多源流理論視角下老年數(shù)字鴻溝治理政策分析

□文/陳 珍

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 數(shù)字中國建設(shè)正穩(wěn)步推進(jìn)，但老年人使用技術(shù)的困難卻經(jīng)常被決策者忽視，以至于解決老年人使用數(shù)字技術(shù)困難的政策時(shí)至今日才進(jìn)入決策議程。本文基于約翰·金登的多源流理論視角，發(fā)現(xiàn)當(dāng)政策之窗開啟，問題源流、政策源流、政治源流共同推動解決老年人使用數(shù)字技術(shù)困難的政策進(jìn)入決策議程，其中問題源流起到關(guān)鍵性作用。

互聯(lián)網(wǎng)的大量普及將社會中的人分割成為數(shù)字化群體和非數(shù)字化群體，由于雙方在數(shù)字技能方面相差懸殊，因此兩者之間存在著巨大的數(shù)字鴻溝。老年人作為非數(shù)字化群體，其適應(yīng)數(shù)字社會能力較弱，導(dǎo)致他們在日常生活中遇到了許多困難。為了防止這一龐大的群體走向邊緣化，2020 年9 月工信部發(fā)布《工業(yè)和信息化部、中國殘疾人聯(lián)合會關(guān)于推進(jìn)信息無障礙的指導(dǎo)意見》，該意見強(qiáng)調(diào)老年人、殘疾人、偏遠(yuǎn)地區(qū)居民都享有平等、方便、安全地獲取、交互、使用信息。從這時(shí)起，關(guān)于解決老年人使用數(shù)字技術(shù)困難的指導(dǎo)思想、整改重點(diǎn)、實(shí)施方案等一系列政策應(yīng)運(yùn)而生，這些政策不僅為解決老年人數(shù)字鴻溝問題提供了指導(dǎo)思想，而且是“數(shù)字中國”戰(zhàn)略實(shí)施中必須要解決的問題，因此分析此類政策的議程具有重大意義。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)者大多從三個(gè)方面對老年數(shù)字鴻溝問題進(jìn)行分析：一是老年數(shù)字鴻溝產(chǎn)生的原因，包括老年數(shù)字鴻溝主體內(nèi)部環(huán)境如身體狀況、心理狀況以及外部環(huán)境如經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。二是老年數(shù)字鴻溝的影響因素，運(yùn)用模仿性傳播的理論說明老年人在與朋友、同事、鄰居等朋輩交往時(shí)，通常會無意識地模仿他們的行為，因此朋輩群體對老年數(shù)字鴻溝具有影響，并且在彌合數(shù)字鴻溝方面起到重要作用。三是不同的學(xué)者以不同的視角提出老年人融入數(shù)字生活的主要路徑：謝秋山、劉述從積極老齡化的視角提出提升老年生活質(zhì)量、優(yōu)化其社會參與的方法；何銓依據(jù)個(gè)人-情境擬合理論的視角，分別從線上和線下兩個(gè)方面提出影響老年人融入數(shù)字生活的因素和解決措施；李成波、劉海明以先進(jìn)國家和地區(qū)治理數(shù)字鴻溝的經(jīng)驗(yàn)為視角，分析其對我國的啟示，提出符合我國實(shí)際情況的數(shù)字改進(jìn)路徑。

經(jīng)過文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，盡管數(shù)字鴻溝問題早已出現(xiàn)，但由于政府至今才制定明確的政策來解決老年數(shù)字鴻溝問題，因此還沒有學(xué)者從政策模型的角度對老年數(shù)字鴻溝的治理進(jìn)行分析。本文以多源流政策模型為理論視角，分析老年數(shù)字鴻溝問題的識別、影響問題識別的政治力量以及備選方案的形成，探討老年數(shù)字鴻溝治理政策形成的內(nèi)在機(jī)理，為地方政策的完善提供借鑒。

二、多源流分析模型運(yùn)作機(jī)理及其適用性

（一）研究視角：多源流分析模型。多源流框架是約翰·金登提出的一種用來解釋政策形成過程的方法，它闡述了推動政策進(jìn)入決策議程的三個(gè)重要因素，即政治源流、問題源流、政策源流。政治源流由國民情緒的轉(zhuǎn)變、有組織的政治力量和政府自身內(nèi)部的事件構(gòu)成。公共政策最終是由國家或政府做出的，它不能擺脫政治的影響而成為學(xué)者的專屬領(lǐng)域。因此，沒有政治源流的前提和保障作用，政策源流很難有機(jī)會與問題源流交匯，列入政策議程。問題源流指的是能夠引起政策制定者注意并推動其進(jìn)入決策議程的情況：第一，問題是否存在及其重要程度可以通過一系列數(shù)據(jù)來反映；第二，某些危機(jī)事件的發(fā)生或產(chǎn)生較大影響；第三，政策制定者從現(xiàn)行的項(xiàng)目中得到了反饋。政策源流指的是政策共同體通過不斷提案、討論、修改、再提案，最終才能形成可行的政策建議或備選方案的過程。一個(gè)可供采納的可行的備選方案有助于某一主題在政府議程上獲得較高的地位，明顯增加其被提上決策議程的可能性。

這三種源流有自己獨(dú)特的含義，在不同的政策中有不同的表現(xiàn)方式。政策決策者做出決策之前，三種源流都各自發(fā)生作用，當(dāng)三源流匯合到一起時(shí)，問題就會被提上議程，這個(gè)時(shí)刻就是“政策之窗”。金登認(rèn)為從根本上看，當(dāng)一個(gè)緊迫的問題或政治源流中的事件引起政策制定者的關(guān)注時(shí)，“政策之窗”就會被打開，如果這時(shí)政策建議者提出的政策建議有利于問題的解決，那么該政策被提上決策議程并出臺的可能性就大大增加。

（二）多源流政策分析模型的適用性。多源流分析模型是西方學(xué)者提出的公共政策過程的理論框架，對理解西方公共政策過程有重要作用。但是，由于我國人口眾多、社會環(huán)境復(fù)雜，多源流政策分析模型的部分觀點(diǎn)需要依據(jù)我國國情進(jìn)行調(diào)整：一是三大源流并非各自獨(dú)立。隨著數(shù)字媒體的興起，一個(gè)事件的發(fā)生甚至是情況的細(xì)微變化都能夠被互聯(lián)網(wǎng)察覺并放大，大量涌入的網(wǎng)民可能會將社會輿論轉(zhuǎn)向完全相反的方向，因此網(wǎng)民對于事件的討論和建議很可能得到政策制定者的關(guān)注甚至進(jìn)入決策議程。同時(shí)，新政策的出臺很可能產(chǎn)生新的問題，從而引發(fā)又一次的輿論高潮。二是三大源流存在先后次序，通常是問題源流最先出現(xiàn)，隨后政治源流和政策源流相繼出現(xiàn)。因此，在我國問題源流、政治源流和政策源流相互產(chǎn)生影響，當(dāng)某個(gè)問題引起政治源流中國民情緒的轉(zhuǎn)變和有組織的政治力量的注意時(shí)，“政策之窗”就會開啟。此時(shí)，若政策共同體提出有利于問題解決的備選方案即政策源流，政策被提上議程并出臺的幾率就大大增加。

三、老年數(shù)字鴻溝治理政策多源流框架分析

（一）問題源流：老年數(shù)字鴻溝問題如何被界定

1、問題的相關(guān)數(shù)據(jù)：老年數(shù)字鴻溝問題被識別。全國第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國60 歲以上的老年人口占全國總?cè)丝?8.70%，與2010 年相比上升了5.44 個(gè)百分點(diǎn)，65 歲以上老年人口占全國總?cè)丝诘?3.5%，遠(yuǎn)高于國際上公認(rèn)的人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，加上生育率的不斷下降，我國已明顯進(jìn)入快速老齡化階段。同時(shí)，依據(jù)第47 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)，我國網(wǎng)民總數(shù)已經(jīng)達(dá)到9.98 億，其中50歲及以上的網(wǎng)民占所有網(wǎng)民的比例由16.9%提升至26.3%，網(wǎng)齡1 年以下的網(wǎng)民中，60 歲以上老人的占比達(dá)到了11%，由此可見互聯(lián)網(wǎng)的“觸角”逐漸向老年群體延伸。至此，我國邁入了老齡化程度逐漸加深和互聯(lián)網(wǎng)向更縱深方向發(fā)展的兩大進(jìn)程的交匯點(diǎn)。但是，并非所有老人都能熟練操作數(shù)字設(shè)備，“一刀切”地關(guān)閉人工服務(wù)窗口的做法受到公眾和專家學(xué)者的指責(zé)，民眾通過“政務(wù)平臺留言板”進(jìn)行意見反饋，使政府認(rèn)識到老年人在數(shù)字設(shè)備的使用上存在一定困難。

2、重大事件的發(fā)生：老年數(shù)字鴻溝問題嚴(yán)重性凸顯。2020 年新冠肺炎疫情在全國范圍內(nèi)爆發(fā)，居家隔離期間，互聯(lián)網(wǎng)成為大眾公認(rèn)的快速獲得信息的重要渠道，截至2020 年底，我國50 歲以上的網(wǎng)民約有2.6 億人。2017～2019 年間，50 歲以上網(wǎng)民增速在20%～25%，而在2020 年疫情爆發(fā)和防控的特殊年份里，中老年網(wǎng)民同比增長高達(dá)到113%。在這期間，健康碼似乎成為出入小區(qū)、公園、辦事大廳等公共場所必須具備的“通行證”，但是獨(dú)居老人和失獨(dú)老人缺少代際的“數(shù)字反哺”，加上社區(qū)在疫情防控期間疲于開展社區(qū)防護(hù)工作，忽視了老年人對數(shù)字設(shè)備的掌握程度，導(dǎo)致缺乏數(shù)字素養(yǎng)的老人，只能在住宅范圍內(nèi)活動。即使小區(qū)解除封閉管理后，面對出行和辦事的多重“掃碼障礙”，他們只能望而卻步?？梢?，本次疫情的發(fā)生讓老年數(shù)字鴻溝問題的嚴(yán)重性逐漸顯現(xiàn)。

（二）老年數(shù)字鴻溝治理政策提出的政治源流分析。由于我國政治環(huán)境較為特殊，政治源流是推動政策進(jìn)入決策議程的重要?jiǎng)恿?。推動?shù)字鴻溝治理政策提出的政治源流由兩個(gè)要素構(gòu)成：第一個(gè)要素是國民情緒的變化，即公眾輿論的變化。受到疫情的影響，為了滿足信息獲取和出行等需求，老年人群體主動或被動的接受數(shù)字技術(shù)。但一些老人由于缺乏信息素養(yǎng)，無法熟練操作智能設(shè)備，加上媒體對此類事件的報(bào)道，引發(fā)公眾輿論的變化，人們開始對智能設(shè)備的便利性提出質(zhì)疑。政策制定者注意到國民對數(shù)字化的態(tài)度發(fā)生變化后，在提案時(shí)就會強(qiáng)調(diào)數(shù)字化帶來隱藏的問題，以保護(hù)公眾利益。第二個(gè)要素是有組織的政治力量。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，在黨的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)之下，各方面制度正在有效地推進(jìn)實(shí)施。因此，在我國，黨組織是影響政治的重要因素。十九屆五中全會公報(bào)提出要改善人民的生活品質(zhì)，堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，老年數(shù)字鴻溝問題能夠受到政策制定者的關(guān)注恰好體現(xiàn)了國家對老年人切身利益的維護(hù)。但是，目前由于老年人缺乏應(yīng)有的數(shù)字素養(yǎng)，無法熟練地運(yùn)用數(shù)字設(shè)備進(jìn)行感情、娛樂、交往、求知和價(jià)值方面的活動，影響了他們的精神生活質(zhì)量，損害了老年人的個(gè)人利益。因此，數(shù)字技術(shù)的適老化問題仍需要更有效的解決方案。

（三）老年數(shù)字鴻溝治理政策提出的政策源流。老年數(shù)字鴻溝治理政策的出臺不是一蹴而就的，在此之前，不同學(xué)者就如何縮小老年數(shù)字鴻溝，在報(bào)告、規(guī)劃和法規(guī)中提出了自己的見解，并形成了政策建議。2018 年3 月，中國科學(xué)社會研究社會研究所發(fā)布了《中老年互聯(lián)網(wǎng)生活研究報(bào)告》，該報(bào)告提議建成“老年友好型”的網(wǎng)絡(luò)社會?！袄夏暧押眯汀钡幕ヂ?lián)網(wǎng)生態(tài)要求在基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面都要提升互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的適老化程度，并且在網(wǎng)絡(luò)安全方面要注意防止老年人利益受損。2019 年11 月，國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，這是我國未來30 年內(nèi)應(yīng)對人口老齡綜合性、指導(dǎo)性的文件。其中，明確提出要提高老年服務(wù)的科技化、信息化水平，加大老年健康科技支撐力度，加強(qiáng)老年輔助技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用。這些政策建議都表達(dá)了由特定領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體對數(shù)字鴻溝問題的關(guān)注，同時(shí)也體現(xiàn)出政策共同體對老年人切身利益的關(guān)注。經(jīng)過政策倡議者的軟化和公眾輿論的推動，政策共同體對出臺老年數(shù)字鴻溝治理政策達(dá)成了共識。

（四）多源流的耦合——打開“政策之窗”。當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流都發(fā)展到成熟階段時(shí)，“政策之窗”才有可能開啟，政策方有可能進(jìn)一步推進(jìn)。盡管老年數(shù)字鴻溝問題一直以來都受到專家和學(xué)者的關(guān)注，但在2020 年12 月以前，老年人使用智能設(shè)備的問題只是個(gè)例，沒有達(dá)到需要迫切解決的程度，因此相關(guān)政策出臺進(jìn)度緩慢，問題源流和政治源流并沒有促進(jìn)“政策之窗”的開啟。

在新冠肺炎疫情發(fā)生后，我們利用數(shù)字技術(shù)盡可能恢復(fù)正常的生活，避免社會經(jīng)濟(jì)全面停滯。與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用凸顯了數(shù)字不平等的現(xiàn)象，民眾對數(shù)字鴻溝問題的反饋和關(guān)注也得到政治組織的重視，問題源流與政治源流的交匯得到了加速，“政策之窗”隨即打開。政策共同體抓住“政策之窗”開啟的機(jī)會，推動保護(hù)老年人利益的相關(guān)政策順利進(jìn)入決策議程，至此三源流實(shí)現(xiàn)交匯。同時(shí)，新的問題和政策建議也蜂擁而至，因?yàn)檎邫C(jī)會是轉(zhuǎn)瞬即逝的，如果沒有認(rèn)真把握，“政策之窗”就會關(guān)閉。利益相關(guān)者以及那些愿意投入時(shí)間、精力、金錢、信譽(yù)以期在未來獲得回報(bào)的政策企業(yè)家必須迅速抓住這個(gè)機(jī)會來采取行動，因此越來越多解決老年數(shù)字鴻溝問題的政策和建議被提出：2020 年12 月國家工業(yè)與信息化部發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造專項(xiàng)行動方案》，對常用網(wǎng)站和手機(jī)APP 提出適老化改造的要求，為老年人使用智能設(shè)備的問題提出更多有效的解決方案；2021年全國兩會上，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要“增進(jìn)智能產(chǎn)品適老化的能力，同時(shí)確保其不給老年人生活設(shè)置額外的障礙”；人大代表雷軍提議要加大對適老產(chǎn)品的資金投入，率先推動各級政府公共服務(wù)平臺、主流媒體平臺的適老化改造，健全法律法規(guī)，保護(hù)老年人數(shù)據(jù)隱私以及安全。

由此我們可以看出，本次“政策之窗”開啟的主要得益于新冠肺炎疫情的問題源流的推動，并且三源流出現(xiàn)的順序?yàn)閱栴}源流——政治源流——政策源流。在公眾輿論和政府的共同努力下，數(shù)字鴻溝治理政策流向政策議程，政策共同體重申相關(guān)的政策意見，維護(hù)老年人的權(quán)益。同時(shí)，利益相關(guān)者如生產(chǎn)和銷售智能設(shè)備的商家也抓住機(jī)會對自身產(chǎn)品進(jìn)行適老化改造，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。

四、結(jié)論

當(dāng)前，老年人的傳統(tǒng)生活空間被數(shù)字技術(shù)“侵占”，出臺老年數(shù)字鴻溝治理政策迫在眉睫。本研究基于多源流視角，聚焦政策本身，發(fā)現(xiàn)老年數(shù)字鴻溝治理政策在此時(shí)進(jìn)入決策議程受到問題源流、政策源流、政治源流的多重影響，但問題源流在整個(gè)政策議程中起到重大作用。重大事件的發(fā)生使老年數(shù)字鴻溝問題成為非解決不可的問題，問題源流和政策源流的碰撞觸發(fā)了解決老年數(shù)字鴻溝問題的“政策之窗”，加上此前相關(guān)政策建議的提出即政策源流推動了三源流的匯合，使得政策最終進(jìn)入決策議程。本文解釋了公共政策議程推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制，對老年數(shù)字鴻溝問題如何引起政策制定者的關(guān)注、政策議程是如何建立等問題進(jìn)行分析，為今后老年人數(shù)字融入政策提供依據(jù)和方法。

如今，我國的主要社會矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，因此，為了讓老年人共享數(shù)字化生活的福利，如何推動更多老年數(shù)字鴻溝治理政策的落地，協(xié)調(diào)全社會推動老年數(shù)字鴻溝問題的解決，以及在方案實(shí)施后如何對政策進(jìn)行評估改進(jìn)是今后政策制定者須考慮的問題。