個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展探討

□文/羅可杉

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 2018 年，我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險破冰試點，然而試點政策在覆蓋人群、稅收優(yōu)惠以及運營設(shè)計等方面都存在不足，試點結(jié)果遠低于預(yù)期。本文從我國養(yǎng)老金體系所面臨的問題以及政府社會保障責(zé)任理論兩個方面討論發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險的必要性和緊迫性，結(jié)合試點情況分析目前第三支柱養(yǎng)老保險所面對的實踐困境，并提出優(yōu)化建議。

一、我國養(yǎng)老金體系現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）我國養(yǎng)老金體系發(fā)展歷程及現(xiàn)狀。在全球老齡化危機的背景下，養(yǎng)老金體系的建設(shè)和完善一直都是各國改革探索的重點。我國從20 世紀90 年代開始探索中國特色養(yǎng)老保險體系，早在1991 年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中就提出“逐步建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”。這意味著，我國養(yǎng)老金體系建設(shè)之處的目標(biāo)為基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險的多層次養(yǎng)老保險體系。每一層次的功能定位不同：基本養(yǎng)老保險旨在保障企業(yè)離退休人員的基本生活。這顯然不足以滿足企業(yè)離退休人員的需求，因此企業(yè)補充養(yǎng)老保險旨在保持退休職工一定水平的生活待遇。而個人儲蓄養(yǎng)老保險則是針對有較高養(yǎng)老保障需求的社會成員，因此具有較強的自愿性質(zhì)。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的養(yǎng)老金體系逐漸從多層次過渡到多支柱，目前包括三個支柱：第一支柱是由國家主導(dǎo)的強制性基本養(yǎng)老保險，采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度；第二支柱是由雇主主導(dǎo)的補充養(yǎng)老金制度，其中企業(yè)年金具有自愿性，面向機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金具有強制性；第三支柱是由個人主導(dǎo)的儲蓄型養(yǎng)老金計劃。

雖然我國已經(jīng)初步建立起了多支柱養(yǎng)老保險體系，但是每個支柱的發(fā)展卻呈現(xiàn)不均衡的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。在養(yǎng)老保險體系建設(shè)初期，我國的改革一直圍繞第一支柱基本養(yǎng)老保險的建設(shè)，取得了諸多成就，使第一支柱趨于夯實，實現(xiàn)了對全國適齡人口的制度全覆蓋。截至2020 年底，覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民人數(shù)達99，865 萬人。2020 年基本養(yǎng)老保險基金收入49，229 億元，基金支出54，656 億元。年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存58，075 億元。然而，第二、第三支柱的發(fā)展卻相對滯后。相較于第一支柱，第二支柱從2000 年才開始有實質(zhì)性進展，2004 年《企業(yè)年金試行辦法》的頒布標(biāo)志著我國企業(yè)年金制度的正式建立，一直到2015 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》的發(fā)布，才標(biāo)志著我國企業(yè)年金制度正式建立。截至2020 年底，全國有10.5 萬戶建立了企業(yè)年金，參保職工2，718 萬人，年末累計結(jié)余22，497 億元。啟動職業(yè)年金基金市場化投資運營，年末投資規(guī)模1.29 萬億元，全年累計收益額1，010.47 億元。第三支柱雖然一直受到國家和社會的重視，但是直到2018 年4 月，國務(wù)院六部委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，才標(biāo)志著我國個人儲蓄養(yǎng)老金計劃有了政策支持。截至2020 年4 月末，全國個稅遞延型養(yǎng)老保險試點地區(qū)共有4.7 萬人投保，繳納保費3.03 億元?？梢?，試點情況不容樂觀，第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展遇到阻礙。

（二）我國養(yǎng)老金體系面臨的問題

1、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，第一支柱負擔(dān)過重。雖然我國基本養(yǎng)老金的制度設(shè)計是現(xiàn)付現(xiàn)收制的社會統(tǒng)籌與完全積累制的個人賬戶相結(jié)合，但是實際運行中出現(xiàn)用個人賬戶的養(yǎng)老金來補充社會統(tǒng)籌賬戶資金，導(dǎo)致個人賬戶“空賬運行”。也就是說，我國的第一支柱實際上是現(xiàn)收現(xiàn)付制。在持續(xù)人口老齡化的背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制會給財政帶來潛在的支付危機。雖然截至2020 年我國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存58，075 億元，但是實際上若剔除財政補貼收入，基本養(yǎng)老保險基金收支缺口逐年擴大。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》顯示，在保留目前財政補貼機制的情況下，2028 年基本養(yǎng)老金當(dāng)期收支將出現(xiàn)缺口，到2035 年累計結(jié)余將被耗盡。

過度依賴第一支柱，不僅會影響?zhàn)B老金的可持續(xù)性，而且也會使得退休后的生活水平得不到保障。在制度建立之初，基本養(yǎng)老金的替代率保持在70%左右，然而近年來不斷下降，2016 年已經(jīng)下降到45%，觸及國際勞工組織公約劃定的養(yǎng)老金替代率警戒線。因此，基本養(yǎng)老保險并不能滿足退休群體的養(yǎng)老需求。根據(jù)國際經(jīng)驗，合意的養(yǎng)老金替代率至少應(yīng)當(dāng)達到70%（甚至有研究認為應(yīng)該達到85%），那么在第一支柱無法提供滿意的替代率時，第二、第三支柱的發(fā)展尤為重要。

2、第二支柱覆蓋人群受限。首先，企業(yè)年金制度設(shè)計的覆蓋人群是就業(yè)穩(wěn)定的職工，一方面為他們的退休生活提供高于基本生活水平的保障；另一方面也可以作為企業(yè)留住人才的重要手段。顯而易見，靈活就業(yè)的人群必然被排除在覆蓋范圍之外。其次，就我國現(xiàn)階段的企業(yè)年金而言，還不具有普惠性。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)年金建立的門檻相對較高，故只覆蓋了少數(shù)壟斷或盈利較高的企業(yè)。除此之外，由于我國的企業(yè)年金并非像基本養(yǎng)老保險一樣是強制的，建立與否完全取決于雇主，因此雇員的選擇權(quán)在一定程度上受到了限制。

3、各支柱功能界定不清，沒有實際形成責(zé)任分擔(dān)。第一支柱應(yīng)是由國家承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，旨在保障低收入群體的退休生活，同時起到收入再分配的作用。然而，我國基本養(yǎng)老保險繳費率過高，雇主負擔(dān)20%的比例高于大多數(shù)發(fā)達國家。但同時又由于繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60%~300%，造成大量企業(yè)以最低水平確定繳費基數(shù)。因此，第一支柱的實際運行不僅加重了企業(yè)的負擔(dān)、限制了第二支柱發(fā)展，還造成職工未來領(lǐng)取的退休金滿足不了養(yǎng)老需求。第二支柱應(yīng)是由雇主承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，為職工提高更高水平的養(yǎng)老保障。然而，民營企業(yè)和中小企業(yè)受制于經(jīng)濟承受能力，建立企業(yè)年金的可能性小，因此第二支柱幾乎發(fā)展停滯。第三支柱應(yīng)是個人承擔(dān)自己的養(yǎng)老責(zé)任。然而，我國個人購買的商業(yè)保險占比很小，缺少制度設(shè)計和相關(guān)政策引導(dǎo)。同時，如上文所述，我國基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶“空賬”運行，因此導(dǎo)致積累制沒有發(fā)揮作用。綜上，我國實際上并未形成政府、雇主和個人三方責(zé)任分擔(dān)的多支柱養(yǎng)老金體系。

二、第三支柱養(yǎng)老金

（一）概念界定。第三支柱養(yǎng)老金概念源于1994 年世界銀行在《防止老齡化危機：保護老年人即促進經(jīng)濟增長》報告中提出的“三支柱”養(yǎng)老金體系。第一支柱是強制性的公共養(yǎng)老金計劃，由政府通過稅收融資，體現(xiàn)社會互濟原則；第二支柱是雇主向雇員提供的補充養(yǎng)老金計劃，通過“以收定支”將養(yǎng)老金待遇水平與在職時繳費相聯(lián)系；第三支柱是自愿性個人儲蓄養(yǎng)老金計劃，為那些想在老年得到更多收入的個人提供額外保護。雖然世界銀行提出的“三支柱”模式遭到了許多學(xué)者的質(zhì)疑，大量國家的實踐也暴露了它的缺陷，但第三支柱個人養(yǎng)老金計劃在各國改革中都逐漸發(fā)展起來，成為養(yǎng)老金體系的重要支柱。

我國首次出現(xiàn)“第三支柱”的表述源于2018 年印發(fā)的《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》中?？梢?，我國的第三支柱養(yǎng)老金才剛剛啟動發(fā)展，因此對于“第三支柱”概念的界定還存在分歧。有觀點認為，第三支柱是指個人儲蓄計劃，廣義上包括所有個人自愿購買的能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障功能的金融產(chǎn)品或賬戶，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)是否享受稅收優(yōu)惠政策細分為稅收和非稅收第三支柱。但是，大多數(shù)學(xué)者以及筆者認為第三支柱個人養(yǎng)老金是指“政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過財稅激勵支持、引導(dǎo)全體經(jīng)濟活動人口建立的，以個人養(yǎng)老為目的，個人自愿參加并主導(dǎo)的積累型養(yǎng)老金制度。”因此，第三支柱養(yǎng)老金滿足以下幾個特征：第一，由個人主導(dǎo)。這是其區(qū)別于第一、第二支柱的本質(zhì)特征，因此個人養(yǎng)老金制度一定采取“一個賬戶、多款產(chǎn)品、自主轉(zhuǎn)換”管理模式，可以有效實現(xiàn)歸集賬戶的功能，并且將來也可以建立與第一、第二支柱之間的銜接機制，避免積累制流于表面。第二，享受財稅政策支持。這是其區(qū)別于一般養(yǎng)老金融服務(wù)的根本所在，正是因為受到公共政策的支持，個人養(yǎng)老儲蓄保險基金運作才會更加安全。第三，以養(yǎng)老為目的。個人養(yǎng)老金之所以能成為我國養(yǎng)老金體系的一大支柱，正是因為其建立的目的是為了應(yīng)對人口老齡化、滿足人民群眾對養(yǎng)老需要的更高要求。因此，國家必須出臺相關(guān)法律法規(guī)，嚴格監(jiān)管，對個人養(yǎng)老金的投資進行長期規(guī)劃。

（二）理論依據(jù)。政府在第三支柱個人養(yǎng)老金建設(shè)中承擔(dān)相對責(zé)任，即不是待遇支付的擔(dān)保人?；谙鄬ω?zé)任，政府不再為個人養(yǎng)老金計劃的資金籌集、基金管理及待遇支付承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而是全力打造計劃的安全運營機構(gòu)，以機制的有效性和安全性來確保參保人和收益人的利益。政府相對承擔(dān)養(yǎng)老保險責(zé)任的理論依據(jù)是：

1、信托理論。個人養(yǎng)老金計劃就是一種信托模式，由于長期運行，所以非常需要安全托管機制。政府有責(zé)任打造個人養(yǎng)老金計劃安全運營機制，并積極立法和監(jiān)督。

2、資產(chǎn)賬戶功能理論。個人養(yǎng)老金計劃采取賬戶制，個人通過賬戶對累積資產(chǎn)進行終身理財以及為自己的老年生活提供保障。政府有責(zé)任通過政策手段幫助國民進行資產(chǎn)積累和管理個人資產(chǎn)賬戶，積極完善第三支柱基本公共服務(wù)平臺建設(shè)。

三、我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險實踐困境

（一）個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點情況。2018 年4 月12 日，五部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，規(guī)定自2018 年5 月1 日起，在上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，試點期限暫定一年，其稅前扣除標(biāo)準按6%和1，000 元熟低辦法確定，領(lǐng)取時對積累養(yǎng)老金總額的25%免稅，75%按10%稅率征收。試點政策要求保險產(chǎn)品設(shè)計必須符合“收益穩(wěn)健、長期鎖定、終身領(lǐng)取、精算平衡”原則，滿足參保人對養(yǎng)老資金安全性、收益性和長期性的管理要求。但是，截至2020 年4 月底，累計實現(xiàn)保費僅3 億元，參保人數(shù)僅4.76 萬人，且參保人主要集中在月收入為1.7 萬～3.7 萬元的人群。從試點情況看，個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的表現(xiàn)遠低于預(yù)期，公眾參與度很低。

（二）個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險遇冷原因分析。個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點遇冷，有大量學(xué)者研究其原因，歸納為以下幾點：

1、試點產(chǎn)品投資收益偏低，吸引力不足。根據(jù)歷年《全國企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》顯示，企業(yè)年金自有投資記錄以來2007～2019 年平均投資收益率為7.07%。而試點產(chǎn)品共三類：固定收益產(chǎn)品、保證收益加浮動收益產(chǎn)品以及完全浮動收益產(chǎn)品。目前，我國各省已經(jīng)開始與社保基金會簽署委托投資合同，可見試點產(chǎn)品缺乏多樣化且收益偏低。

2、稅收優(yōu)惠力度不夠大。路錦非和楊燕綏（2019）通過測算現(xiàn)行試點政策對三個典型個人——上海高收入個人（享受稅前扣除1，000元）、上海平均收入個人（享受稅前扣除工資的6%）、全國平均收入個人（享受稅前扣除工資的6%）的影響，得出現(xiàn)行稅前扣除標(biāo)準會降低第三支柱養(yǎng)老金的貢獻率和替代率，不利于中等收入人群的結(jié)論。周海珍和吳俊清（2019）通過測算新舊個稅稅制下現(xiàn)行試點政策的受益群體范圍，即舊稅制下受益群體臨界點年收入為27，814.19 元，而新稅制下為51，410 元，得出新稅制下受益人群范圍銳減的結(jié)論?？梢?，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策向高收入者傾斜，容易造成高收入者的多重保障。

3、覆蓋對象偏離制度設(shè)計初衷。第三支柱的覆蓋對象應(yīng)該同時包括第一、第二支柱未能覆蓋的人群以及對退休生活有更高要求的人群，然而現(xiàn)行政策僅覆蓋取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報酬所得的個人以及個體工商戶，將靈活就業(yè)人員、低收入的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人等排除在外。這種選擇性的稅收優(yōu)惠政策不僅有失公平，而且極大地打擊了公眾的參與熱情。

4、操作復(fù)雜，且加大稅收征管成本。現(xiàn)行政策之下，絕大多數(shù)參保人必須依靠單位在發(fā)放工資時按月辦理抵扣事宜，并且抵扣流程繁瑣復(fù)雜，不能離開單位的人力部門獨立參加。除此之外，按照現(xiàn)行的抵扣政策，當(dāng)月工資收入或勞務(wù)報酬變動較大時，需逐月進行比較確定扣除標(biāo)準，增加了執(zhí)行成本。

5、理論研究與國民教育不足。目前，國內(nèi)對于第三支柱養(yǎng)老金的研究較為稀少，還有許多方面無法到達共識。另外，我國傳統(tǒng)理念為“儲蓄養(yǎng)老”“子女養(yǎng)老”或者依賴于國家的基本養(yǎng)老金，將養(yǎng)老金的安全和穩(wěn)定放在首位。第三支柱的理念為“投資養(yǎng)老”，個人要承擔(dān)一定的養(yǎng)老風(fēng)險。這種觀念的轉(zhuǎn)變需要很長的時間，尤其是對于低收入的城鄉(xiāng)居民，更是難以覆蓋。

四、我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險優(yōu)化建議

人口老齡化是全球性問題，大多數(shù)發(fā)達國家都建立了專門、獨立的第三支柱養(yǎng)老金計劃，其中以美國、英國為代表的盎格魯-撒克遜國家發(fā)展的相對較早，稅收優(yōu)惠力度較大，投資收益較高。雖然以法國、德國為代表的歐洲大陸國家發(fā)展相對滯后，近些年都在不斷推進建設(shè)?？v觀各國的改革實踐，再加上對我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點情況的分析，得到以下幾點啟示：

（一）養(yǎng)老金體系各支柱功能界定必須清晰。第一支柱基本養(yǎng)老保險應(yīng)該強調(diào)國家的責(zé)任，具有普惠型。采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，核心在于促進社會再分配，保障中低收入者的老年生活。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，是以穩(wěn)定就業(yè)者為主要目標(biāo)，提供職業(yè)關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保障。第三支柱個人養(yǎng)老金的覆蓋群體應(yīng)為全體經(jīng)濟活動人口，重點是靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人等未被第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋的人群納入第三支柱中。第一支柱基本養(yǎng)老保險屬于社會養(yǎng)老保險，因此應(yīng)該更加注重資金的安全性；而第二、第三支柱屬于商業(yè)養(yǎng)老保險，則應(yīng)該在安全性的基礎(chǔ)上更注重投資收益性，隨著我國資本市場的逐漸完善，可以考慮投資范圍的拓展和投資比例的放寬?？傊?，只有明晰各支柱的功能定位，才能對應(yīng)采取不同的管理運營模式，分散養(yǎng)老風(fēng)險，形成多主體共同承擔(dān)責(zé)任的安全網(wǎng)。

（二）第三支柱必須與第一、第二支柱建立銜接機制。基本養(yǎng)老保險的個人賬戶、職業(yè)養(yǎng)老金以及個人養(yǎng)老金計劃都是完全積累制。我國第三支柱采取賬戶制的方式，應(yīng)有效承接第一、第二支柱的資金轉(zhuǎn)移，坐實賬戶。這樣一來，基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分可以分離，不僅能有效避免個人賬戶“空賬運行”，還有利于今后基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等方面的改革。

（三）完善支持第三支柱個人養(yǎng)老金的財稅政策?？v觀各國的改革路徑，財稅政策的設(shè)計是推動第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展的關(guān)鍵。如果稅收優(yōu)惠力度不夠，那第三支柱相對于傳統(tǒng)的各類投資渠道優(yōu)勢并不明顯，人們也就沒有偏向個人商業(yè)養(yǎng)老保險的意愿。但是，在吸引中高收入人群加入的同時，也要避免其成為“富人俱樂部”。首先，要調(diào)整稅前扣除標(biāo)準、領(lǐng)取率等以適應(yīng)新的個人所得稅；其次，可以通過直接財政補貼的方式將收入達不到個稅起征點的低收入者納入第三支柱覆蓋范圍內(nèi)。

（四）提高產(chǎn)品收益率的同時強調(diào)政府監(jiān)管責(zé)任。第三支柱養(yǎng)老金與資本市場具有互相促進作用：第三支柱養(yǎng)老金是資本市場的“壓艙石”，可以有效提高資本市場的長期資金機構(gòu)投資者的占比；更加成熟的資本市場可以為養(yǎng)老保險基金提高投資收益率。因此，必須充分調(diào)動各大金融機構(gòu)參與第三支柱養(yǎng)老金建設(shè)的積極性，提供更多優(yōu)質(zhì)、多元的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，以提高產(chǎn)品收益率加大對公眾的吸引力。同時，個稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險不是一般的個人商業(yè)養(yǎng)老保險，而是我國養(yǎng)老金體系的一大支柱，旨在應(yīng)對人口老齡化危機，緩解第一支柱財政負擔(dān)。因此，必須強調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任，保障第三支柱平穩(wěn)有效運行。

（五）加強養(yǎng)老金融教育，促進國民養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。與第一、第二支柱養(yǎng)老金不同，第三支柱完全由個人自己主導(dǎo)，具有絕對的投資選擇權(quán)。因此，第三支柱的發(fā)展受到國民傳統(tǒng)觀念的限制。針對我國國民養(yǎng)老金融素養(yǎng)普遍薄弱、投資能力有限、養(yǎng)老儲備方式單一的特點，可以在全社會大力開展養(yǎng)老金融教育，引導(dǎo)和激勵國民進行長期養(yǎng)老規(guī)劃、提升養(yǎng)老金融知識和素養(yǎng)、促進國民養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變。