點工作，切實發(fā)揮資金分配的導(dǎo)向作用，推動學(xué)校重大決策部署落地見效。高校要引導(dǎo)教職工樹立勤儉節(jié)約的意識，要健全“過緊日子、厲行節(jié)約”的長效機制，嚴(yán)控一般性支出，全力保障基本民生支出，在“過緊日子”的基礎(chǔ)上，進一步提升“過好日子”的能力和水平。高校要強化全成本核算，完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化辦學(xué)資源配置，加強對校內(nèi)院處的成本分析和成本管控。高校要加強預(yù)算的事前績效目標(biāo)審核、事中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、事后績效評價考核，完善績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，發(fā)揮績效評價對資金使用單位的激勵約束作用。要定期編制高質(zhì)量的財務(wù)分析報告，全面分析總結(jié)預(yù)算執(zhí)行的效率與效果、經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)與規(guī)模、整體財力的變化與潛在的財務(wù)風(fēng)險，為學(xué)?？茖W(xué)管理與決策提供依據(jù)。

3.推進信息技術(shù)應(yīng)用，加強財會隊伍建設(shè)，提升財務(wù)服務(wù)水平。高校要緊跟大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)發(fā)展的最新成果，按照“業(yè)、財、管”一體化的構(gòu)建理念，大力推進財務(wù)信息化建設(shè)。要將財務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)納入學(xué)校智慧校園、數(shù)字化校園建設(shè)總體規(guī)劃，持續(xù)推進財務(wù)信息系統(tǒng)與學(xué)校各業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。要大力構(gòu)建和推廣經(jīng)費審批聯(lián)簽系統(tǒng)和財務(wù)電子檔案系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)財務(wù)報銷審批線上化和財務(wù)報銷單據(jù)電子化。要將財務(wù)非涉密系統(tǒng)鏈接至合同管理系統(tǒng)、物資采購系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)及其他部門系統(tǒng)中，推行“單點登錄、全網(wǎng)可查”，有效整合和利用校內(nèi)大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)資源，實現(xiàn)高效率的財務(wù)服務(wù)。