四川省基礎(chǔ)研究體制機(jī)制改革路徑探索

范雙雙，何詩(shī)妍，王姍姍，周剛

（1.成都市科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；2.中國(guó)工程物理研究院核物理與化學(xué)研究所）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)，科技創(chuàng)新進(jìn)入重要戰(zhàn)略窗口期，亟須強(qiáng)大的自主創(chuàng)新能力和高質(zhì)量科技成果來(lái)支撐高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要基礎(chǔ)研究發(fā)揮戰(zhàn)略引擎作用。四川省作為我國(guó)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略大后方，更加迫切需要提升基礎(chǔ)研究能力，首要任務(wù)是加快推進(jìn)基礎(chǔ)研究體制機(jī)制改革，在原始創(chuàng)新方面有所突破，全力追趕東部科技強(qiáng)省。

一、四川省基礎(chǔ)研究發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）四川省科技創(chuàng)新縱向發(fā)展情況

一是經(jīng)費(fèi)投入傾向于研發(fā)后端。2017—2019年四川研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入、R&D經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值比例均呈現(xiàn)出不同程度的增長(zhǎng)。四川在研發(fā)投入的總量上不斷加大，但基礎(chǔ)研究投入比例遠(yuǎn)小于試驗(yàn)發(fā)展。體現(xiàn)出四川因大力推進(jìn)“三線建設(shè)”，長(zhǎng)期集中發(fā)展交通、能源、建筑等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更重視創(chuàng)新鏈末端的試驗(yàn)發(fā)展與成果應(yīng)用，對(duì)基礎(chǔ)研究的重視程度不夠強(qiáng)。

二是研發(fā)人才結(jié)構(gòu)呈“金字塔型”。從人員學(xué)歷比例來(lái)看，2019年四川R&D人員中具有碩博學(xué)歷人員占28.1%，具有本科學(xué)歷的R&D人員仍是研發(fā)人才結(jié)構(gòu)中的主要組成部分。從研發(fā)活動(dòng)來(lái)看，2019年四川基礎(chǔ)研究R&D人員全時(shí)當(dāng)量不到10%，試驗(yàn)發(fā)展超過了70%，反映出四川大部分研發(fā)人員從事生產(chǎn)活動(dòng)與開辟新應(yīng)用。結(jié)合四川擁有的高層次創(chuàng)新人才數(shù)量來(lái)看，2019年四川僅有61名兩院院士、29位高校高被引科學(xué)家。綜上，反映出四川的研發(fā)及創(chuàng)新人才結(jié)構(gòu)為“金字塔型”，缺乏高端科技創(chuàng)新人才的引領(lǐng)發(fā)展。

三是研發(fā)產(chǎn)出有效性得到提升。2017—2019年四川的發(fā)明專利申請(qǐng)量為負(fù)增長(zhǎng)，發(fā)明專利授權(quán)量增長(zhǎng)緩慢，年均增長(zhǎng)率分別為-11.38%和2.97%；但仍可反映出四川的發(fā)明專利授權(quán)量占申請(qǐng)量的比例在擴(kuò)大，發(fā)明專利的質(zhì)量不斷提升。

（二）與科技強(qiáng)省橫向?qū)Ρ惹闆r

根據(jù)《2020中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)排行榜》的情況，本文將四川省與直轄市、沿海及中西部科技實(shí)力較為突出省份相比較（包括四川共13個(gè)省份），精準(zhǔn)把脈四川省科技創(chuàng)新發(fā)展在全國(guó)的梯隊(duì)排位（見表1、表2）。

表1 2020中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)排行榜

表2 四川與科技強(qiáng)省部分創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)比情況（2019年）

一是四川創(chuàng)新主體聚集能力不斷增強(qiáng)，但創(chuàng)新投入強(qiáng)度相對(duì)不足。研發(fā)投入是推動(dòng)基礎(chǔ)研究重要的驅(qū)動(dòng)力，四川2019年的R&D經(jīng)費(fèi)支出為871億元，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為1.87%，分別位于全國(guó)第8和第14。目前基礎(chǔ)研究的中堅(jiān)力量仍集中在高校和科研院所，截至2019年，四川擁有126所高等學(xué)校和160個(gè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，數(shù)量上分別位于全國(guó)第6和第4，僅落后于東部地區(qū)，反映出四川具備開展更多基礎(chǔ)研究的科研力量。但與研發(fā)投入對(duì)比來(lái)看，高校與科研院所在開展基礎(chǔ)研究方面缺乏驅(qū)動(dòng)支撐。

二是R&D人員數(shù)量不多，且高層次創(chuàng)新人才仍較為缺乏。在R&D人員方面，截至2019年，四川擁有的R&D人員折合全時(shí)當(dāng)量為17.08萬(wàn)人，僅占全國(guó)總量的3.55%。在川兩院院士數(shù)量不僅遠(yuǎn)落后于北京（830名）和上海（830名），而且還落后于湖北（80名）和陜西（71名）兩大中西部省份，因此四川高層次科技人才面臨著科研人員基數(shù)不大且人才分布不協(xié)調(diào)等問題。

三是四川創(chuàng)新成果數(shù)量處于全國(guó)第二梯隊(duì)，但產(chǎn)出質(zhì)量仍有待提升。截至2019年，四川的發(fā)明專利授權(quán)量和有效發(fā)明專利量分別為12 053件和60 231件，均處于全國(guó)第二梯隊(duì)，但四川每萬(wàn)人發(fā)明專利擁有量為7.19件/萬(wàn)人，處于全國(guó)第三梯隊(duì)。

二、四川基礎(chǔ)研究體制機(jī)制現(xiàn)狀及問題分析

（一）體制機(jī)制現(xiàn)狀

一是科研人才機(jī)制。首先，科研人才引進(jìn)與培育力度不斷加大。近年來(lái)四川一直在探索人才的“引留用”機(jī)制，不僅要吸引到更多人才進(jìn)川，更需要長(zhǎng)期留住人才。高層次人才方面：四川啟動(dòng)“天府萬(wàn)人計(jì)劃”，培養(yǎng)造就急需緊缺的高層次人才隊(duì)伍，增強(qiáng)本土人才核心競(jìng)爭(zhēng)力；制定“天府高端引智計(jì)劃”等計(jì)劃，精準(zhǔn)引進(jìn)科技創(chuàng)新高端人才；創(chuàng)新柔性引才方式，瞄準(zhǔn)高層次創(chuàng)新人才設(shè)置了200個(gè)左右“天府學(xué)者”特聘專家崗位。青年人才方面：四川不斷探索青年科學(xué)家培育方式創(chuàng)新，實(shí)施的天府科技英才培養(yǎng)計(jì)劃包含了領(lǐng)軍人才、杰出青年及團(tuán)隊(duì)等六項(xiàng)培養(yǎng)計(jì)劃，支持引導(dǎo)一批40歲以下的青年科技創(chuàng)新人才參與四川的前瞻技術(shù)研究、共性技術(shù)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。其次，人才激勵(lì)方式多樣化，通過設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)、提升服務(wù)等方式激勵(lì)人才開展創(chuàng)新。設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)激勵(lì)創(chuàng)新。四川省科學(xué)技術(shù)杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)明確提到“候選人在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究方面取得系列或者特別重大發(fā)現(xiàn)”，2021年印發(fā)的《四川省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》首次設(shè)立杰出青年科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)，激勵(lì)在科學(xué)前沿探索的科學(xué)家堅(jiān)持拓展學(xué)科理論。提升人才服務(wù)保障創(chuàng)新。四川推行的“天府英才卡”制度，為“天府英才卡”A卡的高端人才提供政務(wù)、金融、科研、安居等7方面16項(xiàng)便利服務(wù)。

二是項(xiàng)目管理體制。首先，不斷優(yōu)化完善頂層設(shè)計(jì)。2019—2021年度四川省應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目申報(bào)指南的頂層設(shè)計(jì)逐年完善，更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)、重大科技項(xiàng)目支撐、高水平人才（團(tuán)隊(duì)）引培等重要要素。如項(xiàng)目申報(bào)支持原則：2019年度為“基地+項(xiàng)目+人才”；2020年度調(diào)整為“項(xiàng)目+基地+人才+任務(wù)”，將“任務(wù)”的重要性在頂層設(shè)計(jì)中突顯出來(lái)；2021年度又調(diào)整為“基地+項(xiàng)目+人才+任務(wù)”，突出“基地”與“項(xiàng)目”是基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究的兩大重要抓手，“人才”是必備抓手。頂層設(shè)計(jì)的不斷完善有利于項(xiàng)目擇優(yōu)立項(xiàng)，向更具創(chuàng)新活力的青年人才傾斜。其次，加強(qiáng)和規(guī)范科技計(jì)劃項(xiàng)目管理。2018年四川印發(fā)《四川省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法》，適用于基礎(chǔ)研究計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目的指南編制、申報(bào)、立項(xiàng)、中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收等項(xiàng)目實(shí)施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范與約束；為進(jìn)一步深化科技計(jì)劃管理改革，優(yōu)化科研項(xiàng)目評(píng)審管理機(jī)制，2019年四川印發(fā)了《四川省深化科研項(xiàng)目評(píng)審改革實(shí)施方案》，明確提出來(lái)完善應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目評(píng)審，探索建立對(duì)重大原創(chuàng)性、顛覆性、交叉學(xué)科、自由探索創(chuàng)新項(xiàng)目等的非常規(guī)評(píng)審機(jī)制，提高項(xiàng)目評(píng)審的質(zhì)量和效率。

三是科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。首先，著重加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督。四川正在建立健全覆蓋資金管理使用全過程的資金監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并可將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整的依據(jù)。其次，創(chuàng)新基礎(chǔ)研究項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理。2019年，四川財(cái)政廳與科技廳制定《四川省科技計(jì)劃項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理辦法》，提出應(yīng)用基礎(chǔ)研究計(jì)劃、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，軟科學(xué)、研發(fā)類平臺(tái)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)可開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用包干制改革試點(diǎn)，并規(guī)定應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目可按項(xiàng)目專項(xiàng)資金總額核定間接費(fèi)用，即500萬(wàn)元（含）以下的部分為不超過40%，500萬(wàn)元至1000萬(wàn)元（含）的部分為不超過35%，1000萬(wàn)元以上的部分為不超過30%，加大了專項(xiàng)資金可用作激勵(lì)科技人員的績(jī)效支出比例。

四是釋放主體研發(fā)活力機(jī)制。首先，充分發(fā)揮高等院所作為基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究主力軍的作用。近年來(lái)，四川先后印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研自主權(quán)的若干政策措施》《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究的實(shí)施意見》等文件，加大力度支持高校院所在科研領(lǐng)域?qū)嵤胺殴芊备母铮С指咝Ｔ核灾鞑季只A(chǔ)研究，允許部分高校院所在省級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃基礎(chǔ)研究領(lǐng)域?qū)嵭许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”，不設(shè)科目比例限制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主決定使用。其次，鼓勵(lì)在科學(xué)領(lǐng)域自由探索。為了給予科研人員更大的研究自由度，釋放更多創(chuàng)新活力，支持原始創(chuàng)新，四川在2019年首次推出了100個(gè)“自由探索型”基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，“自由探索型”基礎(chǔ)研究項(xiàng)目具有“不限項(xiàng)、不限領(lǐng)域”兩大特點(diǎn)，即不限制單個(gè)科研單位獲得的項(xiàng)目數(shù)量、不限制研究領(lǐng)域。并且“自由探索型”項(xiàng)目將長(zhǎng)期實(shí)施，不再只關(guān)注容易出成果的“短平快”項(xiàng)目，鼓勵(lì)科研人員勇闖科研無(wú)人區(qū)，敢于開展周期長(zhǎng)的課題研究。

（二）體制機(jī)制存在的問題

從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，四川基礎(chǔ)研究發(fā)展缺乏重要要素——“主支柱”。

一是研究型高端人才短缺。首先，人才培育體制機(jī)制不健全?？蒲腥瞬湃芷谂囵B(yǎng)與服務(wù)體系不完善，高學(xué)歷人才從事研發(fā)活動(dòng)比例低，R&D人員中碩士與博士畢業(yè)的比例之和不及30%，且博士畢業(yè)比例（9.35%）比碩士畢業(yè)比例（19.75%）低了將近10%，全時(shí)當(dāng)量R&D人員中開展基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的人員比例不到三成。其次，高層次人才儲(chǔ)備不足，面臨各大省市“搶人大戰(zhàn)”挑戰(zhàn)，現(xiàn)有高層次人才引進(jìn)政策辦法吸引力不足，四川高層次人才的引進(jìn)難度較大，兩院院士、國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才、高校高被引科學(xué)家數(shù)均不過百。

二是基礎(chǔ)研究投入不足。首先，基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度低。四川省基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占總研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重由5.6%增長(zhǎng)至5.87%，雖然處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重仍低于北京（15%）、上海（8.9%）、重慶（5.99%）。其次，經(jīng)費(fèi)投入主體以高校、科研機(jī)構(gòu)為主，未充分發(fā)揮政府投入對(duì)基礎(chǔ)科研的支撐作用。2020年四川基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)59.6億元，其中，高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)分別為27.9億元、23.4億元和7.4億元，高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)對(duì)全社會(huì)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到33.2%、34.2%。

三是基礎(chǔ)研究類科研平臺(tái)支撐力不強(qiáng)。四川通過不斷加大對(duì)國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程技術(shù)研究中心等平臺(tái)的投入，擁有的科研平臺(tái)數(shù)量在西部省市中排前列，但現(xiàn)有平臺(tái)對(duì)科研活動(dòng)支撐力度小，基礎(chǔ)研究能力與水平仍有待提升。2018年四川擁有國(guó)家自然科學(xué)基金立項(xiàng)數(shù)為1503項(xiàng)，與北京的6196項(xiàng)、江蘇的3987項(xiàng)、上海的3741項(xiàng)，以及廣東的3505項(xiàng)差距較大。

四是科研主體研發(fā)能力有待提升。首先，一流高校隊(duì)伍有待壯大。截至2019年在川高校共126所，雖數(shù)量上較為可觀，但“雙一流”建設(shè)高校僅8所，QS世界大學(xué)排名1000強(qiáng)中僅有四川大學(xué)上榜，《2020軟科世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名》中僅四川大學(xué)、電子科技大學(xué)等5所高校上榜。其次，學(xué)科建設(shè)有待加強(qiáng)。學(xué)科的建設(shè)是進(jìn)行基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究的重要支撐，雖然在川高校數(shù)量比北京高校數(shù)量（92所）多，但四川擁有的一流學(xué)科數(shù)量（14個(gè)）、A類學(xué)科數(shù)量（27個(gè)）遠(yuǎn)不及北京（162個(gè)、188個(gè)），優(yōu)質(zhì)學(xué)科的建設(shè)仍需加強(qiáng)。

三、四川省基礎(chǔ)研究體制機(jī)制改革路徑探索建議

基于國(guó)外基礎(chǔ)研究發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及四川省基礎(chǔ)研究發(fā)展面臨的問題，本文遵循抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的原則，對(duì)標(biāo)先進(jìn)省份，結(jié)合四川優(yōu)勢(shì)特色，瞄準(zhǔn)四川省基礎(chǔ)研究發(fā)展短板，提出從創(chuàng)新平臺(tái)體系構(gòu)建、項(xiàng)目管理機(jī)制創(chuàng)新、科研人才體制機(jī)制改革、需求導(dǎo)向機(jī)制等方面入手，以建立健全基礎(chǔ)研究全過程作為服務(wù)保障，聚焦基礎(chǔ)研究體制機(jī)制改革主要方向，助推四川省基礎(chǔ)研究向高質(zhì)量、高水平發(fā)展（見圖1）。

圖1 四川省基礎(chǔ)研究體制機(jī)制改革路徑

（一）構(gòu)建基礎(chǔ)研究創(chuàng)新平臺(tái)體系

一是優(yōu)化省級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)體系建設(shè)。圍繞四川優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，以建設(shè)天府實(shí)驗(yàn)室為重要抓手，高水平建好省級(jí)實(shí)驗(yàn)室，提升基礎(chǔ)研究能力，為四川打造戰(zhàn)略科技力量提供重要支撐；優(yōu)化完善省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室體系，組建四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟，擴(kuò)大省學(xué)科重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與企業(yè)省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室隊(duì)伍。大力支持四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、四川省重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、前沿交叉平臺(tái)爭(zhēng)取獲得國(guó)家級(jí)稱號(hào)，不斷拓展四川科技創(chuàng)新版圖。二是加快推進(jìn)國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分發(fā)揮重大科技基礎(chǔ)設(shè)施解決國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大科技問題的作用，加快中國(guó)環(huán)流器裝置、轉(zhuǎn)化醫(yī)學(xué)設(shè)施、極深地下實(shí)驗(yàn)室、子午工程二期等現(xiàn)有設(shè)施建設(shè)，依托大型復(fù)雜科學(xué)研究系統(tǒng)爭(zhēng)取創(chuàng)造出突破性原始創(chuàng)新成果。

（二）創(chuàng)新基礎(chǔ)研究引培人才機(jī)制

一是引進(jìn)高層次創(chuàng)新人才。圍繞四川省重大戰(zhàn)略需求，以“高精尖缺”為人才引進(jìn)導(dǎo)向，充分發(fā)揮柔性引才的作用，鼓勵(lì)創(chuàng)新主體采取掛職兼職、特聘崗位、項(xiàng)目合作等方式柔性引進(jìn)高層次專家學(xué)者。二是注重青年科研人才培育。依托在川高校龐大的學(xué)生資源，在高校試點(diǎn)設(shè)立基礎(chǔ)研究培育班，培養(yǎng)基礎(chǔ)研究“后備軍”。抓住原創(chuàng)性突破的峰值年齡，基于省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目給予青年科研人才支持與傾斜。

（三）改革項(xiàng)目管理體制機(jī)制

突出科技計(jì)劃的導(dǎo)向性作用，完善省科技計(jì)劃基礎(chǔ)研究支持體系，鼓勵(lì)市級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目布局基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，同時(shí)引導(dǎo)與鼓勵(lì)在川高校、科研院所、大型企業(yè)積極申報(bào)國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)的原創(chuàng)研究項(xiàng)目。針對(duì)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的長(zhǎng)期性及不確定性強(qiáng)等特點(diǎn)，允許基礎(chǔ)研究項(xiàng)目實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，并對(duì)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目設(shè)立盡職免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)科研人員甘坐“冷板凳”。

（四）建立健全資金投入機(jī)制

借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)研究投入體系。依托政府投資基金、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)荣Y金，構(gòu)建多元投入機(jī)制，以政府資金引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研院所等加大對(duì)基礎(chǔ)研究的投入。同時(shí)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)研究財(cái)政投入機(jī)制，提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的投入，提高基礎(chǔ)研究占R&D經(jīng)費(fèi)的比例并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（五）完善需求導(dǎo)向機(jī)制

面向世界科技前沿，圍繞四川現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的電子信息、先進(jìn)材料和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等迫切需要解決“卡脖子”的領(lǐng)域，以解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸為需求和目標(biāo)導(dǎo)向，靶向匯聚人才、設(shè)立科研項(xiàng)目、搭建創(chuàng)新平臺(tái)等創(chuàng)新要素，采取“揭榜掛帥”的任務(wù)導(dǎo)向性機(jī)制，攻克“卡脖子”技術(shù)。