生態(tài)環(huán)境約束下無居民海島環(huán)保制度優(yōu)化研究

何鑫亮

（大連海洋大學 遼寧大連 115004）

引言

在我國的海洋區(qū)域，共有6500 個島嶼，總面積6600 平方公里，其中，無居民海島占94%[1]。多數(shù)無居民海島的面積都很小，分布較為分散，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)較為單一，物種多樣性普遍偏低，穩(wěn)定性差，因此容易遭到破壞。目前，我國對海島開發(fā)的控制還不夠，存在著環(huán)保意識較差、資源利用效率較低、生態(tài)環(huán)境問題嚴峻等問題。近年來，海島在我國的地位日益突出，現(xiàn)代生態(tài)學的發(fā)展使得很多專家、學者都意識到了合理使用海島，保護海島生態(tài)的重要性。張志衛(wèi)等利用能值分析方法，對青島大島附件海域進行了資源環(huán)境分析[2]。呂雪松用模糊綜合的方法評價了上海市無人島的生態(tài)承載力[3]。但是，從整體上看，我國目前對無居民海島資源環(huán)境的研究和評估還處在起步階段。文章就我國現(xiàn)行海島環(huán)境管理制度、生態(tài)保護管理制度等方面的問題進行了充分研究，并就以上宏觀生態(tài)環(huán)境制約條件下海島環(huán)境保護制度的優(yōu)化進行了探索，以期為我國無居民海島的可持續(xù)發(fā)展提出相應的政策和建議。

1 無人島的主要作用與位置地形分析

相對于有居住島，無居民海島的分布范圍更大，個體規(guī)模也更小。從目前我國無居民海島的保護利用狀況來看，無居民海島的主要作用有4 個。

（1）陸地上的平臺，為各種海洋活動提供全面的服務(wù)。無人島作為一種陸上平臺，在海上運輸、保護海洋生態(tài)、推動海洋工業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。

（2）擴大沿海地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。無居民海島多為沿海或者毗鄰居民海島，約60%的無居民海島離海岸不超過10 公里[3]。雖然這些海島的規(guī)模較小，但由于其周圍的灘涂、淺海面積較大，具有較好的漁業(yè)資源，具有天然的深水岸線、防風固沙等天然優(yōu)勢，可以拓展沿海工農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、漁業(yè)、港口等方面的發(fā)展。

（3）為發(fā)展特色工業(yè)創(chuàng)造特殊的資源環(huán)境；獨特的地質(zhì)遺址、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、自然風光，是旅游開發(fā)的重要條件。

（4）無人小島和鄰近海域的重要生物的主要棲息地。因其封閉、孤立、淺海、灘涂資源豐富，人為干擾較小，因此，這些島嶼已成為各種珍稀瀕危動植物的避難所，在維護海洋生物多樣性、維護海岸生態(tài)平衡等方面具有舉足輕重的地位。

2 無居民海島環(huán)境管理現(xiàn)狀

2.1 涉島保護區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

為了保障我國沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與生態(tài)平衡，合理開發(fā)利用資源，維護國家海洋權(quán)益，保護海島、進行保護區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國海洋行政工作的一個重要內(nèi)容。

自《海島保護法》頒布以來，中國在維護國家海洋權(quán)益方面也做了很多努力，包括：建立海洋保護區(qū)，完善海島基礎(chǔ)設(shè)施，制定和實施海島保護規(guī)劃，制定和實施相關(guān)政策。我國海島保護相關(guān)規(guī)定通過建立海洋自然保護區(qū)和特殊保護區(qū)，可以有效地保護和提高無居民海島的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，但是一般情況下，我國對非居住區(qū)的保護力度不夠。同時，保護區(qū)的配套政策環(huán)境建設(shè)也比較落后，對其保護的針對性和可操作性還需進一步提高。

2.2 海島環(huán)保設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

中國的無居民海島在環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等方面都有了很大的進步。21 個沿海島嶼（群島）的引水、雨水收集設(shè)施和海水淡化等措施似乎取得了圓滿成功。積極發(fā)展可再生能源，已建成3 座島嶼生態(tài)試驗基地，并規(guī)劃選址、論證15 座生態(tài)試驗基地。在海島上修建了60多座防潮防浪設(shè)施，對防災減災工作起到了積極作用，但多數(shù)海島的防災減災能力還遠遠不夠。此外，近幾年，隨著海島生態(tài)環(huán)境的惡化，國家和地方政府投資了大量資金進行了海島生態(tài)修復工程，包括無居民海島垃圾污水處理工程、海灘修復和岸線整治、植被恢復工程、周邊典型生態(tài)系統(tǒng)（紅樹林、珊瑚礁）生態(tài)修復工程、淡水資源保護工程等。

3 海島環(huán)境保護規(guī)劃編制與實施情況

中國共產(chǎn)黨十九大提出了“發(fā)展生態(tài)文明”的戰(zhàn)略，對我國的島嶼環(huán)境治理與保護提出了新的要求?！蛾P(guān)于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標準》等相關(guān)制度的出臺，使得我國的海島管理制度得到了進一步的完善，但與新形勢下的無人島的環(huán)境保護要求相比，還有很大的差距。當前，我國自然資源法律中的一些突出問題如“散”“漏”“舊”“軟”。隨著我國自然資源基本法理論的不斷完善，《自然資源基本法》的制訂也越來越具有現(xiàn)實意義。

“無人海島”是指在我國管轄范圍內(nèi)的島嶼、礁石和低潮高地，由于居住環(huán)境不適合長期居住或季節(jié)性居住的島嶼[4]。全國共有6536 個島嶼，面積大于500平方米，海岸線長14217.8 公里[5]。在中國，釣魚島是中國最大無居民海島。無居民海島的豐富生態(tài)資源能夠更好地滿足現(xiàn)代人對自然多樣性的需求，這是人為改變的旅游環(huán)境所不具備的。我們要盡情地享用大自然的饋贈，讓“沉睡”的寶藏熠熠生輝。

我國海島90%以上是無居民海島，很多島嶼還沒有被開發(fā)。無居民海島的合理開發(fā)與利用，既有經(jīng)濟上的需求，又有國家的領(lǐng)土和資源保護。無居民海島由于地處偏僻、生態(tài)環(huán)境較差，在無居民海島的保護和利用中面臨著一個難題。在開發(fā)無人海島的過程中，如何在不損害海島生態(tài)環(huán)境的前提下，實現(xiàn)無人海島的發(fā)展。突破無居民海島發(fā)展瓶頸，科學、合理地發(fā)展無居民海島任重而道遠。

4 國家配套政策及落實情況

從法律層面看，為配合《中華人民共和國海島保護法》的落實，到2021 年末，我國已出臺90 余項配套制度，以海島管理為核心以及重點，具體內(nèi)容包括海島使用管理、環(huán)境規(guī)劃管理、監(jiān)測等，包括執(zhí)法監(jiān)察、項目管理等，保障了無居民海島的原始環(huán)境不受破壞以及日后的發(fā)展。

目前，全國已經(jīng)對各類排污單位陸續(xù)開展了摸排、監(jiān)測、溯源等專項檢查與監(jiān)督工作，建立“一口一檔”的排污動態(tài)管理檔案，通過“生態(tài)云”平臺，實現(xiàn)了“一張圖”的監(jiān)測和管控。按照“一口一策”的原則，對入海企業(yè)進行分類，嚴查不合理排放、取締違法排污點、建立整治銷號制度、實行差別化、精細化管控[6]。并計劃到2025 年，入海污水的分類處理將在全國范圍內(nèi)得到有效控制。

繼續(xù)加強對海河流的綜合治理。強化重點流域的水質(zhì)管理，加快氮磷排放總量的削減。繼續(xù)實施入海河流消劣鞏固工作，對不能完全消除劣V 類的入海河道進行整治，對達不到水質(zhì)指標的入海河道實施“一河一策”，實施精準綜合治理。對入海排洪渠道進行規(guī)范化管理，建立臺賬，強化源頭控制和截污，分級進行水質(zhì)達標整治和提升。

5 無居民海島生態(tài)環(huán)境保護關(guān)注的主要問題及發(fā)展趨勢

5.1 無居民海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)退化問題

隨著我國《海島法》的頒布，我國無居民海島的生態(tài)環(huán)境得到了進一步的改善，但是，海島生態(tài)環(huán)境的破壞與退化仍是不容忽視的。填海連島，炸島炸礁，使島嶼的地貌發(fā)生了變化。在一些島嶼周圍，圍填海和連島實體大壩的修建，不但給海島的陸地生態(tài)系統(tǒng)帶來了更大的壓力和人為的干擾，還使周圍水域的水動力、沉積環(huán)境發(fā)生了明顯的變化，同時也使周圍的潮間帶和淺海生物棲息地發(fā)生了變化，使原本的生態(tài)系統(tǒng)遭受了嚴重的破壞。隨著人類活動的不斷增加，以及周圍環(huán)境的污染，導致了外來物種的大量入侵，使脆弱的原生海島生態(tài)系統(tǒng)面臨著越來越大的威脅。此外，海島經(jīng)營管理也普遍缺乏有效的監(jiān)督，各種旅游、停泊和空間開發(fā)等行為，都會對海島的生態(tài)環(huán)境造成一定的干擾，對海島的封閉、孤立和極其脆弱的特殊棲息地產(chǎn)生一定的影響。

5.2 無居民海島生態(tài)資源利用不合理問題

隨著我國沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展和海洋資源的開發(fā)，我國無居民海島逐漸成為我國海洋開發(fā)的前沿，中國在海洋資源開發(fā)利用方面面臨許多問題[7]。由于海島資源豐富，生態(tài)環(huán)境特殊，無居民海島明顯是發(fā)展海洋資源的新熱點，發(fā)展無居民海島主要以旅游、港口運輸、漁業(yè)為主。目前，我國無居民海島的發(fā)展還面臨著生態(tài)環(huán)境、管理模式等多個問題，島嶼面積較小，開發(fā)方式比較單一，沒有形成規(guī)模[8]。一些島嶼由于其經(jīng)濟上的依賴性，無法充分發(fā)揮和發(fā)展海洋經(jīng)濟。還有一些島嶼，因為過度的開發(fā)，導致了資源的枯竭和天災，從而使一些島嶼永遠地消失了。例如福鼎市三門港圍墾區(qū)北部的烏岐嶼、圓嶼等，雖然仍保持其原有的形狀，但其周邊地區(qū)已經(jīng)全部變?yōu)殛懙?；泉州灣?nèi)的白嶼，由于開采造成了很大的損失；廈門市的錢嶼、象嶼、虎嶼等島嶼由于港口的興建而逐漸消失。在沒有科學的指導與規(guī)劃下，很多無居民海島沒有進行合理的保護與開發(fā)，在發(fā)展的方向、定位上也不夠合理、科學，資源利用效率低下，對生態(tài)環(huán)境造成了極大的損害。

5.3 無居民海島環(huán)境污染問題

我國目前對無居民海島的發(fā)展和保護重視程度較低，致使其生態(tài)環(huán)境急劇惡化。無居民海島因受自然條件的制約，在保護與開發(fā)中存在著嚴重的生態(tài)損害與環(huán)境污染。無居民海島在基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、污水處理等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不完善。一些無居民海島的固體廢棄物、污水、石油等，對無居民海島及其附近水域的環(huán)境產(chǎn)生了直接的污染。部分無居民海島因接待過多的游客而受到了旅游過程中的垃圾的污染，有些島嶼甚至成為了工業(yè)廢料的傾倒和堆放場所。有機污染是無居民海島和附近海域的主要污染物，造成了嚴重的富營養(yǎng)化和赤潮。部分無居民海島和鄰近海域的沉積物鎘含量超標，部分無居民海島附近的石油污染也有增加的趨勢，并造成了較大的重金屬污染。此外，由于缺少科學依據(jù)，以及部分壩連島項目的存在，會對周圍海域的水動力環(huán)境造成很大影響，導致周圍生態(tài)環(huán)境惡化，水體流通受阻，泥沙沉積。

6 基于生態(tài)環(huán)境約束下的無居民海島環(huán)境保護制度優(yōu)化

6.1 構(gòu)建數(shù)字化生態(tài)海島模式引領(lǐng)技術(shù)管理

根據(jù)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》的要求，在“一張網(wǎng)”“一張圖”的前提下，建立了一個基于統(tǒng)一標準的國土空間信息平臺。促透自然資源信息化整合成果共享，建設(shè)海島數(shù)據(jù)“一張網(wǎng)”[9]。

在生態(tài)環(huán)保管理技術(shù)上，可以利用物聯(lián)網(wǎng)的思想，長期監(jiān)測、實時維護和應急處置海島的信息，特別是要開發(fā)的旅游型海島，利用SuperMap 的二、三維集成技術(shù)，利用數(shù)字海島的立體信息和資源共享。應用數(shù)碼海島的三維模型，實現(xiàn)遙感影像和地貌資料的全面管理，可以精確還原地貌形態(tài)、地表形態(tài)、植被、巖石活動、氣候變化等一系列影響因子，為海島環(huán)境保護、防災減災、資源環(huán)境監(jiān)測和評價提供了有益的參考。海島生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與開發(fā)利用的數(shù)字化管理模式，其不僅可以保持海島生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定和延續(xù)性，還可以實現(xiàn)海島資源的共享，有利于研究海島環(huán)境影響因素，模擬海島生態(tài)發(fā)展周期，并為完善海島自然保護區(qū)體系、建設(shè)海島防災減災體系打下了堅實的基礎(chǔ)。

6.2 強化海島資源環(huán)境承載力對開發(fā)活動的約束作用

當前，我國沿海地區(qū)的發(fā)展水平很高，海島資源和環(huán)境容量已經(jīng)嚴重超負荷，特別是近年來，我國沿海港口來來往往進出貨物，受疫情影響面臨的主要問題是港口產(chǎn)能過剩，這說明長期以來的資源環(huán)境承載能力并沒有得到充分發(fā)揮，缺少對區(qū)域發(fā)展的有效制約，由于許多助航、養(yǎng)殖設(shè)施僅占據(jù)了島嶼和陸地，沒有形成人造海岸，因而在評估中，大多數(shù)無居民海島的島陸發(fā)展強度都要比海岸的發(fā)展強度（人造海岸線化）大，因而將二者的臨界值設(shè)定在同一個范圍內(nèi)也存在爭議。其次，為實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的預警功能，本文提出“無住島相對開發(fā)效率變化”這一概念，并對其進行對比分析，以確定其資源環(huán)境承載能力的發(fā)展趨勢。

在今后的發(fā)展中，在海島設(shè)立委員會，加強對海島開采的約束。未來的發(fā)展對環(huán)境破壞力度大，資源和環(huán)境的承受能力必須得到增強。為了發(fā)展、利用、保護規(guī)劃，委員會必須制定環(huán)境保護計劃，必須嚴格遵守生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、保護資源利用。同時，在今后的無人島開發(fā)中，還應該加強對“用島必然性”和“滅失海島的必然性”的分析，以保護無居民海島上的有限資源。

6.3 針對配套制度與政策的缺陷及成效的深入探討

我國關(guān)于海島的法律規(guī)定主要以海島生態(tài)環(huán)境保護、自然資源產(chǎn)權(quán)保護、海島生態(tài)補償為主要內(nèi)容，現(xiàn)階段法律規(guī)定存在缺陷，還需制定海島、海岸、濕地、地形、土地、淡水、能源、景觀、生物、環(huán)境以及災害的特殊管理政策及相關(guān)的制度；海島的發(fā)展可以說是一片欣欣向榮，但島嶼的有償使用卻是雜亂無章，島嶼的治理與修復也是永無止境的，只能用謹慎、權(quán)益保護等標準與準則來約束。

同時，要結(jié)合《海島保護法》，加強無居民海島廢水治理，加強無居民海島生態(tài)保護工作，探索并建立生態(tài)紅線制度、生態(tài)補償制度等相關(guān)制度和法規(guī)。要建立和完善海島環(huán)境治理、污染恢復、生態(tài)建設(shè)等方面的管理體制。編制和印發(fā)海島資源名錄。禁止開發(fā)和利用的水域包括：基點保護范圍內(nèi)的島嶼、保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、海洋特別保護區(qū)的主體和預留區(qū)、特殊保護無人島等。嚴控海島天然岸線的開發(fā)和使用，嚴格控制天然岸線，維護已有的沙化岸線。開展海洋、海島生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查，設(shè)立生態(tài)監(jiān)測點，強化海島島體、島基、岸線及其周邊生態(tài)環(huán)境的保護，為海島基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了強有力的支持。

6.4 加強海島生態(tài)文明建設(shè)示范

“十四五”期間，我國生態(tài)文明建設(shè)已步入以碳減排為主、協(xié)同減排協(xié)同增效、推動經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的關(guān)鍵階段。依托國家“生態(tài)島礁”項目，適時地進行重點島嶼專項規(guī)劃，以保護無居民海島生態(tài)環(huán)境，使無居民海島更好地發(fā)揮其綜合服務(wù)作用，維護海洋權(quán)益，促進海洋科學研究等起到重要作用。加強海島生態(tài)文明、海島淡水資源的開發(fā)、海島防震防洪等方面的工作[10]。加強對無居民海島內(nèi)珍稀瀕危動物棲息地的保護與修復，使無居民海島及其周邊海域的生態(tài)功能得到有效的恢復。綜合運用海島區(qū)位條件，綜合運用海洋環(huán)境監(jiān)測、海域使用監(jiān)管、海島生態(tài)監(jiān)測、海洋立體觀測等，并結(jié)合用島試點，在海島生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測的基礎(chǔ)上，建立環(huán)境預警實驗基地等，或逐步建立海島野外實驗站網(wǎng)，充分發(fā)揮海島對海洋綜合環(huán)境治理和海洋環(huán)保研發(fā)的服務(wù)功能。

結(jié)語

無居民海島生態(tài)環(huán)境治理和保護是一項具有廣泛應用價值的綜合管理模式，已越來越受到廣大科研人員和管理人員的關(guān)注。因此，對我國無住區(qū)進行生態(tài)治理的研究，對推進我國的發(fā)展、保護與管理都有重大的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。但是，無居民海島的治理是一個系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就能見效的，我們堅信，因島、因人而異，堅持科學的管理和維護，無居民海島的生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，一定會取得很好的效果。