從條塊關(guān)系分析油地之間的相處

□文/張文靜 王天龍

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東·泰安）

［提要］勝利油田的發(fā)現(xiàn)對東營市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用，對于依托油田而起的城市來說，油地合作成為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。從石油城市的整個(gè)發(fā)展過程來看，充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，處理好油田與地方之間的關(guān)系是十分重要的。從條塊關(guān)系來看，東營市在設(shè)市之初就與油田黨委等處于平等合作的關(guān)系上，屬于一般性的地方政府，這也說明油地關(guān)系和諧發(fā)展的重要性。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，油地矛盾不斷突出，油田逐漸失去原有的優(yōu)勢。

條塊結(jié)合是我國治理方式的一個(gè)重要特征，并且這種條塊關(guān)系處于經(jīng)常性的調(diào)整過程中。從我國石油工業(yè)的發(fā)展過程中很容易看出，這也代表了油田與地方之間的磨合與進(jìn)步。在過去相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，地上服從地下，牛給油讓路，連接工人和農(nóng)民、城市和農(nóng)村、強(qiáng)大的生產(chǎn)和舒適的生活的建設(shè)制度是在油田建設(shè)的早期階段或過去長期形成和遵守的一些重要法律，是協(xié)調(diào)油田企業(yè)發(fā)展與地方區(qū)域建設(shè)的原則規(guī)范。這也說明了在我國油地關(guān)系的處理同時(shí)也離不開條塊結(jié)合。曹正漢（2019）也曾提到過，由于在石油開采與地方事務(wù)之間存在著種種沖突，這些沖突塑造了油田地區(qū)的條塊關(guān)系，也推動(dòng)了條塊關(guān)系的演變，因此油田地區(qū)的條塊關(guān)系具有典型性。從條塊關(guān)系出發(fā)，結(jié)合勝利油田在墾利縣域內(nèi)的實(shí)際情況，本文將會梳理出油地合作的大致情況，發(fā)現(xiàn)其中的一些矛盾，分析油地合作的形勢變化，并且從當(dāng)前出發(fā)，提出深化油地合作的一些新思路，實(shí)現(xiàn)油地的合作共贏、科學(xué)發(fā)展，開拓出新的發(fā)展局面。

一、相關(guān)理論知識

條塊關(guān)系在我國行政組織體系中屬于一種基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它是指垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是中央與地方當(dāng)局之間的分權(quán)。其中，“條”是指從中央政府到地方各級政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的部門，他們是一種從上至下的管理關(guān)系；“塊”則屬于對地域的管轄，包括各個(gè)層級政府中所有的職能部門。“條塊”關(guān)系是我國多數(shù)的基層機(jī)構(gòu)所面臨的、上級部門垂直領(lǐng)導(dǎo)與本級政府領(lǐng)導(dǎo)并行的現(xiàn)象，也是我國在政府部門改革過程中所遇到的問題之一。林尚立（1998）提到過，條塊關(guān)系是我國政府間關(guān)系模式的基礎(chǔ)，根據(jù)我國政府體系設(shè)置，地方行政機(jī)構(gòu)往往擁有兩個(gè)管理者：當(dāng)?shù)卣蜕霞墭I(yè)務(wù)機(jī)關(guān)。如上文提到的，正因?yàn)橛偷刂g存在著諸多的矛盾，所以油田地區(qū)的條塊關(guān)系具有代表性，既需要當(dāng)?shù)卣呐浜?，也需要上級業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的合理規(guī)劃。

著眼于油田地區(qū)，“條”就是指從中央到地方在各個(gè)層級上所設(shè)置的油田管理機(jī)構(gòu)。這些管理機(jī)構(gòu)歸石油工業(yè)部直接領(lǐng)導(dǎo)；“塊”就是指中央政府在油田地區(qū)所設(shè)立的地方管理機(jī)構(gòu)。其中，東營市是依托勝利油田所建立的一個(gè)城市，得益于富裕的石油資源快速發(fā)展。它在成立之初是一個(gè)一般性的地方政府，由省直接領(lǐng)導(dǎo)，并從油田管理局中分離出來。它不同于礦區(qū)政府，后者主要由石油部門的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建，并由他們的省領(lǐng)導(dǎo)人補(bǔ)充。

二、墾利區(qū)勝坨鎮(zhèn)油地關(guān)系個(gè)案研究

（一）背景介紹。1961年4月，華北石油勘探處在原廣饒縣辛店公社東營村附近打成境內(nèi)第一口勘探井——華八井，獲日產(chǎn)8.1噸工業(yè)油流，從此拉開華北石油會戰(zhàn)的序幕。隨著石油勘探開發(fā)會戰(zhàn)的深入發(fā)展，東營村一帶逐步形成了由油田會戰(zhàn)指揮部和一些二級單位機(jī)關(guān)及后勤單位組成的礦區(qū)城鎮(zhèn)，人稱“基地”。為適應(yīng)勝利油田發(fā)展和開發(fā)建設(shè)黃河三角洲的需要，1982年8月山東省政府向國務(wù)院請示成立省轄地級市——東營市，同年11月10日國務(wù)院以國函字249號文件批復(fù)了省政府請示，同意設(shè)立東營市，由省直接領(lǐng)導(dǎo)。1983年8月30日，國務(wù)院以國函字175號文件批復(fù)了山東省政府請示，把廣饒縣劃歸東營市。東營市的轄區(qū)覆蓋了勝利油田的主要產(chǎn)油區(qū)，包括墾利、利津、廣饒三縣以及沾化、博興兩縣的部分地區(qū)，總面積7，923平方公里，總?cè)丝?36.7萬人，其中，勝利油田職工和家屬約16.8萬人。其中，勝坨境內(nèi)油田開發(fā)建設(shè)五十多年間，累計(jì)探明含油面積81平方公里，探明地質(zhì)儲量48，407萬噸，累計(jì)生產(chǎn)原油15，309.2萬噸，約占勝利油田累計(jì)生產(chǎn)原油數(shù)量的19.9%。1983年10月15日東營市正式掛牌成立。東營市政府在設(shè)立之初就是與勝利油田相分離的地方政府。東營市委、市政府與勝利油田黨委、會戰(zhàn)指揮部的關(guān)系不是上下級的關(guān)系，而是平等合作的關(guān)系。

（二）油區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置。油田地區(qū)的條塊關(guān)系就是所謂的油地關(guān)系。油地關(guān)系是指油田管理部門和地方政府之間的體制結(jié)構(gòu)和行政管理的銜接程度，以及它們之間的協(xié)調(diào)、合作和爭端解決。筆者主要走訪和查閱了勝坨鎮(zhèn)境內(nèi)的一些相關(guān)情況，說明一下在勝坨境內(nèi)的油區(qū)機(jī)構(gòu)。勝坨鎮(zhèn)地處油區(qū)中心，是東營地區(qū)乃至整個(gè)勝利油田開展工農(nóng)工作和油區(qū)管理工作最早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。油田開發(fā)初期的1966年，華北油田勘探會戰(zhàn)總指揮部為加強(qiáng)工農(nóng)工作，成立亦工亦農(nóng)工作部。1982年，境內(nèi)勝利、寧海、勝坨公社相繼設(shè)立工農(nóng)工作辦公室，后改為油區(qū)工作辦公室。工作任務(wù)是宣傳、支持和保衛(wèi)油田開發(fā)建設(shè)；積極主動(dòng)幫助油田解決實(shí)際困難和問題；緊密協(xié)作，加強(qiáng)工農(nóng)聯(lián)盟，搞好工農(nóng)關(guān)系；整頓油區(qū)的油、氣、水、電和油田物資器材，為油田各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行做好保障，為油田開發(fā)建設(shè)服務(wù)。2001年2月鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，勝利鄉(xiāng)、寧海鄉(xiāng)油區(qū)辦并入勝坨鎮(zhèn)。2002年10月更名為勝坨鎮(zhèn)土地油區(qū)工作站。2006～2014年成為勝坨鎮(zhèn)油區(qū)工作辦公室。

1、油地共建。勝利油田與政府的關(guān)系屬于“油地分開”，即油田管理層和地方當(dāng)局是兩個(gè)平行的獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，他們會分頭行動(dòng)，各司其職。同時(shí)，有必要就石油開發(fā)和地區(qū)事務(wù)進(jìn)行合作和談判。因此，在發(fā)展過程中，兩者也在共同發(fā)揮作用。接下來，從油田對地方的支援與地方對油田的幫助中雙方的協(xié)調(diào)與溝通進(jìn)行分析。

（1）油田支援地方。勝利油田在墾利區(qū)境內(nèi)的建設(shè)始終堅(jiān)持的是“工農(nóng)兩利，油田與地方共同發(fā)展”方針，立足帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。自油田發(fā)現(xiàn)建市以來，油田各種機(jī)構(gòu)設(shè)置也促進(jìn)地方的快速發(fā)展。1965年12月，華北石油勘探會戰(zhàn)指揮部決定在油區(qū)抓“大慶加大寨”試點(diǎn)工作，設(shè)想把石油勘探開發(fā)建設(shè)成像大慶一樣，油區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)成像大寨一樣，即把勝利油區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)成全國的兩個(gè)先進(jìn)。當(dāng)年會戰(zhàn)指揮部組織8，000名干部到位于油區(qū)中心的墾利縣小寧海村實(shí)行“三同四帶”，即與農(nóng)民同吃、同住、同勞動(dòng)，帶領(lǐng)農(nóng)民學(xué)政治、學(xué)文化、學(xué)技術(shù)、學(xué)科學(xué)種田。這種方式雖然在文革時(shí)期遭到批判而擱置，但在1972年開始恢復(fù)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，為農(nóng)民帶來收入。

在油地關(guān)系的處理過程中，油田地區(qū)也會為地方提供相應(yīng)的助農(nóng)資金。勝利油田每年從十分緊張的勘探開發(fā)資金中擠出資金作為支農(nóng)資金，幫助油區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際困難，有力地支援了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1982～1992年，通過油區(qū)工作辦公室協(xié)調(diào)，先后支援墾利縣支農(nóng)資金達(dá)1，00多萬元。除此之外，油田通過油區(qū)辦公室的協(xié)調(diào)也為墾利區(qū)的經(jīng)濟(jì)及發(fā)展提供過機(jī)械、油料、管材等眾多資源。1999年，為解決墾利縣水廠資金短缺問題，勝利采油廠無償為其架設(shè)6千伏高壓線路1.6公里，支援水泥、鋼材、電線等物資折款數(shù)10萬元。

無論是油區(qū)工作辦公室，還是勝利采油廠，這些都是為了處理好油地關(guān)系所下設(shè)的一些機(jī)構(gòu)。通過上述實(shí)例我們可以看出，這些油田機(jī)構(gòu)在關(guān)系處理的過程中起到了承上啟下的作用，他們接受上級的指示，與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府進(jìn)行積極的溝通與對接，從實(shí)際情況出發(fā)為當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展帶來一些幫助與契機(jī)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)資金的提供與項(xiàng)目的共建，成為墾利縣新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和地方財(cái)政的重要來源。油田對地方的各項(xiàng)幫助，滿足了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)生活需求，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目焖侔l(fā)展，人們從中有利可得，可以與油田和諧共處。這些“條”的設(shè)置在關(guān)系的共建上是必不可少的。

（2）地方支援油田。地方對油田的“幫助”方式眾多，我們主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：第一，油田占地。在油田開發(fā)與建設(shè)的過程中，占用大量土地尤其是莊稼地是在所難免的。在這其中，就離不開油田與地方政府的溝通。油田機(jī)構(gòu)會與地方政府商量相關(guān)的賠償方案，然后由當(dāng)?shù)卣c民眾進(jìn)行交流。五十多年間，勝坨鎮(zhèn)全鎮(zhèn)為油田奉獻(xiàn)土地40，000多畝，先后有十幾個(gè)村成為“無地村”。境內(nèi)人民特別是油區(qū)人民為油田的開發(fā)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。第二，為油田的發(fā)展提供社會保障。在石油勘探的初期，民眾的生活是極其困難的，但是當(dāng)?shù)氐恼€是積極帶領(lǐng)群眾到工地進(jìn)行服務(wù)。1964年，政府組織糧油、百貨、食品、水產(chǎn)、書店、銀行、郵電、公安等部門服務(wù)到工地。在20世紀(jì)80年代以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的崛起與發(fā)展，面向油田的社會性服務(wù)機(jī)構(gòu)在各級政府的帶領(lǐng)下也逐步走向了規(guī)范化、市場化。第三，對關(guān)系的協(xié)調(diào)。從對油田的開發(fā)開始，對土地的占用越來越多，轄區(qū)內(nèi)無地村的數(shù)量也隨之增加，工農(nóng)差別越來越明顯。在1978年以前，也就是實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)，工農(nóng)關(guān)系靠地方政府與油田領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決，矛盾也并不是很突出。20世紀(jì)80年代初，地處油田腹地的地方政府，執(zhí)行“地上服從地下”的油田開發(fā)方針，把支援油田開發(fā)建設(shè)作為搞好工農(nóng)關(guān)系的重要工作來做。

無論是在油田勘探初期的占地問題，還是發(fā)展期間對關(guān)系的調(diào)整，這都離不開轄區(qū)政府的努力。地方政府本著“地下服從地上”“緊地方不緊油田”的原則，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)氐娜罕姺e極地為油田的開發(fā)提供保障，為油田的優(yōu)先發(fā)展“讓路”，提高了油田的發(fā)展效率。所以，在處理油地關(guān)系的過程中，“塊”的作用是不容忽視的。

從油地共建可以看出，要想雙方共同發(fā)展，離不開油田管理局與地方行政機(jī)構(gòu)的共同努力。在這期間，雙方的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則等都是本著相同目標(biāo)。油田管理局及其下設(shè)的一些機(jī)構(gòu)，積極與地方政府進(jìn)行溝通，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供資金、原材料等，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。地方行政機(jī)構(gòu)本著部分原則，優(yōu)先油田發(fā)展，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姙橛吞锏拈_發(fā)貢獻(xiàn)力量。通過雙方的共同努力，油地關(guān)系也保持著良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2、油地矛盾。隨著不斷發(fā)展，油田與地方之間的關(guān)系也并不是那么牢固，在共建的過程中，兩者之間的矛盾也在不斷地顯現(xiàn)，這些矛盾的出現(xiàn)是否與油田共建中的“條塊”有關(guān)？

在石油開發(fā)過程中大量土地尤其是莊稼地被占用，發(fā)展初期，為了當(dāng)?shù)氐目焖侔l(fā)展，政府會起到積極的帶頭作用，相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由油區(qū)管理局與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)調(diào)，在一開始，即便是有償使用，每畝耕種土地的賠償費(fèi)只不過28～33元，未種的土地和碾壓損壞的土地?zé)o賠償。損壞小麥，苗期每畝賠償3～5元種子錢，小麥成熟季節(jié)，每畝能賠償15元。但是，隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速崛起以及對土地有償制度的改革，油田與地方在國有土地的問題上分歧越來越大。油田想要繼續(xù)以盡量低的價(jià)格來進(jìn)行一定的賠償，但政府的想法卻與之相反，想要通過相關(guān)的占地賠償來獲得盡可能多的財(cái)政來源。同時(shí)，相關(guān)轄區(qū)內(nèi)人們的生活水平也在不斷地提升，被占地村民的要求也在不斷提高，因此人們也會不滿足于一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象，在這一過程中，地方政府就只能向油田管理單位施壓。油田方面由于所面對主體的增加以及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重，伴隨而生的集體性事件嚴(yán)重影響了他們的生產(chǎn)、科研及生活秩序。

為了保護(hù)好這些珍貴資源，油區(qū)的綜合治理也在步入正軌。20世紀(jì)70年代中期，地方能源辦公室與勝利油田指揮部聯(lián)合設(shè)站進(jìn)行檢查，對于私拉外運(yùn)原油和物資車輛進(jìn)行嚴(yán)格控制。1996年初，勝坨鎮(zhèn)修訂《油區(qū)辦綜治辦工作職責(zé)》《綜治辦工作人員職責(zé)》《稽查隊(duì)職責(zé)》等7項(xiàng)制度，實(shí)施了鎮(zhèn)、村與轄區(qū)內(nèi)油田二、三級單位“結(jié)對子”的聯(lián)防聯(lián)治，并簽訂了“共建責(zé)任書”。1997年初，勝坨鎮(zhèn)制定《油區(qū)辦公室1997年油區(qū)綜治工作規(guī)定》《清理取締非法“三小一點(diǎn)”活動(dòng)方案》，勝坨鎮(zhèn)與油田公安機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)。2005～2008年，堅(jiān)持“油區(qū)治安重中之重”的方針，“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的工作思路，以創(chuàng)建“平安油區(qū)”為目的，油地聯(lián)合集中整治，嚴(yán)厲打擊涉油違法犯罪。在油田與地方政府的合作下，油區(qū)也得到了良好的治理。

三、結(jié)論與討論

油地關(guān)系的處理在很大程度上決定了油田與地方的發(fā)展。本文從條塊關(guān)系出發(fā)來分析油田與地方之間如何合作與協(xié)調(diào)。從上述案例中我們可以看出，在油地分開的一般性政府中，油田與地方分別具有獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從石油勘探初期到后續(xù)發(fā)展，油田管理局及其下設(shè)單位都在積極主動(dòng)地與政府進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，為當(dāng)?shù)卣峁椭龠M(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的崛起與發(fā)展。與此同時(shí)，地方政府也會積極的響應(yīng)中央的號召，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)孛癖娕c油田地區(qū)展開積極的合作。但是，隨著時(shí)代不斷地發(fā)展以及改革的出現(xiàn)，油地之間的矛盾不斷顯現(xiàn)甚至變得復(fù)雜。除了上述在土地、盜竊等方面的直觀矛盾外，在新形勢下，在處理油地關(guān)系上還存在著故步自封、機(jī)械呆板的現(xiàn)象，油田和地方改變不了從前的發(fā)展思維。同時(shí)，油地合作運(yùn)行中仍然存在不扎實(shí)的現(xiàn)象。油地雙方的合作屬于最高層容易達(dá)成一定共識，而中層難以實(shí)施，基層更是大量交織的一種模式。因此，油田地區(qū)的發(fā)展速度放緩，通過觀察，大約在2015年前后，也很少再會從轄區(qū)群眾口中聽到有關(guān)于油田的信息。

但是，對于一座資源型的城市來說，油地關(guān)系的處理依然是重中之重，只有油田與地方之間堅(jiān)持可持續(xù)健康發(fā)展，才能幫助人們實(shí)現(xiàn)對美好生活的愿景?？v觀油地的發(fā)展歷程，只有站在大局考慮問題、互通互信、主動(dòng)作為，才能夠更快更好地發(fā)展，才能使雙方受益。因此，在面對新形勢的過程中，油地雙方合作的態(tài)度要更加積極，充分發(fā)揮“條與塊”的作用，堅(jiān)守自身的責(zé)任。首先，就是油田日常工作的執(zhí)行，包括各種油地日常合作項(xiàng)目的實(shí)施。要爭取地方政府整合力量，做到規(guī)范管控、統(tǒng)籌上下，促進(jìn)雙方的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，切實(shí)保證油田正常生產(chǎn)運(yùn)行。其次，涉及到需要油田與地方進(jìn)行統(tǒng)一管理的工作，一定要避免雙重領(lǐng)導(dǎo)，明確好各方應(yīng)負(fù)責(zé)的具體項(xiàng)目，防止責(zé)任不清、互相推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。各部門之間可以加強(qiáng)交流，使各方都能夠做到合理布局、統(tǒng)一規(guī)劃，各司其職，使合作更加嚴(yán)謹(jǐn)。最后，油田與地方可以建設(shè)起相關(guān)的資源共享平臺。與雙方都有著密切聯(lián)系的領(lǐng)域要進(jìn)行積極的溝通與交流，消除分歧。