提高財政績效評價結(jié)果應(yīng)用價值的實(shí)踐與探索
——以區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的績效評價實(shí)踐為例

●區(qū)曉暉

廣東省佛山市禪城區(qū)財政局從2013年起啟動全過程預(yù)算績效管理實(shí)踐探索，其中，對支出項(xiàng)目的事后績效評價是推行預(yù)算績效管理的一個重要切入點(diǎn)，該區(qū)財政局每年分別選取支出金額較大的支出項(xiàng)目開展績效評價，涉及領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、基本建設(shè)等。啟動預(yù)算績效管理改革以來，有效地在政府各部門中樹立起績效理念，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理要求逐漸深入人心。但隨著預(yù)算績效管理的常態(tài)化推進(jìn)，以常規(guī)的績效評價方式得出的評價結(jié)果并未能為深化財政預(yù)算管理改革提供更有效的參考依據(jù)，文章以廣東省佛山市禪城區(qū)財政局對區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的績效評價方式為例，探索進(jìn)一步提高財政績效評價結(jié)果應(yīng)用價值的績效評價方法。

一、以單個支出項(xiàng)目為績效評價對象的局限性分析

常規(guī)的績效評價方式是采用統(tǒng)一設(shè)計(jì)績效評分指標(biāo)體系，設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的分值及評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分，并以支出項(xiàng)目得分來評定績效等級。以分?jǐn)?shù)的形式來評價一個支出項(xiàng)目，對預(yù)算單位有較大的感官沖擊力，尤其在實(shí)施事后績效評價的初期，沖擊效果更明顯，一方面單位在預(yù)算申報時虛大項(xiàng)目資金規(guī)模的情況得到有效壓制，另一方面能倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，特別是內(nèi)部財務(wù)管理制度的完善、項(xiàng)目資料的建檔等方面得到更多的重視，對支出項(xiàng)目的跟蹤管理機(jī)制也進(jìn)一步規(guī)范。

經(jīng)過幾年對事后績效評價工作的探索，禪城區(qū)財政局發(fā)現(xiàn)，以單個支出項(xiàng)目為評價對象，按照統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系進(jìn)行打分的績效評價方式，對于財政資金投向的效益情況評價存在一定的局限性，以區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的績效評價為例，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）以單個支出項(xiàng)目的績效評價得分情況來評價財政資金投向效益存在一定程度上的偏差

從行政管理層級來看，區(qū)級財政屬于基層財政管理，其預(yù)算資金安排以保障政策落實(shí)為核心，因此，從單個支出項(xiàng)目看，其立項(xiàng)有政策支撐，效益以落實(shí)政策任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，只要過程管理規(guī)范，項(xiàng)目的事后績效評價得分普遍較好。以產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目為例，從近幾年對該類支出項(xiàng)目的績效評價情況看，該類資金項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)為產(chǎn)業(yè)扶持政策文件，項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)充分；同時，作為政府出臺的扶持政策，其申報、審核、公示、撥付等管理機(jī)制都在政策或申報指南中有明確規(guī)定，政策對應(yīng)的支出項(xiàng)目的過程管理均較為規(guī)范；加上產(chǎn)業(yè)扶持政策大部分為后獎補(bǔ)形式的扶持政策，形成支出即代表該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策效益的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目效益方面的評分也較高。但是，財政資金在投入各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策后，對全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上所發(fā)揮出的撬動作用并未能通過對單個支出項(xiàng)目的績效評價反映出來。

（二）對單個支出項(xiàng)目分別開展績效評價，難以披露財政資金在同類業(yè)務(wù)項(xiàng)目的投入是否存在重疊交叉或錯位缺失的情況

通過對2013—2017年各個產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的事后績效評價得分情況進(jìn)行對比分析，2013年各預(yù)算單位的被評價項(xiàng)目在立項(xiàng)管理、過程管理、項(xiàng)目效益等方面的得分差異明顯；但到2017年，各預(yù)算單位的產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目總體得分普遍較高，尤其在立項(xiàng)管理、過程管理方面的得分接近滿分。表面上看，對不同預(yù)算單位的同類型項(xiàng)目進(jìn)行績效評分，可以反映出不同預(yù)算單位在政策執(zhí)行、項(xiàng)目推進(jìn)等管理機(jī)制方面的管理水平差距，有利于促進(jìn)預(yù)算單位提高內(nèi)部管理水平，提高項(xiàng)目績效評價得分，2013—2017年間的產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目績效評價得分變化情況也證實(shí)了這點(diǎn)。但是，從2018年起禪城區(qū)財政啟動的產(chǎn)業(yè)政策整體績效分析情況看，區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)扶持政策確實(shí)存在重疊交叉或錯位缺失的情況，這是在2018年以前對單個產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的事后績效評價中未能發(fā)現(xiàn)的。

（三）由于支出項(xiàng)目與業(yè)務(wù)項(xiàng)目不是一一對應(yīng)，對資金項(xiàng)目實(shí)行績效評價，業(yè)務(wù)項(xiàng)目的不足會被匯總數(shù)據(jù)掩蓋

為進(jìn)一步加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，區(qū)級財政部門將支出性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)項(xiàng)目整合為一個支出項(xiàng)目，例如安排給經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金可用于各類普惠性扶持政策的支出。但是，當(dāng)以支出項(xiàng)目為評價對象時，只能對該項(xiàng)目的各項(xiàng)績效指標(biāo)整體完成情況進(jìn)行評價，無法得知各業(yè)務(wù)項(xiàng)目的具體執(zhí)行情況。相關(guān)部門設(shè)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)多數(shù)是從實(shí)施政策的數(shù)量、補(bǔ)助企業(yè)數(shù)量、獎補(bǔ)資金發(fā)放及時性、企業(yè)銷售額增長等方面設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，而具體業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出（即各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策）的執(zhí)行進(jìn)度、政策落實(shí)情況、目標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)等無法通過該支出項(xiàng)目的績效目標(biāo)完成情況得知。從歷年的績效評價得分情況看，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目評價得分一直較高，一定程度上是由于在同一個資金項(xiàng)目內(nèi)，各個業(yè)務(wù)項(xiàng)目間的執(zhí)行數(shù)據(jù)能相互取長補(bǔ)短的原因所致。

（四）被評價項(xiàng)目的得分高低與調(diào)整該項(xiàng)目下一年度財政預(yù)算安排金額的關(guān)聯(lián)度不高，難以形成績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制

基層財政的預(yù)算資金安排以保障政策落實(shí)為核心，但由于政策的兌現(xiàn)與政策的出臺存在時間差，為兌現(xiàn)政策而安排的支出項(xiàng)目滯后于政策的出臺時間。以產(chǎn)業(yè)扶持類政策為例，扶持政策一經(jīng)印發(fā)出臺則必須執(zhí)行及兌現(xiàn)，否則將對政府信譽(yù)帶來負(fù)面影響。因此，每年度結(jié)束后，對于為了兌現(xiàn)尚在有效期內(nèi)的政策而對應(yīng)安排的支出項(xiàng)目開展事后績效評價，其評價得分高低并不能作為該支出項(xiàng)目在以后年度財政資金分配多寡的依據(jù)。這就造成了財政部門對支出項(xiàng)目的事后績效評價情況并未能對下一年度預(yù)算資金安排起到有效的約束性作用，難以形成預(yù)算績效管理閉環(huán)，大大降低了事后績效評價結(jié)果應(yīng)用的價值，削減了績效評價工作對財政部門把控預(yù)算總盤子、優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的參考作用。

二、以財政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的實(shí)踐探索

為解決上述績效評價方式存在的局限性，跳出一直以來以支出項(xiàng)目為對象實(shí)施績效評價的框框，系統(tǒng)地分析財政資金投入同一領(lǐng)域中的各項(xiàng)目間關(guān)系，發(fā)現(xiàn)同類項(xiàng)目存在的共性問題并提出標(biāo)準(zhǔn)化整改建議，綜合評價財政資金在該領(lǐng)域的投入效果，禪城區(qū)財政局從2018年起，選取財政投入產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域的資金整體績效評價為切入點(diǎn)，從政策整體布局、目標(biāo)、管理方式等方面評價各項(xiàng)政策，分析政策錯位、缺位及重疊情況，綜合分析評價該類政策及項(xiàng)目的財政投入整體效果，為建立體系清晰、目標(biāo)精準(zhǔn)、總盤可控的產(chǎn)業(yè)政策體系提供重要參考，促進(jìn)政策相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)、同向發(fā)力。

（一）梳理現(xiàn)有各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，將政策內(nèi)容及政策間的關(guān)系可視化

通過與有關(guān)部門通力配合，收集整理了禪城區(qū)已出臺實(shí)施的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，并按照扶持對象所屬行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的生命周期（初創(chuàng)或落地、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、增資擴(kuò)產(chǎn)、融資上市等）以及企業(yè)發(fā)展所需人才梯隊(duì)（本科生、技能人才、研究人員、管理層等）這三個維度，制定三維坐標(biāo)關(guān)系圖，將各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策及其配套的人才政策所指向的政策受眾目標(biāo)及政策間的關(guān)系可視化，為對禪城區(qū)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全面分析建立基礎(chǔ)。在可視化關(guān)系圖中，靶點(diǎn)密集的節(jié)點(diǎn)存在政策重復(fù)交叉的風(fēng)險，靶點(diǎn)稀疏的節(jié)點(diǎn)則存在政策錯位或缺位的風(fēng)險，提示出開展績效評價分析時的關(guān)注重點(diǎn)。

（二）評估現(xiàn)有各項(xiàng)政策執(zhí)行落實(shí)情況

統(tǒng)計(jì)近三年產(chǎn)業(yè)扶持資金規(guī)模和扶持范圍，結(jié)合轄區(qū)稅收的分行業(yè)結(jié)構(gòu)、受惠企業(yè)的分行業(yè)及分規(guī)模結(jié)構(gòu)，以及禪城區(qū)各年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的完成情況，以數(shù)據(jù)分析和實(shí)地走訪調(diào)研的方式，對各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策效益進(jìn)行評估。評估的主要內(nèi)容包括：政策與本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的匹配情況、受惠企業(yè)與政策制定初期設(shè)定的受眾目標(biāo)匹配情況、受惠企業(yè)對區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)情況、政策知曉度及落地執(zhí)行情況、企業(yè)申報及審核的規(guī)范性、各項(xiàng)政策指向的重疊情況，以及重點(diǎn)企業(yè)對區(qū)內(nèi)現(xiàn)有政策的敏感度等方面。通過評估，為下一步找準(zhǔn)幫扶企業(yè)的著力點(diǎn)，提出對現(xiàn)有政策的延續(xù)、撤銷、整合和規(guī)范申報審核管理等方面的建議，提高財政扶持投入的精準(zhǔn)度提供參考。

（三）分析發(fā)現(xiàn)存在問題并提出針對性解決建議

1、以產(chǎn)業(yè)扶持政策梳理結(jié)果為基礎(chǔ)。把現(xiàn)有政策三維坐標(biāo)關(guān)系圖反饋到各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，并對該可視化關(guān)系圖的使用方法進(jìn)行解讀；同時，梳理印發(fā)《產(chǎn)業(yè)政策目錄》《人才政策目錄》《產(chǎn)業(yè)政策查重目錄》和《人才政策查重目錄》，編寫《禪城區(qū)產(chǎn)業(yè)及人才扶持政策建議情況表》，用以解決產(chǎn)業(yè)扶持政策存在的政策分散、重疊、與企業(yè)成長發(fā)展需求不匹配等問題，指導(dǎo)主管部門對現(xiàn)有政策進(jìn)行撤并整合優(yōu)化，提高主管部門制定政策的目標(biāo)精準(zhǔn)度。

2、以具體政策執(zhí)行落實(shí)情況的評估結(jié)果為基礎(chǔ)。對于各項(xiàng)政策在兌現(xiàn)過程中存在的申報要求及評審標(biāo)準(zhǔn)不一、部分政策兌現(xiàn)時間較長的情況，提出開展扶持政策標(biāo)準(zhǔn)化改革，使績效評價結(jié)果得到有效應(yīng)用。目前，通過對各項(xiàng)扶持政策的兌現(xiàn)流程開展申報指南、審批流程、佐證材料、付款時限等五方面的標(biāo)準(zhǔn)化改造，帶來一系列正向優(yōu)化成效：依托佛山扶持通（禪城分廳），扶持政策兌現(xiàn)方面已實(shí)現(xiàn)了“零跑腿”“無紙化審批”“秒批”“秒付”“免申即享”等成效，促進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境軟實(shí)力提升，提高政策整體效益。

3、以受惠企業(yè)對轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與其獲得扶持金額的比較分析為基礎(chǔ)。針對存在重復(fù)獎補(bǔ)、扶持投入與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出倒掛等情況，制定出臺了《區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金管理辦法》，對各部門出臺的各項(xiàng)政策在制定程序、獎補(bǔ)上限、評價監(jiān)督等方面作出約束性規(guī)定和要求；2022年進(jìn)一步探索通過對產(chǎn)業(yè)扶持政策某一細(xì)分領(lǐng)域的績效評價，分析歷史數(shù)據(jù)與政策特點(diǎn)，歸納該細(xì)分領(lǐng)域政策的核心指標(biāo)內(nèi)容及其參考值，作為同類政策出臺前評估論證及績效目標(biāo)設(shè)置的約束性要求，為建立體系清晰、目標(biāo)精準(zhǔn)、總盤控制的政策體系的工作目標(biāo)提供制度保障。

三、以財政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的優(yōu)勢

以財政投入產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域的一攬子資金開展整體績效評價的工作實(shí)踐，實(shí)際上是突破支出項(xiàng)目本身，站到更高的層面上對財政資金投向領(lǐng)域效果進(jìn)行宏觀分析，其優(yōu)勢表現(xiàn)在：

第一，可以發(fā)現(xiàn)同類政策間的重復(fù)或缺位等情況，有效打破同類政策項(xiàng)目各自為政、用力分散、無法排序而使財政支出總盤子出現(xiàn)失控風(fēng)險等局面，也為下一步調(diào)整優(yōu)化政策提供參考依據(jù)，避免因個別項(xiàng)目表面效益理想而盲目加大投入，造成財政資金的無效消耗，有助于財政部門通過優(yōu)化內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財政投入資金精準(zhǔn)發(fā)力。特別是在當(dāng)前財政處于“緊平衡”的背景下，以財政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象，有助于提高財政部門和各業(yè)務(wù)主管部門管財理財水平，形成精打細(xì)算的合力，使財政資金產(chǎn)生“一分錢花出兩分錢”的效果。

第二，可以對同類政策從政策執(zhí)行機(jī)制、資金管理、目標(biāo)管理等共性管理要求上設(shè)定規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并梳理出共性評價指標(biāo)，有助于將事后績效分析結(jié)果應(yīng)用到政策制定的前端管理環(huán)節(jié)中，使同類政策項(xiàng)目在立項(xiàng)論證、目標(biāo)設(shè)定、資金測算、過程管理等方面在事前績效評審中有共性的評審標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，形成績效管理的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)通過績效評價來提高資金投入效益的有效循環(huán)。

第三，可以打破以往對績效評價結(jié)果的應(yīng)用主要由預(yù)算單位根據(jù)評價意見進(jìn)行整改的單一方式。以財政投入領(lǐng)域?yàn)閷ο蟮目冃гu價結(jié)果，可以倒逼財政部門自主分析是否存在由于其預(yù)算管理機(jī)制等方面的紕漏而導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，從而將績效評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為更優(yōu)的預(yù)算管理機(jī)制和措施的頂層設(shè)計(jì)，并傳導(dǎo)到具體的資金使用單位，更大程度地發(fā)揮績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。

四、以財政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的推廣應(yīng)用探索

參照上述評價分析的方法和思路，目前禪城區(qū)正進(jìn)一步在財政投入的其他領(lǐng)域開展績效評價分析，以期進(jìn)一步找到財政管理措施改革創(chuàng)新的突破口，使績效評價工作更有績效。

（一）推廣到分析區(qū)內(nèi)民生政策的績效評價方面

通過對現(xiàn)行民生政策的梳理分析，分類形成執(zhí)行落實(shí)上級政策、區(qū)級配套政策和區(qū)級特色政策等目錄，使財政資金“多做雪中送炭，少做錦上添花”的投入，避免脫離實(shí)際制定過高保障標(biāo)準(zhǔn)，更精準(zhǔn)地兜住民生底線，切實(shí)保障基本民生支出。同時，將民生投入形式分成直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩大類，對于直接補(bǔ)貼類的民生支出，目前已通過開展標(biāo)準(zhǔn)化改革，優(yōu)化申報流程，提高兌現(xiàn)時效，提升群眾獲得感，使財政資金在民生投入方面的邊際效益最大化。

（二）推廣到分析區(qū)內(nèi)教育投入的績效評價方面

通過對學(xué)校學(xué)段分類、職能支出、教育履職評價以及區(qū)教育局對學(xué)校的各項(xiàng)考核任務(wù)等維度進(jìn)行分類梳理，結(jié)合2018—2020年區(qū)級公辦學(xué)校的資產(chǎn)數(shù)據(jù)、部門決算數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，對教育系統(tǒng)（含各學(xué)校）經(jīng)費(fèi)收支結(jié)構(gòu)與教育履職任務(wù)之間關(guān)系進(jìn)行分類匹配，分析教育系統(tǒng)（含各學(xué)校）的職責(zé)費(fèi)用匹配情況。綜合數(shù)據(jù)分析和對代表性學(xué)校的調(diào)研情況，分析教育主管部門在資金保障方式、學(xué)位保障機(jī)制、教師隊(duì)伍管理、學(xué)校管理規(guī)范等方面存在的問題，并提出改進(jìn)建議，系統(tǒng)地優(yōu)化教育部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，使有限的財政資金、教育資源發(fā)揮最大作用。

（三）推廣到分析區(qū)級政府購買服務(wù)項(xiàng)目支出的績效評價方面

在《政府購買服務(wù)管理辦法》第九條“政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)”所述的兩大類型的基礎(chǔ)上，全面梳理分析區(qū)級政府購買服務(wù)各項(xiàng)明細(xì)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，從購買主體、購買目的、購買頻率、購買內(nèi)容等幾個維度進(jìn)行標(biāo)簽和分類，挑選不同類別的項(xiàng)目分步開展績效評價分析，形成由共性指標(biāo)和個性化分類核心指標(biāo)組成的綜合評價指標(biāo)體系，并以該評價指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)約束某一類別政府購買服務(wù)項(xiàng)目的事前論證要求和規(guī)范，從而提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。