關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政暫付款管理的思考

●馬軍

2022年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵之年，也是以綠色為導(dǎo)向、高質(zhì)量發(fā)展新路子的攻堅(jiān)之年，按照“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的總體要求，縣級(jí)財(cái)政認(rèn)真落實(shí)積極財(cái)政政策，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，強(qiáng)化細(xì)化預(yù)算編制，堅(jiān)持重質(zhì)量穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生。但受退稅政策、煤炭?jī)r(jià)格上漲和疫情影響，縣域內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益下滑，新增項(xiàng)目尚未達(dá)產(chǎn)見(jiàn)效，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，做大做強(qiáng)財(cái)政收入的工作任務(wù)還比較繁重。政府債務(wù)依然沉重，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)仍然艱巨。財(cái)政緊急必要支出增多，非預(yù)算安排支出新增地方財(cái)政暫付款，財(cái)政暫付款存量和增量不斷加大。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾突出，提高財(cái)政資金使用效益、加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督管理、嚴(yán)控財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫。

一、縣級(jí)暫付款管理的發(fā)展現(xiàn)狀

財(cái)政暫付款反映的是財(cái)政部門(mén)依據(jù)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示借給縣域內(nèi)本級(jí)預(yù)算單位或其他單位臨時(shí)急需的非預(yù)算安排的墊付款項(xiàng)，要求當(dāng)年暫付款當(dāng)年應(yīng)及時(shí)清收。目前，縣級(jí)財(cái)政暫付款管理的發(fā)展現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政暫付款存量大，消化進(jìn)度慢，增長(zhǎng)壓力大

從短期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)看，財(cái)政暫付款能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行解決一些痛點(diǎn)和難點(diǎn)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，由于部分暫付款當(dāng)年未收回或未按程序轉(zhuǎn)列支出，而且有可能歷史性掛賬，成為呆賬、壞賬，在財(cái)政庫(kù)款吃緊的情況下必然導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金正常支出受阻。內(nèi)外環(huán)境更趨嚴(yán)峻復(fù)雜，國(guó)內(nèi)疫情多發(fā)頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，部分地方無(wú)法消化現(xiàn)有存量暫付款，導(dǎo)致存量暫付款規(guī)模長(zhǎng)期居高不下，為保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，暫付款支出增長(zhǎng)壓力大，“消存控增”舉步維艱，財(cái)政資金安全隱患正不斷增大。近年來(lái)，地方暫付性款項(xiàng)墊付主要用于應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件、墊付土地收儲(chǔ)成本、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資平臺(tái)或國(guó)有企業(yè)注冊(cè)資金、周轉(zhuǎn)金和代償政府性債務(wù)、補(bǔ)繳工程欠稅、幫助解決勞資矛盾等歷史遺留問(wèn)題以及墊付預(yù)算單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和人員工資缺口資金等。上述借款類(lèi)型，面對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際情況，雖然存在墊款風(fēng)險(xiǎn)，但有時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)又和機(jī)遇并存，是否要進(jìn)行財(cái)政暫付款，決策者的主觀判斷較強(qiáng)，做出綜合考慮、科學(xué)決策并不容易。例如，為保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常態(tài)勢(shì)，需不斷培養(yǎng)新的稅源點(diǎn)，招商引資必不可少，與之配套的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入必然增多，而此類(lèi)項(xiàng)目大多未能納入預(yù)算，所以為保證工程施工順利進(jìn)行，依據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況就只能先行墊付大量建設(shè)資金來(lái)保證項(xiàng)目進(jìn)度；為支持企業(yè)發(fā)展，盡快投產(chǎn)達(dá)效，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，政府會(huì)在前期入股企業(yè)，或?yàn)槠髽I(yè)墊付因居民拆遷而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償款；另外，由于推進(jìn)城鎮(zhèn)化或防洪防汛易地搬遷，征地拆遷涉及土地補(bǔ)償款的項(xiàng)目，為使農(nóng)民盡快簽字并辦理相關(guān)手續(xù)，加快工程進(jìn)度，及時(shí)墊付補(bǔ)償款不可避免。

近年來(lái)，T縣為了有效推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改建工作、加快重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和加大清理政府建設(shè)項(xiàng)目工程款、歷年欠稅，以及償還到期貸款本息等，導(dǎo)致財(cái)政暫付性款項(xiàng)逐年增加。雖然2020年和2021年都無(wú)新增暫付款，但之前年度存量暫付款較大，2019年年底存量暫付款為155561萬(wàn)元。加強(qiáng)財(cái)政暫付款管理是國(guó)務(wù)院深化預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要部署，作為當(dāng)前一項(xiàng)十分重要和緊迫的財(cái)政工作，T縣財(cái)政局每年都向企業(yè)發(fā)出催款通知單，要求年底前還清欠款。由于近兩年財(cái)政收入僅僅能夠保工資、?；久裆⒈Ｕ＿\(yùn)轉(zhuǎn)，加之上級(jí)要求縣級(jí)財(cái)政化解政府債務(wù)任務(wù)繁重，導(dǎo)致沒(méi)有多余的財(cái)力消化財(cái)政暫付款。

（二）暫付款存量過(guò)大導(dǎo)致財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)突出

暫付款存量過(guò)大必然面臨兩大風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在財(cái)政暫付款屬占用國(guó)庫(kù)資金的非預(yù)算支出，若未能及時(shí)收回或形成歷史性掛賬，將嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算的正常運(yùn)行。部分地區(qū)庫(kù)款保障水平較低，若遇到財(cái)政收入同比減收明顯、上級(jí)調(diào)款困難且存在大額專(zhuān)項(xiàng)支出時(shí)，“三?！敝С鰧㈦y以保證，基本建設(shè)、政府化債等更無(wú)可用庫(kù)款，加大了支付風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：由于預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、不嚴(yán)格，盲目新增暫付款，且部分暫付款產(chǎn)生時(shí)未有效明確還款途徑、還款責(zé)任人和法律時(shí)限等，未按上級(jí)文件要求簽訂還款承諾，還款責(zé)任人變動(dòng)或者期滿(mǎn)無(wú)力償還等導(dǎo)致暫付款無(wú)法收回，國(guó)有資產(chǎn)將變相流失。用于支持國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)的發(fā)展資金，遇到企業(yè)法人變更、倒閉破產(chǎn)等情況，無(wú)法律依據(jù)能切實(shí)可行地收回資金，便會(huì)使財(cái)政借款化為泡影；預(yù)算單位會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，會(huì)計(jì)核算、賬務(wù)移交不規(guī)范，未能在賬表應(yīng)付款項(xiàng)中清晰反映單位負(fù)債，單位法人主動(dòng)籌措資金進(jìn)行還款的意識(shí)淡薄，導(dǎo)致預(yù)算單位財(cái)政暫付款幾乎只能通過(guò)當(dāng)?shù)仡A(yù)算列支處理。

（三）暫付款增長(zhǎng)擠占專(zhuān)項(xiàng)資金，項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)申請(qǐng)減少

地方人民銀行國(guó)庫(kù)資金余額中包括當(dāng)?shù)刎?cái)政國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余資金、盤(pán)活存量資金、置換債券資金或者代管資金等暫存款項(xiàng)，類(lèi)似這些國(guó)庫(kù)資金的存在給當(dāng)?shù)貨Q策者帶來(lái)了可用財(cái)力大的假象，若根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行金庫(kù)余額毫無(wú)顧忌地進(jìn)行非預(yù)算支出，暫付款金額盲目增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)、直達(dá)、預(yù)算內(nèi)等資金被暫付款擠占。特別是專(zhuān)項(xiàng)資金被擠占，項(xiàng)目就無(wú)法按工程進(jìn)度實(shí)施，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)，審計(jì)不過(guò)關(guān)，導(dǎo)致項(xiàng)目申請(qǐng)單位申請(qǐng)上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)的意愿減退。專(zhuān)項(xiàng)申請(qǐng)減少，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)匯款銳減，必然導(dǎo)致庫(kù)款緊張，本年專(zhuān)項(xiàng)又無(wú)法清算，專(zhuān)項(xiàng)申請(qǐng)必然再一次減少，從而進(jìn)入惡性循環(huán)困境。

（四）暫付款存量增量過(guò)大，對(duì)貨幣流通產(chǎn)生不利影響

暫付款存量、增量過(guò)大，從側(cè)面反映了財(cái)政收不抵支，增加無(wú)指標(biāo)撥款，會(huì)導(dǎo)致其他投資增大，重點(diǎn)建設(shè)受阻。財(cái)政沒(méi)有錢(qián)，就會(huì)找銀行借貸，不僅增加財(cái)政負(fù)債，提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)浪費(fèi)財(cái)政資金，擠占社會(huì)消費(fèi)。實(shí)行預(yù)算管理后，非預(yù)算資金實(shí)際上屬于財(cái)政透支，財(cái)政透支增加了新的資金運(yùn)用，為了達(dá)到新的平衡，必然增加資金來(lái)源或減少原來(lái)資金運(yùn)用。

二、縣級(jí)財(cái)政暫付款管理存在的問(wèn)題和原因分析

（一）地方管理者防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足

財(cái)政暫付款存量和增量過(guò)大，必然導(dǎo)致財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政安全風(fēng)險(xiǎn)。但地方管理者對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)重視程度不足，僅看到了財(cái)政暫付款可為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行解決一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)的短期效益，而沒(méi)有看到長(zhǎng)期若無(wú)法嚴(yán)控財(cái)政暫付款的存量和增量，必然導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步增大、當(dāng)期重點(diǎn)民生項(xiàng)目無(wú)法得到保障、后期專(zhuān)項(xiàng)資金申請(qǐng)銳減等財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方財(cái)力緊張，財(cái)政預(yù)算安排困難

近幾年國(guó)內(nèi)疫情多發(fā)頻發(fā)，區(qū)域發(fā)展不確定性不穩(wěn)定性因素增多，國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“雙碳”政策以及退稅、減稅、降費(fèi)等宏觀經(jīng)濟(jì)政策落地實(shí)施，導(dǎo)致部分地方財(cái)政稅收同比減收明顯。同時(shí)，財(cái)政必要支出不斷增加，政策性支出保障兜底，民生支出“擴(kuò)面提標(biāo)”，政府債務(wù)化解迫在眉睫，財(cái)政必保事項(xiàng)增多，地方財(cái)政支出壓力不斷增加，財(cái)政收支矛盾突出，預(yù)算編制較為困難。部分地區(qū)暴露出缺乏長(zhǎng)期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和戰(zhàn)略眼光，預(yù)算目標(biāo)定位不科學(xué)，預(yù)算編制不合理，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算績(jī)效考核應(yīng)用不充分，對(duì)盤(pán)活存量資金依賴(lài)性高，非預(yù)算支出較大，導(dǎo)致暫付款項(xiàng)不斷增加，存量越積越多。

T縣2019年至2021年全年一般公共預(yù)算收入分別為107351萬(wàn)元、95080萬(wàn)元、80746萬(wàn)元，逐年遞減；而一般公共預(yù)算支出分別為197355萬(wàn)元、213485萬(wàn)元、149497萬(wàn)元（2019年和2020年，國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，而2021年，國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，全部結(jié)轉(zhuǎn)下一年），遞除國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余是否列支影響因素，一般公共預(yù)算支出逐年遞增。從近三年財(cái)政收支情況看，收支矛盾突出，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金依賴(lài)性高。一般公共預(yù)算減收的主要原因包括：受疫情影響，企業(yè)稅收減少明顯；實(shí)行的企業(yè)稅收優(yōu)惠政策；重點(diǎn)稅源企業(yè)退增值稅留抵退稅和企業(yè)所得稅；縣域主要的稅源點(diǎn)火力發(fā)電企業(yè)，由于其煤炭成本上升，導(dǎo)致相應(yīng)稅收減少明顯，而新的稅源點(diǎn)尚未形成等。目前T縣預(yù)算安排勉強(qiáng)保障“三保”，其他支出主要依靠上級(jí)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付才能實(shí)現(xiàn)，收支相抵，而政府債務(wù)、基建支出、臨時(shí)求助等必需支出已無(wú)預(yù)算指標(biāo)和財(cái)力可用。年初預(yù)算已滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，更無(wú)剩余指標(biāo)和財(cái)力消化暫付款。

（三）暫付款管理不嚴(yán)格，新增暫付款較大

地方暫付款增長(zhǎng)明顯，說(shuō)明盤(pán)活存量資金所剩無(wú)幾，地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金挪用較多，資金缺口不斷增大。越借，越挪，越缺資金，本該專(zhuān)項(xiàng)支出的未能及時(shí)支出，形成不了實(shí)際地方效益，必然導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)縮減、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金減少的惡性循環(huán)困境。暫付款管理不嚴(yán)格導(dǎo)致新增規(guī)模超過(guò)規(guī)定比例。需要承認(rèn)的是，局部地區(qū)的基層財(cái)政，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣鄉(xiāng)財(cái)政確實(shí)存在存量暫付款風(fēng)險(xiǎn)尚未完全消化，增量風(fēng)險(xiǎn)又疊加“螺旋效應(yīng)”的現(xiàn)實(shí)壓力。暫付款風(fēng)險(xiǎn)治理下沉是今后地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)方向。

（四）清理回收、消化暫付款力度不足，成效不顯著

財(cái)政暫付款涉及部門(mén)多，政策性強(qiáng)，覆蓋領(lǐng)域廣，形成暫付款的時(shí)間久遠(yuǎn)，借款審批領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人或已更換，若沒(méi)有政府牽頭，嚴(yán)格要求其他部門(mén)大力配合，僅憑當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)無(wú)法高效清理回收暫付款。再加上前期暫付款管理不夠嚴(yán)格、精細(xì)，權(quán)責(zé)劃分、追還借款責(zé)任人、責(zé)任部門(mén)不明確；借款審批政府負(fù)責(zé)人調(diào)離崗位，借款催收力度不夠，積極性不高；一些借款企業(yè)改制、重組或倒閉，對(duì)違約的企業(yè)和法人代表，又沒(méi)有制定具體的處罰措施，導(dǎo)致企業(yè)借款清理回收較為困難。同時(shí)，因歷年財(cái)力不足，往年非預(yù)算臨時(shí)性項(xiàng)目支出形成的暫付款掛賬金額較大，對(duì)預(yù)算單位的借款只能通過(guò)預(yù)算安排、利用土地整理成本、新增債券資金、盤(pán)活財(cái)政存量資金等措施消化預(yù)算單位暫付款，但目前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，稅收形勢(shì)不景氣，地方財(cái)力有限，新增暫付款壓力大，通過(guò)財(cái)力轉(zhuǎn)列支出短時(shí)間內(nèi)消化存量暫付款困難重重。

（五）暫付款管理信息化水平低

當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)上線運(yùn)行，高效融合了國(guó)庫(kù)集中支付、電子化核算、自助柜面、政府采購(gòu)云平臺(tái)和公務(wù)卡報(bào)銷(xiāo)等，系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行賬務(wù)處理，后期將自動(dòng)生成部門(mén)決算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等部門(mén)報(bào)表。財(cái)政網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的完善與創(chuàng)新不僅提高了政府會(huì)計(jì)工作效率，也在一定程度上保證了財(cái)政資金高效、安全運(yùn)行。但是財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，暫付款管理方面仍需完善，如暫付款撥付流程簡(jiǎn)單，內(nèi)控不嚴(yán)等，目前使用的暫付款臺(tái)賬管理系統(tǒng)雖有明細(xì)信息，卻與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)（支付系統(tǒng)）脫節(jié)。支付時(shí)，仍需借款單位提供申請(qǐng)、政府批示、借款協(xié)議、還款承諾書(shū)等紙質(zhì)文件依據(jù)。而在支付系統(tǒng)中，上級(jí)財(cái)政無(wú)時(shí)時(shí)審核環(huán)節(jié)，導(dǎo)致暫付款出借若不合規(guī)，只能事后整改，缺少暫付前審查、暫付過(guò)程審核、暫付后績(jī)效評(píng)價(jià)等全程監(jiān)控措施。

三、加強(qiáng)財(cái)政暫付款管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）加強(qiáng)管理者防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的思想認(rèn)識(shí)

管理者要提高思想認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)上級(jí)嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政暫付款管理的文件精神，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，把規(guī)范當(dāng)?shù)刎?cái)政暫付款管理作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)抓緊抓實(shí)抓好，防止出現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。要認(rèn)真分析本地區(qū)財(cái)政暫付款管理具體情況，推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法，彌補(bǔ)管理不足，積極“消存控增”，做到部門(mén)協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)，形成目標(biāo)一致、齊抓共管的良好局面。

（二）提高財(cái)政預(yù)算安排的水平和質(zhì)量

零基預(yù)算編制模式應(yīng)在各地預(yù)算部門(mén)積極推行和落實(shí)，不應(yīng)以預(yù)算收支增長(zhǎng)率為政績(jī)考核目標(biāo)。立足實(shí)際，有效提高當(dāng)?shù)仡A(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性和全局性水平，充分考慮地方財(cái)政收支影響因素，面對(duì)下行壓力加大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，應(yīng)通過(guò)開(kāi)源和節(jié)流來(lái)解決地方財(cái)政困境，逐漸脫離對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴(lài)。

開(kāi)源首先需要“政財(cái)稅銀”通力合作，穩(wěn)住市場(chǎng)基本面，大力招商引資，培育新的稅源點(diǎn)。其次要加大清繳欠稅欠費(fèi)力度，確保現(xiàn)有稅源應(yīng)收盡收。再次要盤(pán)活財(cái)政存量資金，完善結(jié)余資金收回使用機(jī)制。最后增加政府性收入以及統(tǒng)一處置政府擁有的各類(lèi)行政事業(yè)單位資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)等，努力做大財(cái)力蛋糕。此外，還應(yīng)調(diào)動(dòng)各預(yù)算單位積極性，主動(dòng)對(duì)接上級(jí)財(cái)政和業(yè)務(wù)部門(mén)，爭(zhēng)取中央和自治區(qū)資金，增加轉(zhuǎn)移支付、直達(dá)資金等，提高庫(kù)款保障水平。

開(kāi)源的同時(shí)，地方政府還要節(jié)流。除必要的“三保”支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，“三公”、會(huì)議、調(diào)研、培訓(xùn)費(fèi)等其他一般性支出保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減。對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目，既要保證其完整性，又要按照政府中長(zhǎng)期規(guī)劃，依據(jù)輕重緩急進(jìn)行建設(shè)，對(duì)新批政府投資計(jì)劃和新上政府投資項(xiàng)目要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格按照可行性計(jì)劃表審查、督導(dǎo)。對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的配套建設(shè)和重點(diǎn)民生領(lǐng)域等新增項(xiàng)目支出，應(yīng)通過(guò)引進(jìn)社會(huì)投資、盤(pán)活財(cái)政存量資金、調(diào)整預(yù)算、預(yù)算調(diào)劑等非暫付款方式予以解決。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，清理超編人員，嚴(yán)格審視地方自行出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)補(bǔ)貼政策等，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)。對(duì)于歸屬于市場(chǎng)的一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營(yíng)性發(fā)展項(xiàng)目以及可利用社會(huì)資金發(fā)展的民生事項(xiàng)，財(cái)政資金要適時(shí)逐步退出，集中財(cái)力投入到滿(mǎn)足公共服務(wù)的領(lǐng)域。對(duì)支出剛性進(jìn)行“預(yù)算硬約束”，根據(jù)收支情況及時(shí)向一般公共預(yù)算調(diào)入政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，增加預(yù)算收入賬本歸屬的靈活性。如果以上措施加起來(lái)仍然無(wú)法保證財(cái)政的可持續(xù)性，地方政府只能“亮明家底”，積極申請(qǐng)上級(jí)政府“臨時(shí)救助”，手段包括政策傾斜、暫時(shí)包償部分政府債務(wù)、減免地方配套資金，加大轉(zhuǎn)移支付力度等，后期財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)健再予以?xún)斶€。

當(dāng)前T縣的暫付款余額較大，與前期的暫付款存量較大有直接關(guān)系。而T縣的稅收、土地出讓金等財(cái)政收入在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)都不太樂(lè)觀，從根本上解決問(wèn)題還是得通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、吸引青壯年勞動(dòng)力和人才回流、提升本地稅收競(jìng)爭(zhēng)力等做大自主財(cái)力的方式。這也是該地區(qū)面臨的轉(zhuǎn)型之痛。因此，T縣需要在“做大財(cái)政蛋糕”的同時(shí)，優(yōu)化預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障“三?！薄⒘舻滞硕?、化解債務(wù)、消化暫付款等，堅(jiān)持量入為出，深化體制改革，逐漸使支出體制與收入體制相適應(yīng)。

（三）提高信息化管理水平，創(chuàng)新暫付款管理的方式方法

充分利用暫付款臺(tái)賬管理系統(tǒng)，并與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)充分銜接，使得縣級(jí)財(cái)政非預(yù)算無(wú)指標(biāo)支付財(cái)政資金時(shí)，在一體化暫付款管理模塊中，上級(jí)財(cái)政部門(mén)能夠進(jìn)行支付審核，審核內(nèi)容包括借款立項(xiàng)、借款審查和信用分析等。比如，對(duì)于國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)的借款，可實(shí)行借款抵押、權(quán)利質(zhì)押等方式轉(zhuǎn)嫁財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于有抵押物或權(quán)利質(zhì)押的應(yīng)收借款，可通過(guò)法律手段及時(shí)將抵押物或權(quán)利質(zhì)押變現(xiàn)，收回暫付款。對(duì)于金額小，或用于科技創(chuàng)新、技術(shù)開(kāi)發(fā)、新產(chǎn)品試制，且科技含量高、有廣闊市場(chǎng)前景、生產(chǎn)比較正常、資金抽出較困難的項(xiàng)目借款，可采取“借改投”的辦法參股入股。另外，也可以根據(jù)實(shí)際情況，采取減少、免交資金占用費(fèi)，給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等措施，促使企業(yè)回籠資金，提高利稅水平，盡快歸還借款。對(duì)于預(yù)算單位的借款，要充分考量借款用途的合理合規(guī)性。對(duì)于其他單位暫付款，則主要考查其信用等級(jí)。

一體化系統(tǒng)中要融入監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，有效利用預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，除已按規(guī)定程序批準(zhǔn)的項(xiàng)目外，對(duì)未列入預(yù)算的項(xiàng)目嚴(yán)格審核，要求本年新增暫付款不得超過(guò)總支出的5%，加強(qiáng)資料合法、合規(guī)性審核和全年限額管理，在支付過(guò)程中要時(shí)時(shí)監(jiān)控，年終進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并要保證當(dāng)年暫付款年終前消化。為保證地方經(jīng)濟(jì)健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展，有些財(cái)政資金無(wú)預(yù)算安排，需緊急支付，必然形成暫付款，但在借出款前，應(yīng)嚴(yán)格按照借款程序操作，并籌劃好暫付款的消化來(lái)源，能當(dāng)月消化當(dāng)月必須消化，若需延遲，當(dāng)年必須消化，保證當(dāng)年無(wú)新增財(cái)政暫付款。

（四）建立健全清理清收暫付款機(jī)制

資金安全管理是財(cái)政工作的生命線，財(cái)政部門(mén)要增強(qiáng)資金安全風(fēng)險(xiǎn)的防控意識(shí)，建立完善內(nèi)控制度，嚴(yán)格預(yù)算約束，建立消化清收暫付款、保障財(cái)政資金安全運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。

地方相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照上級(jí)文件要求，緊盯新增財(cái)政暫付款累計(jì)余額不得超過(guò)支出5%的紅線，充分考慮存量暫付款消化序時(shí)進(jìn)度情況，拿出切實(shí)有效措施，統(tǒng)籌考慮“三?！?、留抵退稅、化解債務(wù)等各類(lèi)支出安排，在確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行的前提下，穩(wěn)妥消化存量暫付款、從嚴(yán)控制新增暫付款。地方財(cái)政部門(mén)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際存量消化方案，列出時(shí)間表、路線圖，優(yōu)先清理、消化違規(guī)對(duì)企借款。地方政府牽頭，明確負(fù)責(zé)部門(mén)、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，建立健全財(cái)政暫付款總賬和明細(xì)賬，通過(guò)審閱借款申請(qǐng)、政府批示、借款協(xié)議、還款承諾等資料，召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)清理暫付款研討會(huì)，設(shè)定合理清理目標(biāo)。地方政府要時(shí)時(shí)監(jiān)督，并作出績(jī)效評(píng)價(jià)。針對(duì)以前年度存量暫付款，要根據(jù)年限和性質(zhì)分類(lèi)施策，重新明確責(zé)任主體，依據(jù)借墊對(duì)象、借款類(lèi)型、借款用途、消化途徑等采取不同的清收措施。例如：對(duì)企業(yè)和融資平臺(tái)借款等有抵押質(zhì)押物，且具備還款條件的，下達(dá)催款單到責(zé)任單位，利用法律手段催收還款；對(duì)預(yù)算單位公共服務(wù)建設(shè)、利民搬遷、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等民生借款，需要當(dāng)?shù)卣袚?dān)事權(quán)的，借墊單位提出申請(qǐng)，經(jīng)本級(jí)人民政府同意后，可使用盤(pán)活存量資金、年初預(yù)算等予以核銷(xiāo)。部分借款由于上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)未及時(shí)下達(dá)的，可通知協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)抓緊辦理支付手續(xù)，與當(dāng)年預(yù)算安排相關(guān)的，要及時(shí)作轉(zhuǎn)列本年支出賬務(wù)處理。而對(duì)于存在糾紛的借款，可借助法律武器提請(qǐng)司法部門(mén)介入解決。各地區(qū)各部門(mén)要以暫付款臺(tái)賬為基礎(chǔ)，認(rèn)真開(kāi)展暫付款管理相關(guān)的自查自糾工作，全面清理回收暫付款、違規(guī)出借的庫(kù)款及財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金，按時(shí)上報(bào)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)報(bào)告和工作臺(tái)賬，強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，整頓財(cái)經(jīng)秩序。

（五）加強(qiáng)督導(dǎo)督查

上級(jí)政府要對(duì)所屬下級(jí)政府加強(qiáng)跟蹤督導(dǎo)，全程掌控財(cái)政暫付款管理工作，密切關(guān)注財(cái)政暫付款的規(guī)模、用途、期限等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并督促整改。定期對(duì)所轄地區(qū)暫付款管理情況進(jìn)行通報(bào)，適時(shí)組織人員對(duì)新增較多、消化較慢的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，掌握第一手資料，分析其管理情況。通過(guò)通報(bào)、督導(dǎo)、約談、調(diào)研等手段，推動(dòng)財(cái)政暫付款管理工作實(shí)現(xiàn)“控增消存”的目標(biāo)任務(wù)。