在互動過程中構(gòu)建社區(qū)秩序

謝 岳 姚雨靈

(1.蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心/政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

房屋私有產(chǎn)權(quán)和業(yè)主自治是中國城市化的重大制度變遷，深刻地影響著城市人口的財富創(chuàng)造，以及由財富財政而產(chǎn)生的社區(qū)生活秩序。20世紀(jì)90年代后期以來，隨著房屋私有化的快速推進(jìn)，業(yè)主委員會也隨之在全國范圍內(nèi)逐漸推廣開來。不過，業(yè)委會制度在實際運行過程中遇到了大量的集體行動難題，產(chǎn)生了很多物業(yè)管理與服務(wù)糾紛。2001年至2019年，全國法院系統(tǒng)裁決的“物業(yè)管理糾紛”和“業(yè)委會糾紛”案件數(shù)量，分別從13件和1件迅速地增加到467 962和27 872。(1)全國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/，2021年9月11日訪問。這些糾紛在一定程度上反映了以業(yè)委會制度構(gòu)建城市社區(qū)公共生活所面臨的困境。

業(yè)主委員會作為一種新興的制度，受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。已有的研究成果試圖解釋三個問題：為什么業(yè)主能夠發(fā)起集體動員？業(yè)主是如何采取集體行動的？這些集體動員對業(yè)主而言產(chǎn)生了什么樣的建構(gòu)意義？不過，這些研究的不足也是顯而易見的。首先，以業(yè)主為主體的研究，陷入了“社會中心范式”的單向度困境，忽視了市場、國家兩大影響因素的作用。其次，“社會中心范式”的研究把國家與業(yè)主之間的關(guān)系當(dāng)作是一種零和博弈，甚至是一種對立的關(guān)系，否定了兩者之間建立和諧關(guān)系的可能性。再次，上述研究采取的都是即時性而非過程性研究方法，關(guān)注的是業(yè)主集體動員的短暫事件，忽視了“時間”對社區(qū)秩序建設(shè)的長時段影響。最后，雖然業(yè)主、物業(yè)公司和政府的關(guān)系出現(xiàn)在業(yè)主集體動員的研究當(dāng)中，但是，這些關(guān)系只是被當(dāng)作集體行動的背景來對待，而不是當(dāng)作解釋集體行動的動力以及行動后果的因變量。

本文試圖通過一項案例研究，運用過程追蹤方法和治理網(wǎng)絡(luò)理論，討論業(yè)主群體、物業(yè)公司、居委會和基層政府之間的互動關(guān)系導(dǎo)致集體糾紛的原因，以及社區(qū)秩序?qū)崿F(xiàn)從糾紛向和諧演變的機制。

一、治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)

城市私人產(chǎn)權(quán)的居住空間內(nèi)存在著三種治理網(wǎng)絡(luò)，即以街道、居委會、住建部門為代表的國家治理力量，以房地產(chǎn)公司和物業(yè)公司為代表的市場治理力量，以及以業(yè)主委員會為代表的社會治理力量。(2)郭于華、沈原：《居住的政治——B市業(yè)主維權(quán)與社區(qū)建設(shè)的實證研究》，《開放時代》2012年第2期。這三種治理網(wǎng)絡(luò)之間的互動關(guān)系結(jié)構(gòu)，決定了小區(qū)社會秩序的走向。在結(jié)構(gòu)功能層面，物業(yè)管理和房屋產(chǎn)權(quán)方面的政策法規(guī)對三者的關(guān)系做出了如下界定：代表政府方面的居委會有權(quán)指導(dǎo)業(yè)委會的工作，包括業(yè)委會成員的醞釀、推選、選舉以及日常運作，目標(biāo)是穩(wěn)定秩序；業(yè)委會是一個自治組織，由全體業(yè)主組成的大會定期選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理事務(wù)，目標(biāo)包括利益的維護(hù)與秩序的維持；由業(yè)主大會選定的物業(yè)公司，以合同的形式向小區(qū)提供約定的物業(yè)管理服務(wù)，遵從市場競爭規(guī)則，目標(biāo)是追逐利益。然而，這些治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系與功能經(jīng)常會受到內(nèi)部或外部因素的影響，從而形成沖突的、排斥的治理結(jié)構(gòu)。

(一)治理網(wǎng)絡(luò)的非均衡關(guān)系

治理網(wǎng)絡(luò)的非均衡關(guān)系是導(dǎo)致治理異化的一個常見的原因。(3)Torfing J.Governance Networks.David Levi-Faur(ed.),The Oxford Handbook of Governance,Oxford:Oxford University Press,2012,pp.99-112.這種關(guān)系尤其影響居委會與業(yè)委會之間的互動結(jié)果。既然行政化的居委會擁有“指導(dǎo)”業(yè)委會的功能，那么，對業(yè)委會而言，小區(qū)治理的全過程都必須允許居委會的介入。居委會的主導(dǎo)作用在第一屆業(yè)委會的產(chǎn)生過程中，表現(xiàn)得尤其明顯。居委會的優(yōu)勢地位還表現(xiàn)在推薦業(yè)委會成員和選舉新一屆業(yè)委會過程當(dāng)中。出于穩(wěn)定小區(qū)秩序的考量，居委會希望推薦他們信得過的業(yè)委會成員，特別是業(yè)委會主任。居委會的主導(dǎo)地位還體現(xiàn)在更換物業(yè)公司。如果業(yè)主與物業(yè)公司之間出現(xiàn)分歧，導(dǎo)致物業(yè)管理陷入混亂，居委會會介入這個過程，或者主導(dǎo)業(yè)主大會更換物業(yè)公司，或者說服業(yè)主續(xù)聘原有的公司。但是，一旦居委會被物業(yè)公司所“綁架”，業(yè)委會與公司之間的關(guān)系就會失衡，居委會與業(yè)委會之間的關(guān)系也隨之惡化。

(二)治理網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)強化

小區(qū)治理的內(nèi)卷化，還會由于網(wǎng)絡(luò)主體過度強化各自的組織目標(biāo)而形成緊張的關(guān)系。在居委會這一邊，準(zhǔn)政府的性質(zhì)決定了其在居民區(qū)內(nèi)存在著多重行政目標(biāo)，諸如人口管理、計劃生育、社區(qū)矯正等，這些目標(biāo)任務(wù)迫使居委會必須在管轄范圍內(nèi)形成權(quán)威，才能確保目標(biāo)任務(wù)順利實現(xiàn)。(4)郭圣莉：《社區(qū)發(fā)展中的城市基層群眾自治組織及其制度再造——改革開放以來上海市居委會發(fā)展研究》，《復(fù)旦政治學(xué)評論》2003年第2期?；谶@一點考慮，居委會對小區(qū)物業(yè)管理的秩序特別在意。居委會希望在業(yè)委會的產(chǎn)生和運作環(huán)節(jié)能夠起到主導(dǎo)作用。對于業(yè)委會與物業(yè)公司之間的糾紛而帶來的物業(yè)停滯，居委會是不希望看到的。在業(yè)委會方面，由于法律規(guī)章賦予了業(yè)主自治的權(quán)利，出于利益和生活質(zhì)量的考慮，他們希望在物業(yè)管理過程中能夠充分地行使自己的權(quán)利。一旦日常物業(yè)管理成為爭議性問題，業(yè)主的積極分子很容易訴諸自治的權(quán)利而采取行動。他們不希望自己的利益受損，也不希望物業(yè)管理的服務(wù)質(zhì)量下降。當(dāng)居委會過度強調(diào)維持穩(wěn)定、業(yè)委會過度強調(diào)自治，兩種治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系就會容易進(jìn)入難以調(diào)和的狀態(tài)。

(三)治理網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)偏移

目標(biāo)偏移最容易導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)治理異化，其中，治理網(wǎng)絡(luò)如街道辦事處、居委會、房屋開發(fā)公司和物業(yè)公司，一旦將利益追求作為一個新目標(biāo)，就會和業(yè)委會的目標(biāo)形成一種競爭關(guān)系，多元的治理網(wǎng)絡(luò)就簡化為二元對立的關(guān)系了。正如有學(xué)者發(fā)現(xiàn)的那樣，在房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理領(lǐng)域,以開發(fā)商和物業(yè)公司為主體,包括房管局小區(qū)辦和街道辦事處等在內(nèi)的、一個具有分利性質(zhì)的房地產(chǎn)商利益集團(tuán)已經(jīng)形成；該集團(tuán)的強勢地位,使開發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍而廣泛地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益,這正是業(yè)主維權(quán)運動興起的深層原因。(5)張磊：《業(yè)主維權(quán)運動:產(chǎn)生原因及動員機制——對北京市幾個小區(qū)個案的考查》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。結(jié)構(gòu)性特征容易讓基層政府的治理網(wǎng)絡(luò)行為逐利化。房地產(chǎn)公司的項目關(guān)系到地方政府的績效和財政收益，它們常常得到政府的保護(hù)。只要政府、開發(fā)商和物業(yè)公司之間存在著利益關(guān)系，政府對物業(yè)公司往往會給予庇護(hù)。一般情況下，基層政府能夠在以下方面給物業(yè)公司提供庇護(hù)：(1)幫助老關(guān)系物業(yè)公司壟斷轄區(qū)業(yè)務(wù)，使其避免其他公司的競爭；(2)幫助物業(yè)公司逃避上級政府的監(jiān)管；(3)幫助物業(yè)公司開展日常管理工作；(4)在沖突事件中庇護(hù)物業(yè)公司。(6)石發(fā)勇：《關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、“地方形象促進(jìn)聯(lián)盟”與城市基層治理》，《學(xué)?！?013年第3期。

業(yè)委會也有偏離組織目標(biāo)的時候。如果業(yè)委會成員特別是主任的權(quán)力不受監(jiān)督和制約，業(yè)委會就會演變成一個個體謀求利益的組織，損害全體業(yè)主的權(quán)利和利益。業(yè)委會謀求業(yè)主利益的形式，主要采取建立利益聯(lián)盟的策略。業(yè)主針對物業(yè)公司、居委會的集體維權(quán)，通常是由業(yè)委會腐敗引起的連鎖反應(yīng)。

小區(qū)秩序的維持需要相對獨立、相互制約、彼此均衡的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但是，這種關(guān)系不是自動形成的，也不是在短期內(nèi)完成的，而是治理網(wǎng)絡(luò)在長期的、對抗性互動中形成的。確切地講，業(yè)主基于權(quán)利的自治行動，以及由此而引起的多方矛盾，是社區(qū)秩序得以維持的一個必然途徑。(7)劉易斯·科塞：《社會沖突的功能》，華夏出版社1989年版。通過對抗性的互動，糾紛的當(dāng)事方能夠擁有談判的籌碼與妥協(xié)合作的意愿，旗鼓相當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)關(guān)系能夠約束治理網(wǎng)絡(luò)主體的激進(jìn)行為，糾正治理網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)偏離，促使當(dāng)事方還原到制度設(shè)計的應(yīng)然狀態(tài)。物業(yè)公司(有時候包括開發(fā)商)與第一屆非選舉的業(yè)委會一般都會是矛盾的發(fā)起點。它們僭越了各自的組織目標(biāo)，聯(lián)手侵占了業(yè)主的財富。權(quán)利意識強、活動能力強的業(yè)主聯(lián)合起來向物業(yè)公司和業(yè)委會“討說法”；不過，在初始階段，強勢的物業(yè)公司(特別是有政府支持的開發(fā)商)和得到居委會支持的業(yè)委會，并不能讓業(yè)主們輕松地達(dá)到維權(quán)的目的。無奈之下，維權(quán)者將行動升級，或采取集體抗議行動，或引入媒體關(guān)注，或動員上級政府干預(yù)；當(dāng)?shù)鼗鶎诱扔趬毫Γ坏貌患m正自己的組織目標(biāo)，將維持秩序放到了第一位。經(jīng)過多方長時間的“拉鋸戰(zhàn)”，居委會退讓一步，同意改選業(yè)委會或者更換物業(yè)公司。不過，居委會的讓步鼓舞了業(yè)主的積極分子，他們堅持居委會不得干預(yù)新的業(yè)委會的選舉和物業(yè)公司的選聘等事務(wù)，追求完全的自治。這個環(huán)節(jié)使得居委會和業(yè)主之間再一次陷入對峙當(dāng)中。僵局常常會導(dǎo)致物業(yè)管理陷入混亂甚至停滯，這對居委會和業(yè)主都是難以接受的。對業(yè)主而言，他們面臨著一個較大的風(fēng)險，如果僵局持續(xù)，街道辦事處會完全接管業(yè)委會，業(yè)主維權(quán)將完敗。迫于壓力，業(yè)主和居委會都有意愿坐下來談判，在業(yè)委會選舉上和小區(qū)治理上達(dá)成妥協(xié)方案。激進(jìn)的業(yè)主委員會成員還會受到業(yè)主內(nèi)部的競爭壓力，這種力量會對他們的治理行為有所抑制，不至于一味地追求實現(xiàn)純粹的公民權(quán)利，拒絕政府合作治理的善意。

二、一個上海社區(qū)自治的案例

X小區(qū)位于上海市閔行區(qū)，是一個高檔商品房住宅區(qū)，共有1 788戶業(yè)主。小區(qū)所在的行政單位M鎮(zhèn)仍然保持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。2001年起，業(yè)主開始陸續(xù)入??；2006年，開發(fā)商和居委會共同協(xié)商成立了第一屆業(yè)委會，業(yè)委會的成員任職時間較長，大部分成員延續(xù)至第三屆業(yè)委會。涉及業(yè)主之間、物業(yè)公司、居委會以及鎮(zhèn)政府的公開沖突始于2014年，一直持續(xù)至2019年。

(一)秩序演變的過程

2014年，第三屆業(yè)委會履職中期，X小區(qū)爆發(fā)了激烈的沖突。爭議的起因是，部分業(yè)主質(zhì)疑業(yè)委會在小區(qū)綠化工程的預(yù)算開支方面存在腐敗行為；同時，業(yè)主還將矛頭對準(zhǔn)了物業(yè)公司，認(rèn)為物業(yè)公司是同謀，共同侵占業(yè)主公共收益。業(yè)主積極分子以公開抗議的形式，表達(dá)了對業(yè)委會與物業(yè)公司的不滿。2015年9月，公開抗議未果之后，激進(jìn)的業(yè)主成功地通過召開臨時業(yè)主大會，罷免了業(yè)委會。在業(yè)委會辭職之后的一年時間里，由于多種原因，新的業(yè)委會難以產(chǎn)生，居委會代管小區(qū)的物業(yè)管理工作。2016年9月，一個以激進(jìn)業(yè)主為多數(shù)的第四屆業(yè)委會終于產(chǎn)生。應(yīng)激進(jìn)業(yè)主的訴求，新的業(yè)委會將終止物業(yè)公司的服務(wù)合同作為首要任務(wù)。不過，更換物業(yè)公司的計劃遭遇到了既來自政府也來自保守業(yè)主的強大阻力，致使?fàn)幾h過程異常復(fù)雜。

在業(yè)主票決是否續(xù)聘物業(yè)公司的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，小區(qū)的保守業(yè)主與物業(yè)公司聯(lián)合起來，以暴力阻止投票結(jié)果的統(tǒng)計和公開。在政府的強力干預(yù)下，激進(jìn)業(yè)主以微弱優(yōu)勢，否決了物業(yè)公司的續(xù)聘請求。但是，保守業(yè)主并沒有停止反對。在2018年上海市居委會換屆選舉的過程當(dāng)中，他們利用選舉法的條款，動員大批虛假選民登記，再通過缺席投票，造成居委會主任兩次落選。對抗導(dǎo)致的事件引起了政府的高度重視，M鎮(zhèn)政府組織了一個聯(lián)合工作組，決心解決小區(qū)的尖銳矛盾。保守業(yè)主的壓力左右了調(diào)查組的工作立場，業(yè)委會反而成為調(diào)查的重點對象。2019年4月，保守業(yè)主以組織的名義、以物業(yè)招投標(biāo)嚴(yán)重違規(guī)為由，張貼了加蓋公章的決定，宣布現(xiàn)任業(yè)委會公布的招投標(biāo)事項無效。這個“決定”被業(yè)委會和激進(jìn)業(yè)主抓到了“把柄”。他們以組織無權(quán)干涉業(yè)委會工作為由，向鎮(zhèn)黨委請愿和上訪。上訪和請愿行為引起了區(qū)級政府的關(guān)注。在區(qū)政府的干預(yù)之下，M鎮(zhèn)黨委和政府決定，將分管副鎮(zhèn)長、房辦主任等相關(guān)干部調(diào)離或免職，并且解散了工作組，恢復(fù)了業(yè)委會的工作。業(yè)委會通過不懈努力，在卸任前成功地更換了老物業(yè)公司。經(jīng)過政府與居委會的協(xié)調(diào)，第五屆業(yè)委會順利更換，激進(jìn)業(yè)主代表與保守業(yè)主代表在人數(shù)上保持了平衡，在物業(yè)管理過程當(dāng)中，群體關(guān)系也由對抗緩慢地轉(zhuǎn)化為合作。合作共治為業(yè)主帶來了看得見的益處，不僅停車難問題得到了妥善解決，小區(qū)的公共收益也持續(xù)增長。

(二)治理網(wǎng)絡(luò)互動的動力

在X小區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，治理網(wǎng)絡(luò)包括業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司和居委會，受到不同因素的影響，推動著這些網(wǎng)絡(luò)之間進(jìn)行頻繁互動：激進(jìn)業(yè)主與保守業(yè)主之間的互動來自利益的沖突；追逐利益上的互惠，成為物業(yè)公司與第三屆業(yè)委會之間互動的動力；代表政府的居委會則會出于政治考量，對第三屆業(yè)委會采取庇護(hù)的策略。

1.業(yè)主之間：利益沖突

從治理參與的角度，X小區(qū)的業(yè)主群體主要由兩部分構(gòu)成：一個是相對年輕群體(前文稱為激進(jìn)業(yè)主)，另一部分是老年群體(前文稱為保守業(yè)主)。由于擁有閑暇時間與工作經(jīng)驗的優(yōu)勢，老年群體被鎮(zhèn)政府、居委會以及開發(fā)商優(yōu)先推選為第一屆業(yè)委會，延續(xù)任職至第三屆業(yè)委會。雖然年輕群體權(quán)利意識更強、受教育程度更高，但是他們并不是主動介入業(yè)委會的管理過程，而是在發(fā)現(xiàn)自身權(quán)利被侵犯的情況之下，被動地參與其中。他們試圖以法律維護(hù)自己的權(quán)利，包括罷免第三屆業(yè)委會和解除物業(yè)公司的續(xù)聘請求。2014年，爆發(fā)首次沖突之后，兩個群體之間的關(guān)系形成了長期對峙的局面。激進(jìn)業(yè)主(30—40人)經(jīng)常遭受來自保守業(yè)主們(約100人)的挑戰(zhàn)，如向政府部門舉報、信訪，在居民中間散布不利于維權(quán)人士的謠言，因不利于自身利益的事情而圍攻業(yè)委會，等等。

2.物業(yè)公司—業(yè)委會：逐利聯(lián)盟

X小區(qū)簽約的物業(yè)公司隸屬于本小區(qū)的地產(chǎn)開發(fā)商，2001年簽訂合同以來，從未被更換過。物業(yè)公司在X小區(qū)的業(yè)務(wù)是有利可圖的，因為業(yè)主繳納的管理費量大、工程建設(shè)項目多。在終止續(xù)聘之前，物業(yè)公司還通過非法手段，從物業(yè)管理中謀取好處。W先生在上任第四屆業(yè)委會主任之后，更換了物業(yè)停車系統(tǒng)，物業(yè)公司因此無法在停車收費項目上“做手腳”。結(jié)果，W發(fā)現(xiàn)，物業(yè)公司通過老系統(tǒng)至少在那個特定的時期里，一個季度從停車費中就抽走了10多萬元。為了確保服務(wù)合同長期不變、維持物業(yè)管理有利可圖的現(xiàn)狀，物業(yè)公司在業(yè)主中間培育了可靠的人際關(guān)系。老年群體就是物業(yè)公司在X小區(qū)培育起來的可靠力量。物業(yè)公司經(jīng)常為老年活動提供資金資助，少數(shù)老年業(yè)主還能夠從物業(yè)公司那里得到停車優(yōu)惠。即便在物業(yè)公司已經(jīng)被業(yè)主大會做出更換的決定之后，2019年4月，物業(yè)公司總經(jīng)理還聯(lián)合少數(shù)保守業(yè)主，干預(yù)物業(yè)公司招投標(biāo)中心，試圖影響招投標(biāo)的結(jié)果。

3.居委會—業(yè)委會：庇護(hù)主義

X居委會是一個單一小區(qū)的居民自治組織。由于承擔(dān)大量街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的工作任務(wù)，居委會不得不依靠小區(qū)里的志愿者，絕大部分志愿者來自退休人員；樓組長是居委會在小區(qū)的正規(guī)的、固定的志愿者，其余志愿者則是臨時性的，其中，部分人員來自于業(yè)委會的組成人員。居委會在小區(qū)的志愿者都沒有固定的、可觀的收入，大多數(shù)情況下以小禮物作為饋贈。既然居委會無法提供具有吸引力的利益，那么，志愿者對居委會的依附，要小于居委會對志愿者的依附，這樣，在面對利益糾紛的時候，由日常自愿服務(wù)建立起來的人情關(guān)系就會在一定條件下影響到居委會的立場。2014年，業(yè)主積極分子多次向居委會和政府的房屋管理部門反映物業(yè)公司和業(yè)委會合作謀利的問題，得到的都是含糊其辭的回復(fù)。在業(yè)主積極分子看來，政府其實是在包庇物業(yè)公司和業(yè)委會。然而，居委會與業(yè)委會之間的和諧關(guān)系并非牢不可破，一旦物業(yè)公司與業(yè)委會之間的利益聯(lián)盟被打破，居委會也會成為攻擊的對象。老年業(yè)主精心策劃的居委會選舉就是一個例證。

(三)行動的策略

物業(yè)公司與業(yè)委會聯(lián)手濫用維修基金和公共收益的事實，被維權(quán)業(yè)主曝光之后，小區(qū)的秩序就開始陷入了混亂狀態(tài)。圍繞如何對待小區(qū)物業(yè)管理問題，激進(jìn)業(yè)主、保守業(yè)主以及居委會與鎮(zhèn)政府采取了不同的策略。

1.激進(jìn)業(yè)主：依法抗?fàn)?/p>

X小區(qū)的激進(jìn)業(yè)主在沖突的早期階段，采取的行動策略是常見的“依法抗?fàn)帯?rightful resistance)，利用相關(guān)法律和政策，公開表達(dá)不滿。(8)O’brien K J,Li L J.Rightful Resistance in Rural China.Cambridge:Cambridge University Press,2006.業(yè)委會和物業(yè)公司在綠化工程上被質(zhì)疑做假賬，激進(jìn)業(yè)主采取上訪、拉橫幅、集體簽名等形式表達(dá)不滿。為了動員更多的業(yè)主參與，向當(dāng)時的業(yè)委會和居委會施加壓力，激進(jìn)業(yè)主在小區(qū)的顯著位置從樓上懸掛了多條橫幅。一位業(yè)主還張貼了針對居委會主任N女士的公開信，譴責(zé)她指使業(yè)主剪碎橫幅，妨礙業(yè)主正當(dāng)維權(quán)的行為。公開信詳細(xì)地敘述了20多位業(yè)主成功維權(quán)的經(jīng)過，以及N主任在警察的干預(yù)之下接受賠償橫幅經(jīng)濟(jì)損失的事實。

新的業(yè)委會產(chǎn)生之后，堅持依法依規(guī)辦事，在與居委會和政府房管部門打交道的過程中尤其如此。為了召開業(yè)主大會、啟動新的物業(yè)公司的招聘程序，2018年，第四屆業(yè)委會多次口頭及書面邀請居委會和M鎮(zhèn)房辦，協(xié)商召開業(yè)主大會事宜。不過，政府方面始終沒有任何回復(fù)。無奈之下，業(yè)委會請律師事務(wù)所給鎮(zhèn)政府出具了書面《律師函》，再一次邀請政府出席，但是政府沒有出席。

2.保守業(yè)主：“鬧大”

“鬧大”是維權(quán)行動的一個重要策略。面對激進(jìn)業(yè)主的挑戰(zhàn)，保守業(yè)主十分熟練地運用了這種策略。在業(yè)主大會投票決定是否續(xù)聘老物業(yè)公司的環(huán)節(jié)，保守業(yè)主聯(lián)合物業(yè)，制造了選票舞弊的“鬧劇”。為了減少爭議、保證投票的公正性，W先生主動聯(lián)絡(luò)鎮(zhèn)房辦、居委會，監(jiān)督送票與投票的全過程，并且將投票箱放置在居委會書記的辦公室，現(xiàn)場安裝了監(jiān)控視頻。在開箱之前，保守業(yè)主動員大批追隨者聚集在居委會門前，聲稱有人對投票箱動了手腳，并且報了警。經(jīng)過政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督，激進(jìn)業(yè)主以80多票的微弱多數(shù)勝出，在程序上成功地將原有的物業(yè)公司淘汰出局。

保守業(yè)主的“鬧大”策略最生動地體現(xiàn)在居委會換屆選舉上。2018年，居委會書記W女士同時被推選為主任候選人。第四屆業(yè)委會的改革曾經(jīng)得到了W書記的大力支持。在她的支持下，業(yè)委會驅(qū)趕小區(qū)十幾年被侵占并出租的公共用房及架空層的商戶，拆除了開發(fā)商在小區(qū)綜合樓邊搭建的違章建筑(洗衣房)，支持業(yè)委會開展車輛改革，依法依規(guī)處理兩車以上鬧事業(yè)主的投訴。但是，W書記對新業(yè)委會的支持，得罪了小區(qū)保守業(yè)主中間的既得利益者。為了“搞垮”W書記、抵制業(yè)委會的工作，保守業(yè)主計劃給居委會選舉制造“麻煩”。這些保守業(yè)主的積極分子動員小區(qū)居民前往居委會登記選舉，在投票期間，這些登記居民又被說服放棄了投票。結(jié)果，居委會主任的投票率沒有達(dá)到法定門檻。居委會主任的落選震驚了鎮(zhèn)政府。政府派出大量干部進(jìn)入小區(qū)，進(jìn)行說服和選舉動員，為再次投票做準(zhǔn)備。第二次投票當(dāng)天，大批保守業(yè)主聚集在投票點門前，以身體阻止前來投票的業(yè)主。肢體接觸與言語不遜迫使大批業(yè)主選擇了退出，第二次選舉再次失敗。

3.政府機關(guān)：行政干預(yù)

受到上級對社會穩(wěn)定優(yōu)先考慮的壓力，基層政府和它們的代理機構(gòu)(包括居委會)會在面對社會矛盾的時候，習(xí)慣于采取壓制、妥協(xié)等行政干預(yù)的辦法。(9)Xie Y.The Political Logic of Weiwen in Contemporary China.Issues & Studies,2012,48(3),pp.1-41.保守業(yè)主致使居委會選舉“流產(chǎn)”，在基層政府眼中是一個“社會不穩(wěn)定”事件。雖然第四屆業(yè)委會沒有參與此次事件，業(yè)主之間的內(nèi)部矛盾畢竟是保守業(yè)主干擾選舉的一個根本原因。政府采取的策略很簡單，對爭議雙方“各打五十大板”。在對待第四屆業(yè)委會籌備召開物業(yè)公司選聘大會的事項上，政府為了維穩(wěn)而實施的行政干預(yù)策略，運用得最為徹底。

就在第四屆業(yè)委會籌備業(yè)主大會、籌備選聘新的物業(yè)公司之際，鎮(zhèn)政府派出了一個聯(lián)合工作組，實質(zhì)上“接管”了小區(qū)業(yè)委會的工作。工作組對業(yè)主們宣布成立“參謀組”，由工作組任命工作人員，給業(yè)委會做參謀。“所謂‘參謀’，其實就是業(yè)委會的事情都由他們說了算”，W先生這樣認(rèn)為。工作組針對業(yè)委會的財務(wù)狀況進(jìn)行了全面審計；鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)多次約談W先生，核實保守業(yè)主的舉報問題。通過長達(dá)半年的調(diào)查，工作組沒有發(fā)現(xiàn)W先生主持的業(yè)委會存在任何違規(guī)、違法問題。為了阻止更換物業(yè)公司的行動，在鎮(zhèn)黨委部門的同意之下，居委會召開了一個由多個部門組成的所謂“擴(kuò)大會議”，決定以組織的名義，宣布業(yè)委會選聘物業(yè)公司的公示作廢。

三、和諧關(guān)系形成的關(guān)鍵機制

X小區(qū)是一個城市物業(yè)管理糾紛的典型案例，涉及多個治理網(wǎng)絡(luò)之間持久而復(fù)雜的矛盾，以至于由單純的物業(yè)糾紛演變成為訴求廣泛的抗?fàn)幮袨椤＜みM(jìn)業(yè)主、保守業(yè)主、物業(yè)公司、居委會和鎮(zhèn)政府以上訪、訴訟、暴力、壓制、妥協(xié)等形式，向?qū)Ψ秸故驹V求、力量和權(quán)威，謀取各自的利益最大化。從結(jié)構(gòu)上看，這種沖突根源于治理網(wǎng)絡(luò)之間非均衡的關(guān)系、過度強調(diào)他們自身利益以及偏離他們治理目標(biāo)的行為。這些治理網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系與互動，回答了沖突為什么發(fā)生這個問題，卻沒有回答沖突是如何轉(zhuǎn)化為秩序的這個問題。根據(jù)過程—機制理論，治理網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系由沖突走向和諧，四個機制共同發(fā)揮了關(guān)鍵作用：規(guī)則意識、競爭、制約與自主。(10)McAdam D,Tarrow S,Tilly C.Dynamics of Contention.Cambridge:Cambridge University Press,2001.

(一)規(guī)則意識

規(guī)則意識指的是，治理網(wǎng)絡(luò)各個主體在沖突當(dāng)中逐漸明白自身的權(quán)力、權(quán)利范圍，也就是法律界定的行動范圍。(11)Li L J.Rights Consciousness and Rules Consciousness in Contemporary China.The China Journal,2009,64,pp.47-68.在X小區(qū)這個案例當(dāng)中，如果從行動邊界(法律規(guī)范)的角度觀之，爭議歸根結(jié)底是由當(dāng)事方的邊界意識不清造成的。

對激進(jìn)業(yè)主而言，W先生坦陳，由于不懂法律法規(guī)，維權(quán)走了一些彎路。他們在行動策略上有些過激。第五屆業(yè)委會副主任G先生指出，為了橫幅被剪一事，激進(jìn)業(yè)主圍堵N女士和業(yè)主李先生家庭的行動，做得實在太過分。對第四屆業(yè)委會的邊界意識影響更大的一件事是，他們作為被告，輸?shù)袅斯偎尽?/p>

在罷免第三屆業(yè)委會的過程中，2015年6月，承擔(dān)綠化工程的保潔公司向新的業(yè)委會催付工程款，第一期工程款35萬元和第二期工程款61萬元。大多數(shù)業(yè)主支持第四屆業(yè)委會拒絕付款。他們的理由是，第三屆業(yè)委會在沒有召開業(yè)主大會的情況下，擅自將第一期工程預(yù)算款由24萬元改為35萬元，并且增加了綠化的面積。更讓新一屆業(yè)委會不能接受的是，M鎮(zhèn)房辦拿著小區(qū)業(yè)主大會的圖章，從小區(qū)賬戶中先期支付了第一期綠化工程款(24萬元)給了保潔公司，并且隱瞞了這個事實。2017年，法院判決業(yè)委會敗訴，2018年上級法院同樣判決業(yè)委會上訴不成立，維持原判。這個判決在法律上給業(yè)主們上了一堂法律課。他們后來才知道，法院只認(rèn)事實是否存在。只要業(yè)委會對外簽訂合同或協(xié)議，法院就會判處業(yè)委會敗訴。

規(guī)則意識在政府方面同樣具有積極的意義。糾紛從開始到終結(jié)，居委會和鎮(zhèn)政府的房辦、社區(qū)辦都在其中扮演了調(diào)停者特別是仲裁者的角色。由于法律法規(guī)對政府的角色定義模糊，居委會的目標(biāo)以及實現(xiàn)路徑與小區(qū)業(yè)主的治理目標(biāo)以及實現(xiàn)路徑交叉重疊甚至相互沖突，自上而下的治理路徑壓制了自下而上的治理路徑。由于政府的優(yōu)先目標(biāo)是“維穩(wěn)”，他們對于居民小區(qū)總的態(tài)度是維持現(xiàn)狀，不希望出現(xiàn)糾紛以及由此帶來的變化。即使在第五屆業(yè)委會履職一年多之后，居委會W書記仍然認(rèn)為，物業(yè)公司不該換。這就解釋了，在糾紛出現(xiàn)之初，維權(quán)業(yè)主集體抗議第三屆業(yè)委會的時候，政府為什么沒有做出實質(zhì)性回應(yīng)了。這種態(tài)度在激進(jìn)業(yè)主看來，就是偏袒業(yè)委會，包庇他們的腐敗行為。公平地講，M鎮(zhèn)政府對于X小區(qū)超越規(guī)則的干預(yù)，發(fā)生在居委會選舉“流產(chǎn)”之后，在此之前，對業(yè)委會的工作還是很支持的。在第四屆業(yè)委會籌備業(yè)主大會、決定是否續(xù)聘物業(yè)公司的過程中，鎮(zhèn)政府派出了數(shù)十名特保人員到小區(qū)現(xiàn)場，保證發(fā)票與投票過程的公平與安全。選舉“流產(chǎn)”之后，政府開始意識到，激進(jìn)業(yè)主與保守業(yè)主的沖突有可能會誘發(fā)更深刻的矛盾，會嚴(yán)重地影響到小區(qū)內(nèi)部的社會穩(wěn)定。政府采取了超越規(guī)則范圍的行政干預(yù)。第一次干預(yù)就是擱置和拖延業(yè)委會籌備業(yè)主大會決定物業(yè)公司招投標(biāo)事宜。這個過程被不合理地拖延了半年之久。超越規(guī)則最典型的行為是向X小區(qū)派駐工作組，插手甚至替代了業(yè)委會的工作。超越規(guī)則的行政干預(yù)讓政府付出了代價，他們不得不更加謹(jǐn)慎地行使權(quán)力。在組織第五屆業(yè)委會的過程中，鎮(zhèn)政府和居委會回到了中立的立場上。

保守業(yè)主類似于政府部門，經(jīng)歷了一個從超越規(guī)則甚至破壞規(guī)則到遵守規(guī)則的學(xué)習(xí)過程。在W先生看來，保守業(yè)主中的少數(shù)人操控了第一至第三屆業(yè)委會，聯(lián)手物業(yè)公司，從維修基金和公共收益中非法牟利。為了轉(zhuǎn)移政府視線、維持原有的利益格局，保守業(yè)主采取“鬧大”的行動策略。業(yè)委會被罷免之后，他們不停地上訪、舉報激進(jìn)業(yè)主們組成的業(yè)委會工作存在違規(guī)舞弊嫌疑。事實證明，這些舉報都站不住腳。正如前文提及的，在兩件事情上，他們做出了超出規(guī)則范圍的事情，一是制造居委會選舉“流產(chǎn)”，二是以組織的名義試圖取消業(yè)委會做出的決定。但是，上級政府的強烈反應(yīng)使他們意識到，“做得太過了”?！棒[大”策略的失效教會了這些人，如何在規(guī)則范圍去爭取利益和維護(hù)權(quán)利。2019年4月，業(yè)委會再一次換屆選舉。這一次，保守業(yè)主接受了教訓(xùn)，不再通過“無理取鬧”來參與治理，而是在規(guī)則內(nèi)動員業(yè)主選舉，從而順利地組建了第五屆業(yè)委會。

(二)競爭

競爭機制發(fā)生在物業(yè)公司和業(yè)主內(nèi)部關(guān)系之間。就物業(yè)公司而言，自業(yè)主入住直至2019年4月，X小區(qū)的物業(yè)服務(wù)都是由開發(fā)商安排的，而不是通過市場競爭產(chǎn)生的。激進(jìn)業(yè)主堅持“我們出錢，我們就有選擇的權(quán)利”，堅決要趕走損害業(yè)主切身利益的原物業(yè)公司。第四屆業(yè)委會以及激進(jìn)業(yè)主發(fā)誓，在任內(nèi)一定要完成更換物業(yè)公司的這件大事。事實上，物業(yè)管理已經(jīng)是一個成熟的市場，問題是業(yè)委會如何去開啟這個市場，確保更優(yōu)的公司被選中。根據(jù)物業(yè)聘用程序和規(guī)則，兩大環(huán)節(jié)決定了招投標(biāo)是否能夠滿足業(yè)主的標(biāo)準(zhǔn)，一是政府的信用積分，二是專家評審。業(yè)委會成員深信，只要物業(yè)公司成功地突破一個環(huán)節(jié)，X小區(qū)就很難將他們趕走。在投標(biāo)過程中，物業(yè)公司犯了一個低級錯誤，致使業(yè)委會輕松地招聘到一家新的物業(yè)公司。新的物業(yè)公司進(jìn)駐之后，主動接受業(yè)委會的監(jiān)督，按時公布公共收益的收支賬目；他們守住一條“底線”，不經(jīng)手小區(qū)任何資金入口。這樣，小區(qū)的公共收益在一年時間里得到明顯增長。舊的物業(yè)公司退出，新的物業(yè)公司加盟，都得益于市場的競爭機制；第四屆業(yè)委會之所以通過選舉履職，正是由于他們明確地知曉，市場競爭機制能夠挽回業(yè)主的損失。

競爭還發(fā)生在激進(jìn)業(yè)主與保守業(yè)主之間。第四屆業(yè)委會罷免第三屆業(yè)委會，除了他們的憤怒之外，業(yè)主被賦予可通過選擇產(chǎn)生自我管理組織的動機，不得不說是一個重要的促進(jìn)機制。保守業(yè)主認(rèn)為激進(jìn)業(yè)主不能夠勝任業(yè)委會工作。激進(jìn)業(yè)主正是在“不服輸”的心態(tài)之下，將他們的代表W先生推上了“前臺”。新的業(yè)委會以及他們背后的激進(jìn)業(yè)主心中都“憋著一口氣”，發(fā)誓要向反對他們的業(yè)主展示一下自己的實力。盡管業(yè)委會被罷免，讓保守業(yè)主“元氣大傷”，但是，在第四屆業(yè)委會履職期間，通過反省、重新整合內(nèi)部力量，這些保守業(yè)主也對第四屆業(yè)委會的工作提出了諸多挑戰(zhàn)。他們將第四屆業(yè)委會當(dāng)作一個競爭對手看待，不希望“輸?shù)舯荣悺薄?/p>

(三)制約

“社區(qū)多元主體間利益沖突并不是簡單的、隨機觸發(fā)的問題，而是遵循某種特定機理發(fā)生的?！?12)趙浩華：《利益分析視角下社區(qū)治理主體間的沖突及其化解》，《行政論壇》2021年第4期，第123頁。多方互動的沖突產(chǎn)生了相互制約的機制，迫使他們在規(guī)則范圍內(nèi)行動。激進(jìn)業(yè)主的行動以及行動結(jié)果，對業(yè)委會和物業(yè)公司產(chǎn)生了巨大的影響力。業(yè)主利用業(yè)主大會這個小區(qū)最高權(quán)力機關(guān)，以法定的程序，提出對業(yè)委會和物業(yè)公司根本性的監(jiān)督意見。第四屆業(yè)委會履職期間，W先生堅定一條基本原則，就是“一切為業(yè)主服務(wù)，一切以法律為準(zhǔn)繩”。通過業(yè)主大會，第四屆業(yè)委會成功地實施了車位改革。即使物業(yè)公司和保守業(yè)主聯(lián)合抵制，業(yè)委會還是通過業(yè)主大會和居委會的有效監(jiān)督，斬斷了逐利聯(lián)盟的關(guān)系，成功地保住了全體業(yè)主的利益。重新招聘的物業(yè)公司是一家國有大企業(yè)，管理更加規(guī)范，更加愿意配合業(yè)委會監(jiān)督公共收益與維修基金的賬務(wù)情況，相互制約的關(guān)系更加穩(wěn)固。

2018年11月，居委會書記和主任采取了“一肩挑”的模式。這種模式為小區(qū)的物業(yè)管理帶來了正面效應(yīng)。X小區(qū)在第一至第三屆業(yè)委會期間，居委會的書記和主任由兩個不同的人擔(dān)任，書記和副書記由鎮(zhèn)黨委下派。居委會主任必須是本小區(qū)的居民，書記可以來自外小區(qū)。這種任職來源有利于居委會在熟人社會中開展工作，不過，居委會主任既是本小區(qū)業(yè)主又是居委會干部，同時為物業(yè)公司、保守業(yè)主聯(lián)合操控委員會提供了便利。嵌入復(fù)雜的鄰里關(guān)系，讓居委會主任身不由己。N主任不僅不愿意得罪保守業(yè)主，有時候也難免會縱容保守業(yè)主的行動。新的居委會主任同時兼任居委會書記，在黨務(wù)上直接受鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，流動性較大，在X小區(qū)沒有物質(zhì)利益的關(guān)聯(lián)和人際網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。這種“一肩挑”的模式提高了居委會監(jiān)督業(yè)委會和物業(yè)公司的能力。

(四)自主

業(yè)委會按照一規(guī)兩約，合法合規(guī)地執(zhí)行全體業(yè)主的意愿，是建立小區(qū)公共秩序的關(guān)鍵機制。這種機制不是業(yè)委會成立之后就自動出現(xiàn)的，而是在沖突過程中產(chǎn)生的。自主性機制的出現(xiàn)意味著，業(yè)委會具有獨立運行的能力，能夠在業(yè)主的群體糾紛中保持中立，能夠通過內(nèi)部制度化的決策抵制來自物業(yè)公司的物質(zhì)誘惑。

第四屆業(yè)委會是激進(jìn)業(yè)主集體行動的勝利成果，這種成功很大部分要歸功于業(yè)主之間的內(nèi)部共識與團(tuán)結(jié)。維權(quán)共識與緊密的關(guān)系自然會被帶入新的業(yè)委會工作當(dāng)中。然而，W先生追求中立公正的履職理念，在激進(jìn)業(yè)主內(nèi)部產(chǎn)生了分裂。激進(jìn)業(yè)主的元老級人物從一開始就是保守業(yè)主們的堅定反對者，但是，在罷免業(yè)委會成功之后，他們并沒有參與業(yè)委會的工作，而是將半途加入的W先生推選為主任。他們希望W先生主持的業(yè)委會能夠在一切事項上打擊保守業(yè)主，將激進(jìn)業(yè)主的立場導(dǎo)入業(yè)委會。這種期望被W先生拒絕了。W先生認(rèn)為，作為業(yè)委會主任，必須一視同仁地對待所有業(yè)主，為所有業(yè)主服務(wù)，不能夠在立場上有所偏倚。W先生堅定的中立立場引起了激進(jìn)業(yè)主的內(nèi)部不和，雙方的關(guān)系也日漸淡漠和疏遠(yuǎn)。從業(yè)委會角度來看，激進(jìn)業(yè)主們的內(nèi)部分化和維權(quán)聯(lián)盟的解體，恰恰抑制了資深激進(jìn)業(yè)主的過激行為，有利于緩解業(yè)主群體之間的緊張關(guān)系。業(yè)委會意外地在內(nèi)部分裂中獲得了自主性。

第五屆業(yè)委會同樣實現(xiàn)了上述蛻變。第五屆業(yè)委會以保守業(yè)主群體為主，書記和副書記都來自于保守陣營。業(yè)委會成立以來，首先遇到來自內(nèi)部的壓力。保守業(yè)主當(dāng)中的積極分子試圖插手與操縱業(yè)委會，為此，不惜在業(yè)委會內(nèi)部制造罷免“主任”和“副主任”的事件。但是主任D先生和副主任G先生堅持業(yè)委會不應(yīng)當(dāng)卷入群體關(guān)系的爭斗糾紛，不應(yīng)當(dāng)拿業(yè)主的利益做賭注。

四、余論

業(yè)主委員會是一個由國家設(shè)計、安排的一個典型制度。制度設(shè)計者的最初目的是，在居委會的指導(dǎo)下，通過業(yè)主的自我管理，以市場手段購買物業(yè)服務(wù)，解決居住區(qū)內(nèi)的服務(wù)供給與需求問題。與此同時，業(yè)主自我管理一方面減輕了政府的管理成本，同時又實現(xiàn)了城市新空間的社會秩序。不過，制度安排不會自動產(chǎn)生秩序；相反，大量的事實表明，這種制度安排在實際運作過程當(dāng)中，出現(xiàn)了一定程度的偏差。多種原因會導(dǎo)致制度設(shè)計偏離目標(biāo)構(gòu)想，例如，制度設(shè)計者并非都能夠按照制度的要求行動，或者制度的連續(xù)性與環(huán)境的變化。(13)Pierson P.Politics in Time:History,Institutions,and Social Analysis.Princeton,NJ:Princeton University Press,2004,pp.205-222.

本文討論的案例從多個方面展示了這種目標(biāo)偏離。目標(biāo)偏離首先來自于物業(yè)管理的當(dāng)事方之間缺乏均衡的關(guān)系，總的來說業(yè)委會處于弱勢一方。其次，各個治理網(wǎng)絡(luò)之間的目標(biāo)各異，容易產(chǎn)生相互沖突的關(guān)系。政府既要維穩(wěn)又要支持業(yè)主自治，在特定情況下兩種目標(biāo)自相矛盾的情況更加突出；業(yè)主大會的結(jié)構(gòu)性矛盾來自于既要維權(quán)又要服從政府的維穩(wěn)的雙重目標(biāo)。再次，所有治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之間缺乏足夠的均衡機制，去約束對方的行為。業(yè)主大會從制度上存在約束物業(yè)公司市場行為的法定權(quán)力，但是，這種約束力量往往缺乏第一推動力，不具備原始的激活機制；況且，政府的力量通常會成為消解業(yè)主大會約束物業(yè)公司的因素。最后，治理網(wǎng)絡(luò)主體基于各自目標(biāo)而采取的行動策略，使得物業(yè)管理的關(guān)系變得異常復(fù)雜，這樣，制度設(shè)計者所期待的秩序建設(shè)就顯得異常艱難。

對上述案例的過程追蹤為化解秩序建設(shè)的難題提供了一個可行性的參考模本。這個案例揭示的秩序建立邏輯是，通過業(yè)主維權(quán)行動糾正激進(jìn)業(yè)主、保守業(yè)主、物業(yè)公司以及政府的不恰當(dāng)行為，激活那些能夠促進(jìn)公共秩序建立的關(guān)鍵機制，從而在爭議當(dāng)中實現(xiàn)均衡而穩(wěn)定的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從建構(gòu)主義的角度來看，基層政府應(yīng)當(dāng)從物業(yè)市場的利益分配中徹底退出，盡量減少將業(yè)主維權(quán)行動政治化，鼓勵與支持合法的業(yè)主維權(quán)訴求，將維權(quán)引導(dǎo)至法律法規(guī)的框架下解決。