政策過程視角下振興發(fā)展湘鄂渝黔革命老區(qū)的路徑優(yōu)化
——以湖南省為例

楊 丹

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

湘鄂渝黔革命老區(qū)是中國共產(chǎn)黨在土地革命時期建立的最早革命根據(jù)地之一，為民族獨立、人民解放和新中國的建立做出了重要貢獻(xiàn)和巨大犧牲，在歷史上具有重要地位。從地域范圍來看，位于湖南省的張家界市和湘西州是其發(fā)源地和中心區(qū)域。湘鄂渝黔革命老區(qū)一方面具有生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、紅色文化深厚、民族文化獨特等特有優(yōu)勢，與此同時，又貼著“老、少、邊、山、窮、庫、生態(tài)保護(hù)、紅色文化保護(hù)”等標(biāo)簽，長期為基礎(chǔ)設(shè)施條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等區(qū)位特點所困，曾經(jīng)是脫貧攻堅的重中之重和難中之難。不斷優(yōu)化針對欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)的支持政策過程，湘鄂渝黔革命老區(qū)實現(xiàn)了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史使命[1]，然而，要實現(xiàn)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的銜接，奔向“共同富裕”目標(biāo)，政策過程的優(yōu)化任重道遠(yuǎn)。2020年3月，國家發(fā)改委啟動編制《湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》的工作，2021年《關(guān)于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》《“十四五”支持革命老區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施方案》和《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》陸續(xù)發(fā)布，脫貧攻堅后欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)振興發(fā)展的政策支持日益明確。在此背景下，探討支持湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展政策過程的優(yōu)化問題，既是在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，對降低相對貧困人群脆弱性風(fēng)險的關(guān)照，也是對新時代重大政治任務(wù)和歷史使命的回應(yīng)。

一、湖南省境內(nèi)湘鄂渝黔革命老區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀

湖南省境內(nèi)湘鄂渝黔革命老區(qū)近年在脫貧攻堅和振興發(fā)展上取得跨越式的成就，但與全國或湖南省全省人均數(shù)據(jù)比較，依然處于較為落后的位置。

（一）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度高于平均

改革開放40年多來，尤其是在黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院及國家有關(guān)部委在政策制定、資金安排等方面給予的支持有力地促進(jìn)了湘鄂渝黔革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[2]。核心區(qū)域張家界市的武陵源區(qū)達(dá)到省內(nèi)中等水平，GDP總量增速高于全國平均水平和湖南省平均水平；人均GDP和人均可支配收入高于湖南省平均水平。湘西自治州2013年貧困發(fā)生率高達(dá)31.93%，脫貧攻堅過程中農(nóng)村居民人均收入增速持續(xù)高于全國和湖南省平均水平，從脫貧人口的比例和脫貧速度看，遠(yuǎn)高于全國平均水平，其中湘西十八洞村等更是為全國脫貧攻堅和脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接提供了豐富實踐經(jīng)驗。

（二）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍然偏低

對湖南省境內(nèi)位于湘鄂渝黔革命老區(qū)區(qū)域內(nèi)各縣（縣級市、區(qū)）多項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較可見，除極少數(shù)老區(qū)縣（縣級市、區(qū)）以外，大量老區(qū)縣（縣級市、區(qū)）綜合經(jīng)濟(jì)實力弱，社會發(fā)展水平低，落后于全省平均水平和具有相似區(qū)位特征和歷史地位的其他革命老區(qū)。按全國居民“低-7380元/中間偏下-15777元/中間-25035元/中間偏上-39230元/高-76401元”五等分收入分組[3]來看，大多數(shù)縣位于“中間偏下組”及以下的縣（區(qū)）。

同時，盡管以湘西自治州為代表的發(fā)展落后地區(qū)農(nóng)村居民人均收入增長十分迅速，但是到2019年剛達(dá)到10046元左右，比湖南省和全國的數(shù)字仍落后了整整5年。張家界市略高于湘西自治州，但與湖南省和全國平均水平仍有巨大差距。

因此，由于基數(shù)小，起點低，雖然湘鄂渝黔革命老區(qū)各縣（縣級市、區(qū)）與自身歷史數(shù)據(jù)對比，取得遠(yuǎn)超歷史的發(fā)展，然而，“不平衡”問題仍十分顯著。

（三）基礎(chǔ)建設(shè)和社會治理面臨挑戰(zhàn)

由于地理條件制約和歷史欠賬，湘鄂渝黔革命老區(qū)部分區(qū)域的基礎(chǔ)建設(shè)依然較為落后。以湖南省湘西自治州為例，境內(nèi)國道總里程和區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)密度均落后于全國和湖南省平均水平，物流運輸制約因素多。經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和收入來源的局限又帶來社會治理的巨大挑戰(zhàn)。公共投入不足影響民生發(fā)展和教育、衛(wèi)生服務(wù)能力的提高；外出打工仍為中青年人群收入增加的主要選擇，又使得空心村和留守兒童問題突出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動面臨巨大挑戰(zhàn)。

二、湖南省湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的支持政策及過程特征

針對革命老區(qū)的支持政策可分為支持革命老區(qū)的一般支持政策和特定支持政策。一般支持政策是指那些由各級黨委政府及政府組成部門提出的為革命老區(qū)脫貧和振興發(fā)展提供某方面支持的政策，不特定針對某個革命老區(qū)。特定支持政策則是指那些由各級黨委政府提出，針對某片或某個特定革命老區(qū)脫貧和振興發(fā)展的支持政策。[4]

（一）湖南省境內(nèi)湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的支持政策體系

從一般支持政策來看，湘鄂渝黔革命老區(qū)享有著國家針對革命老區(qū)振興的“1258”政策體系中涵蓋的綱領(lǐng)性政策文件[5]，及各部委出臺的服務(wù)革命老區(qū)脫貧攻堅和振興發(fā)展的政策傾斜等。[6]

從特定支持政策來看，脫貧攻堅時期國家層面涉及到湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的特定支持政策主要有：（1）武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展政策；（2）西部大開發(fā)政策。從湖南省省本級來看，2008年頒布的《湖南省扶持革命老區(qū)發(fā)展條例》明確了從財政等方面對革命老區(qū)進(jìn)行傾斜，相關(guān)職能部門對武陵山片區(qū)農(nóng)村基層教育衛(wèi)生人才發(fā)展提供重點支持、對湖南省革命老區(qū)建立人才支持計劃、對湖南省內(nèi)欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)傾斜農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程政策形成文件，體現(xiàn)了對革命老區(qū)的傾斜和支持。

（二）湖南省支持湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的政策過程特征

1.支持政策有待加強。除普惠性扶持政策外，湘鄂渝黔革命老區(qū)尚未形成縱向上涵蓋各級政府，橫向上涉及各大職能部門，政策覆蓋面涵蓋湘鄂渝黔革命老區(qū)全境的支持政策體系，從資金、項目和人才等方方面面提供的支持力度尚待提高。缺乏像贛南原中央蘇區(qū)那樣的涵蓋“國家-省-市”三級政府，涉及各職能部門，完全覆蓋全域的支持政策體系。[7]

2.政策溝通機制不夠完善。支持湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的政策溝通機制體現(xiàn)了“政府主導(dǎo)+社會參與”的特點——省級政府定期召開部門聯(lián)席會議，社會組織中國老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會牽頭組織聯(lián)席會議交流政策和工作經(jīng)驗、呼吁社會關(guān)注。卻尚未形成部際-省級-市縣層面相互呼應(yīng)，用以確保政策落實和反饋的多層次溝通機制。

3.政策執(zhí)行資源相對缺乏。湘鄂渝黔革命老區(qū)支持政策中針對性的投入和項目相對較少，對口援助制度和人才政策的深度、廣度、強度和產(chǎn)生的影響力與需求間的矛盾較為突出，資源的調(diào)配力度不足，支持政策的落實所需組織資源較為缺乏。

三、優(yōu)化支持湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的政策過程的思考

湘鄂渝黔革命老區(qū)貧困人口密集、發(fā)展相對落后，其脫貧攻堅后的振興發(fā)展離不開外力支持。應(yīng)立足于優(yōu)化政策過程，推動實現(xiàn)湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展。

（一）完善振興發(fā)展湘鄂渝黔革命老區(qū)的特定支持政策體系

應(yīng)形成和完善國家層面特定支持政策框架。從國家層面明確和增進(jìn)對湘鄂渝黔革命老區(qū)在資金投入、項目安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等方面的支持，助推湘鄂渝黔革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展等領(lǐng)域的短板，形成良性發(fā)展勢頭；因地制宜提出湘鄂渝黔革命老區(qū)區(qū)域發(fā)展的藍(lán)圖和支持策略，形成相互配合各有特色的發(fā)展格局，夯實落實政策支持的依據(jù)。

及時跟進(jìn)制定各部委的實施方案和地方政策實施綱要和細(xì)則。一方面，形成各相關(guān)職能部門的年度目標(biāo)和分年度任務(wù)書，以此確保由各職能部門形成共同扶持湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展的合力；另一方面，形成湘鄂渝黔革命老區(qū)區(qū)域內(nèi)所涉各級政府的縱向目標(biāo)分解和任務(wù)分配。使湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展形成清晰明了的發(fā)展方略和路線圖，保障能激發(fā)出積極內(nèi)生動力的明確外部支持的集結(jié)。在省級層面的政策上，尤其需要注重按照國家特定支持政策的框架，依據(jù)區(qū)域發(fā)展的特點推動形成差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。激勵形成具有地域輻射能力的經(jīng)濟(jì)增長極，培育發(fā)展凸顯區(qū)域特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)，整合各方資源，優(yōu)化常德、張家界、懷化市、湘西州等地的全域旅游產(chǎn)業(yè)，以欣賞自然環(huán)境的觀光旅游與人文主導(dǎo)的紅色旅游和民族風(fēng)情游系統(tǒng)結(jié)合[10]，并尊重和體現(xiàn)作為生態(tài)功能區(qū)的戰(zhàn)略價值。

（二）形成和完善多層次跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制

應(yīng)推動形成多層次的振興發(fā)展聯(lián)席會議制度。要積極推動發(fā)揮國家層面聯(lián)席會議的政策引導(dǎo)和市縣層面聯(lián)席會議的政策落實和資源調(diào)配作用。形成由國家戰(zhàn)略引導(dǎo)、各部委密切配合，湘鄂渝黔四省參加的國家層面聯(lián)席會議，定期集中解決湘鄂渝黔革命老區(qū)振興發(fā)展中困難問題，形成確保溝通順暢和政策落實機制，對政策的優(yōu)化和資源的配置具有巨大的影響力；定期組織由各省黨委政府牽頭組織工作部署會和執(zhí)行情況匯報會，可形成省內(nèi)各職能部門和老區(qū)縣（縣級市、區(qū)）以聯(lián)席會議等形式構(gòu)建的良性溝通協(xié)調(diào)平臺，確保振興發(fā)展的特殊政策體系的不斷優(yōu)化和落實到位。市縣層面聯(lián)席會議則有利于形成對政策落實情況、資源調(diào)配情況和政策執(zhí)行過程中問題的收集整理和反饋。

完善跨區(qū)域的民間交流平臺作用發(fā)揮機制。充分發(fā)揮已形成的由老促會發(fā)起和組織的“湘鄂渝黔革命老區(qū)聯(lián)席會議”等民間跨省交流平臺的作用，支持平臺發(fā)展，鼓勵和完善其作用發(fā)揮機制，使域內(nèi)各省在政策上互通有無，區(qū)域合作中發(fā)揮更大作用。

（三）增強基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)資金等資源投入

補齊湘鄂渝黔革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬。尤其要關(guān)注湘鄂渝黔革命老區(qū)中人均收入位于“中間偏下組”和“低”層次的縣（縣級市，區(qū)），形成補足短板的資源投入順序和時間表，使最落后區(qū)域在一定時間周期內(nèi)逐漸擺脫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬對其振興發(fā)展的阻滯，站上與其他地區(qū)相對齊平的起跑線。

加大湘鄂渝黔革命老區(qū)民生建設(shè)資金的支持力度。需通過增大轉(zhuǎn)移支付比例等方式進(jìn)一步提高這些老區(qū)縣（縣級市、區(qū)）的財政能力，縮小民生領(lǐng)域公共服務(wù)的差距。傾斜支持革命老區(qū)防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，將公益性建設(shè)項目存量債務(wù)和地方政府負(fù)有擔(dān)保或救助責(zé)任的地方政府性債務(wù)納入置換債券支持范圍，提高新增債券的支持額度。對中央安排的公益性建設(shè)項目，減輕縣（縣級市、區(qū)）以下資金配套的壓力，確保項目執(zhí)行。

（四）以人才交流和對口支援確保執(zhí)行能力的提升

應(yīng)增強人才引入實現(xiàn)思維革新。拓寬中央機關(guān)干部定期交流指導(dǎo)的通道。如推進(jìn)中央機關(guān)各部委選派干部赴湘鄂渝黔革命老區(qū)掛職交流，以戰(zhàn)略思維和創(chuàng)新思維的融入彌補湘鄂渝黔革命老區(qū)干部思維局限的困境，幫助推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；增強湘鄂渝黔革命老區(qū)對接中央各部委的紐帶，便于特殊支持政策在執(zhí)行中各類困難的及時反饋。

優(yōu)化大型企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援機制。通過引進(jìn)大型企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)管理經(jīng)驗提升湘鄂渝黔革命老區(qū)的管理水平，通過資源的輸入幫助建立和形成產(chǎn)業(yè)的培育和升級，促進(jìn)湘鄂渝黔革命老區(qū)趕超式的發(fā)展?？蓪⑹茉貙谥г尚Ъ{入提供支援的發(fā)達(dá)地區(qū)的政府績效予以考核，使湘鄂渝黔革命老區(qū)的發(fā)展與援助方形成命運共同體，便于援助方主動開展工作，切實改善湘鄂渝黔革命老區(qū)落后的管理理念。