成本效益分析在科技項(xiàng)目績效評價(jià)中應(yīng)用探討

■文/張繼昌 黃燦宏 歐陽進(jìn)良 許諾 劉一儒（科技部科技評估中心）

科技創(chuàng)新是社會發(fā)展的基本動力，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的關(guān)鍵?？蒲许?xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出具備多類價(jià)值的特點(diǎn)，績效評價(jià)工作需根據(jù)不同特點(diǎn)和評估目的，有針對性地評估科研項(xiàng)目預(yù)期成果的價(jià)值，結(jié)合評價(jià)指標(biāo)性質(zhì)，合理選擇使用定性評價(jià)和定量評價(jià)。

績效評價(jià)常用的定性分析包括專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等，一般受限于專家個人知識建樹、問卷調(diào)查可信度等因素；常用的定量分析包括比較法、最低成本法等，一般計(jì)算項(xiàng)目執(zhí)行周期之內(nèi)成本，未拓展到項(xiàng)目全生命周期。同時受限于科研項(xiàng)目固有的成功率不確定、效益滯后等特點(diǎn)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值評價(jià)涉及較少；因此，有必要探索建立一種符合科研規(guī)律，全方位、全過程、全覆蓋評價(jià)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值的方法。

一、成本效益分析概述

成本效益分析法作為一類經(jīng)濟(jì)決策方法，適用于開發(fā)類或產(chǎn)業(yè)化類科研項(xiàng)目，該方法首先明確項(xiàng)目目標(biāo)，然后列示若干實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的指標(biāo)，分析項(xiàng)目的預(yù)期成本和預(yù)期收益，并轉(zhuǎn)換為現(xiàn)期的貨幣價(jià)值，最后根據(jù)量化分析標(biāo)準(zhǔn)，選擇凈效益最大的項(xiàng)目。成本效益分析法一般用于有關(guān)投資性支出項(xiàng)目的效益分析，可以在項(xiàng)目生命周期的不同階段使用：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，以迭代的方式篩選和確定最佳項(xiàng)目選項(xiàng)；在中期階段，對照預(yù)期的目標(biāo)和指標(biāo)的成本效益情況，可以作為中期監(jiān)測的參考；驗(yàn)收評價(jià)和跟蹤評價(jià)階段，可用于指導(dǎo)今后的項(xiàng)目，特別是有助于分析偏離事前估計(jì)的原因。成本效益分析的核心是對項(xiàng)目社會經(jīng)濟(jì)效益和成本的評估，并進(jìn)行貨幣量化表示，對社會的凈影響最終通過一個量化的績效指標(biāo)計(jì)算（見圖1）。

圖1 科研項(xiàng)目績效評價(jià)成本效益分析示意圖

開展項(xiàng)目成本效益分析前，需對潛在的項(xiàng)目成本、產(chǎn)出進(jìn)行調(diào)查了解，通常需要收集如下資料。一是背景信息資料。與項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策；宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本情況及前景相關(guān)資料；銀行利率、匯率、稅收政策等。二是業(yè)務(wù)相關(guān)資料。項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營計(jì)劃、預(yù)期市場潛力分析等相關(guān)資料；項(xiàng)目相關(guān)批準(zhǔn)文號、可研報(bào)告、實(shí)施方案、產(chǎn)出說明等；與項(xiàng)目研發(fā)、生產(chǎn)和運(yùn)營相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告；項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)管情況；可參照的同類項(xiàng)目的有關(guān)信息，如投資概算、流動資金占用、運(yùn)營成本、收費(fèi)價(jià)格及利潤等數(shù)據(jù)資料，以便參考對照；其他相關(guān)資料。

二、科研項(xiàng)目成本評估

目前我國科研單位成本核算尚處于起步階段，相關(guān)工作基礎(chǔ)較為薄弱?！妒聵I(yè)單位成本核算具體指引——科學(xué)事業(yè)單位（征求意見稿）》（財(cái)辦會〔2022〕第16號）出臺，可以有效規(guī)范科研單位成本核算，反映科研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本，為加強(qiáng)科研單位和科研項(xiàng)目績效評價(jià)、完善績效管理體系提供成本信息支撐。

現(xiàn)階段科研項(xiàng)目成本核算通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、項(xiàng)目決算來進(jìn)行?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算是為費(fèi)用支出而做的成本使用計(jì)劃；決算是整個項(xiàng)目執(zhí)行周期結(jié)束，項(xiàng)目承擔(dān)單位對完成的整個項(xiàng)目的實(shí)際花費(fèi)所做的財(cái)務(wù)匯總。因此成本計(jì)算一般界定在項(xiàng)目執(zhí)行周期之內(nèi)。

（一）成本類型和邊界

科研項(xiàng)目成本為科研項(xiàng)目直接或間接耗費(fèi)的資源，全周期的成本分為上市前科研投入和上市后運(yùn)營兩個階段，范圍包括項(xiàng)目費(fèi)用、單位管理費(fèi)用中與開展項(xiàng)目活動相關(guān)的部分，一般包括科研經(jīng)費(fèi)、運(yùn)營成本、項(xiàng)目實(shí)施期利息、占用流動資金等構(gòu)成。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和分析范圍，項(xiàng)目分析側(cè)重于評估單一項(xiàng)目的成本和效益；對于一系列相互關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目，則應(yīng)注意劃分項(xiàng)目邊界，確定各項(xiàng)目組成部分之間的協(xié)同效應(yīng)和功能關(guān)系，是否可劃分為獨(dú)立的分析單元。

（二）成本的測算

完全成本法下應(yīng)當(dāng)將業(yè)務(wù)活動費(fèi)用、單位管理費(fèi)用均歸集、分配至成本核算對象?？缒甓鹊目蒲许?xiàng)目全周期成本等于科研項(xiàng)目各年度成本之和。

一是研發(fā)階段成本測算。在完全成本法下，科研單位應(yīng)當(dāng)先將行政及后勤管理部門歸集的單位管理費(fèi)用分配至科研活動。將科研項(xiàng)目直接計(jì)入的費(fèi)用、行政及后勤管理部門和輔助部門歸集和分配的費(fèi)用加總，即為科研項(xiàng)目成本。項(xiàng)目研發(fā)階段成本包括當(dāng)前階段已投入費(fèi)用和預(yù)期至產(chǎn)品上市投入，包括直接研發(fā)費(fèi)用和間接費(fèi)用，如：設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、資金籌措費(fèi)用、占用流動資金、增值稅、基礎(chǔ)投入等費(fèi)用。需結(jié)合項(xiàng)目不同類型、不同技術(shù)就緒度階段資金支出特點(diǎn)進(jìn)行分類研究。

二是未來上市后成本測算。產(chǎn)品上市后至生命周期結(jié)束成本主要包括：預(yù)期項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等成本；預(yù)測項(xiàng)目是對照可類比的、采用最有效最經(jīng)濟(jì)可行方式運(yùn)營實(shí)施的方式，與項(xiàng)目產(chǎn)出類型、質(zhì)量、生命周期相似的項(xiàng)目。預(yù)期項(xiàng)目產(chǎn)出的各項(xiàng)假設(shè)和取值在其全周期成本計(jì)算過程中應(yīng)保持不變，計(jì)算模型中的數(shù)據(jù)口徑應(yīng)保持一致。

三、剖析項(xiàng)目科研效益及影響

科研項(xiàng)目預(yù)期成果的效益是指從科研項(xiàng)目預(yù)期成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用中獲得的經(jīng)濟(jì)利益的貨幣衡量?？蒲许?xiàng)目預(yù)期成果的效益評價(jià)應(yīng)從項(xiàng)目完成情況、實(shí)施進(jìn)度等角度考察，綜合計(jì)算項(xiàng)目研究成果的數(shù)量、質(zhì)量及獲獎情況、創(chuàng)新程度和示范作用。分析科研項(xiàng)目效益和影響的所有不同方面，描繪每個方面之間的因果關(guān)系和相互依存關(guān)系。

（一）項(xiàng)目潛在的效益類型

一是高質(zhì)量的研究成果。包括科學(xué)技術(shù)突破，新的或顯著改進(jìn)的示范活動、原型或測試活動、儀器設(shè)備、技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)、方法、設(shè)計(jì)等；發(fā)表的論文、專利、專著等。

二是受益研究團(tuán)隊(duì)規(guī)模及構(gòu)成。新聘國內(nèi)/國際研究人員，在技能資格、專業(yè)知識等方面增加研究團(tuán)隊(duì)的多樣性和互補(bǔ)性，增加研究團(tuán)隊(duì)的年齡和經(jīng)驗(yàn)多樣性等。

三是受益研究人員的知識和技能。共同出版文章、共同撰寫專利等分布式合作研究的能力，新培養(yǎng)碩士生、博士生、博士后等合格人員，增加項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)研究相關(guān)專業(yè)知識技能，增加現(xiàn)有員工的橫向技能和知識（語言能力、組織技能、領(lǐng)導(dǎo)力、項(xiàng)目管理等）。

四是更好的跨部門知識和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。包括新的或顯著改進(jìn)的產(chǎn)品，創(chuàng)建衍生產(chǎn)品或初創(chuàng)企業(yè)，新的或顯著改進(jìn)的商業(yè)服務(wù)、商業(yè)模式、工業(yè)流程，授權(quán)專利轉(zhuǎn)讓或新的許可協(xié)議，學(xué)術(shù)界和私營營利部門之間的新合作伙伴關(guān)系等。

（二）潛在的影響類型

一是在項(xiàng)目執(zhí)行周期內(nèi)和結(jié)束初期。主要影響包括降低研究和成果轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)，在領(lǐng)域或部門層面增加研究競爭，引導(dǎo)撬動自籌資金參與科研活動，增加研究人員跨部門流動性，以及促進(jìn)研究政策協(xié)調(diào)等。

二是短期和中期效益。包括提高研究能力水平、增強(qiáng)部門和/或領(lǐng)域產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)水平、更好地協(xié)調(diào)國家研究政策和實(shí)踐，以及更廣泛地獲得和傳播知識。

三是長期效益。包括對宏觀經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響，以及對更好地應(yīng)對重大社會挑戰(zhàn)等的影響。

四、成本效益分析法在各國科研項(xiàng)目效益評估中的研究進(jìn)展

成本效益分析法在交通、能源、建筑等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用已非常廣泛，然而，由于科研項(xiàng)目收益的滯后性、轉(zhuǎn)化成功率不明確等問題，在科研項(xiàng)目預(yù)期成果經(jīng)濟(jì)效益分析方面受到限制。筆者通過檢索梳理國內(nèi)外指南、指導(dǎo)原則等文件，便于進(jìn)一步分析研究。

（一）國內(nèi)研究進(jìn)展

科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益評估屬于全新的領(lǐng)域，國內(nèi)科技領(lǐng)域相關(guān)成本效益分析多采用成本法或市場法開展，收益法仍處于理論研究階段，政府指導(dǎo)文件和應(yīng)用案例較少。2020年7月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布《科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)成果效益評估指南》，為科研項(xiàng)目預(yù)期成果效益評估時涉及的術(shù)語和定義、評估方法、評估機(jī)構(gòu)以及評估程序方面提供了的指導(dǎo)。

（二）國外研究進(jìn)展

美國、歐盟、加拿大、澳大利亞、英國等國家均出臺了以成本效益分析為主要框架的經(jīng)濟(jì)學(xué)評估指導(dǎo)文件或行業(yè)指南，本文結(jié)合科技領(lǐng)域相關(guān)文件展開介紹。

美國：美國的財(cái)政項(xiàng)目評審以Guidelines And Discount Rates For Benefit-Cost Analysis Of Federal Programs（聯(lián)邦項(xiàng)目成本效益分析指南和貼現(xiàn)率）為依據(jù)，為成本效益分析和成本效用分析提供了概括性指導(dǎo)，目標(biāo)是通過聯(lián)邦政府的知情決策促進(jìn)資源的有效分配。該指南適用于聯(lián)邦計(jì)劃或政策的成本效益分析、監(jiān)管影響分析、租賃或購買決策分析、資產(chǎn)評估和銷售分析等；并由白宮管理和預(yù)算辦公室持續(xù)更新社會貼現(xiàn)率，但未針對科技類項(xiàng)目成本效益分析進(jìn)行具體說明。美國商務(wù)部2019年12月發(fā)布Economic Guide for Identifying and Evaluating Industry Research Investments（識別和評估工業(yè)研究投資的經(jīng)濟(jì)學(xué)指南），該指南旨在幫助管理機(jī)構(gòu)評估制造業(yè)領(lǐng)域的潛在研發(fā)投資效益。

歐盟：歐盟委員會2021年9月20日發(fā)布了Economic AppraisalVademecum 2021-2027-GeneralPrinciples and Sector Applications（效益評價(jià)手冊2021—2027——通用原則和行業(yè)應(yīng)用），該指南的目標(biāo)是在2021—2027年規(guī)劃期間進(jìn)一步促進(jìn)和簡化經(jīng)濟(jì)學(xué)評估用于歐盟共同投資的自愿使用。評估內(nèi)容主要是指項(xiàng)目是否有助于整體社會福利和經(jīng)濟(jì)增長，它考慮了項(xiàng)目收益和成本，及為所有利益相關(guān)者創(chuàng)造的價(jià)值，以確定社會是否會從投資中受益。成本效益分析法是推薦使用的主要評估工具，但根據(jù)行業(yè)、項(xiàng)目類型和規(guī)模在不同情況下使用不同的分析方法。如：醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，可采用成本效益分析法或成本效用分析法；交通運(yùn)輸領(lǐng)域，小型項(xiàng)目可采用成本效益分析法或多標(biāo)準(zhǔn)分析法，大型項(xiàng)目也可采用成本效用分析法；科研和創(chuàng)新領(lǐng)域、水資源領(lǐng)域、可再生能源和能源利用領(lǐng)域等，可采用成本效益分析法。同時，該指南對科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益計(jì)算方法進(jìn)行了示例說明，詳見表1。

表1 按類型列示的經(jīng)濟(jì)效益計(jì)算方法和數(shù)據(jù)來源摘要（部分）

五、不確定性及難點(diǎn)

由于科研項(xiàng)目預(yù)期成果的經(jīng)濟(jì)效益需要應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域才能體現(xiàn)出來，同時科研項(xiàng)目預(yù)期成果轉(zhuǎn)化存在風(fēng)險(xiǎn)等因素，因此科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益具有滯后性、不確定性、量化復(fù)雜性等特點(diǎn)。

（一）不確定性判斷

在評估科研項(xiàng)目預(yù)期成果效益時需遵循系統(tǒng)性、分類處理等原則，科研項(xiàng)目的效益可分為顯性效益和隱形效益，結(jié)合科研項(xiàng)目產(chǎn)出內(nèi)容和量化難易，一般針對顯性效益進(jìn)行定量評價(jià)，對隱性效益進(jìn)行定性描述。

技術(shù)成熟度不高常導(dǎo)致項(xiàng)目費(fèi)用超支、進(jìn)度拖延等問題，當(dāng)預(yù)期科技成果技術(shù)就緒度較低時，如何量化目標(biāo)產(chǎn)品上市成功率、上市后市場占有率等，存在較大的不確定性。如何量化分析不確定性，是科研項(xiàng)目成本效益分析的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

確定了與研發(fā)項(xiàng)目有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)效益和成本，以貨幣量化和使用社會貼現(xiàn)率進(jìn)行貼現(xiàn)，對社會的經(jīng)濟(jì)影響最終通過一個定量的關(guān)鍵績效指標(biāo)（凈現(xiàn)值或內(nèi)部收益率或效益/成本比率）計(jì)算出來。社會貼現(xiàn)率受全社會無風(fēng)險(xiǎn)收益率影響，目標(biāo)產(chǎn)品效益受銷售價(jià)格、市場占有率等因素影響，因此，每個進(jìn)入模型的變量數(shù)值應(yīng)該附加可能出現(xiàn)概率來考慮。

（二）難點(diǎn)分析

成本效益分析法在運(yùn)用的過程中，存在很多類型的困難和限制。

一是在項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的選擇方面，面對眾多可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，需要綜合研判并找到其中最核心的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，平衡核心目標(biāo)與其他目標(biāo)之間的分析數(shù)據(jù)選取，量化分析以科研項(xiàng)目顯性效益分析為主，促進(jìn)績效評價(jià)過程的經(jīng)濟(jì)性、效率性，提高財(cái)政資金的使用效益。

二是在數(shù)據(jù)的搜集方面，存在全成本數(shù)據(jù)采集困難，項(xiàng)目成本的數(shù)據(jù)資料不夠全面、準(zhǔn)確。測算項(xiàng)目成本和收入需要關(guān)于研發(fā)、生產(chǎn)和商業(yè)化的已發(fā)生和預(yù)期數(shù)據(jù)信息，許多項(xiàng)目離商業(yè)化還有較長時間；項(xiàng)目承擔(dān)單位預(yù)期將許可轉(zhuǎn)讓這些技術(shù)，而不是生產(chǎn)、運(yùn)營和銷售項(xiàng)目，同時項(xiàng)目單位存在擔(dān)心產(chǎn)品價(jià)格和生產(chǎn)成本等數(shù)據(jù)的保密性，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)可能僅提供有限的成本估算；計(jì)算過程中雖然可以利用行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表和其他數(shù)據(jù)來對這些成本作出假設(shè)，但這些假設(shè)可能具有誤導(dǎo)性；另外，隨著產(chǎn)業(yè)的成熟和盈利能力的提高，銷售額和成本之間的比率可能會發(fā)生變化。

六、應(yīng)用探討及建議

從政府財(cái)政項(xiàng)目評審的角度看，科研項(xiàng)目預(yù)期成果的成本效益分析需結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，以各行業(yè)預(yù)期成果的效益評價(jià)為基礎(chǔ)，科研項(xiàng)目不同于已上市的成熟產(chǎn)品，一般處于早期培育階段，失敗率高，更需要“寬容失敗”的文化。

一是創(chuàng)新本身就是創(chuàng)造新事物，專業(yè)人才和知識是重要因素，政策和標(biāo)準(zhǔn)是重要引領(lǐng)，讓優(yōu)秀科研項(xiàng)目得到更多資金支持，國家有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺成本效益分析相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)評估政策文件或評估標(biāo)準(zhǔn)。

二是統(tǒng)計(jì)學(xué)與概率分析是成本效益分析的重要基礎(chǔ)，選擇合適的方法與工具，獲取合格的數(shù)據(jù)樣本，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量是重要前提。建議科學(xué)分類收集整理科研項(xiàng)目成本和效益歷史數(shù)據(jù)，建立具有獨(dú)立性和代表性的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，剖析數(shù)據(jù)變量之間的關(guān)系和內(nèi)在規(guī)律。

三是建議技術(shù)就緒度較低的基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目，采取量化科研項(xiàng)目預(yù)期成果的數(shù)量并定性描述其影響，不將效益進(jìn)行貨幣量化；技術(shù)就緒度較高面向市場的技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目，選取適宜項(xiàng)目在績效評價(jià)過程中開展成本效益分析試點(diǎn)，通過迭代數(shù)據(jù)逐步完善評價(jià)模型。

目前廣東、山東、湖北等地已開始試點(diǎn)科技領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金由以往以無償、直接投入為主，向股權(quán)投資、基金運(yùn)作等多種方式轉(zhuǎn)變。采取盡職調(diào)查、投資談判等操作模式組織實(shí)施財(cái)政資金股權(quán)投資，變無償撥款為資本金注入，變“獎補(bǔ)”為股權(quán)，成本效益分析作為核心環(huán)節(jié)，亟須系統(tǒng)、規(guī)范、深入研究，完善并促進(jìn)形成活躍的科研項(xiàng)目評價(jià)、預(yù)期成果轉(zhuǎn)化和交易市場。