面向系統(tǒng)治理的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)化方案探討

柳長順，鞠茜茜

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

習(xí)近平總書記在關(guān)于國家水安全重要講話中，在十八屆三中全會、三次長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會、兩次黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會以及《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》審議會議上，強(qiáng)調(diào)要堅持山水林田湖草沙是一個生命共同體的系統(tǒng)思想，推進(jìn)系統(tǒng)治理。

流域是開展系統(tǒng)治理的最佳單元?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定我國實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水利部在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立七大流域管理機(jī)構(gòu)，確立了系統(tǒng)治理的基本框架。但是，現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)， 無法有效統(tǒng)籌治水與治山治林治田治草治沙的關(guān)系， 影響系統(tǒng)治理落地生根。尤其在2018年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，水量水質(zhì)以及水權(quán)、防洪應(yīng)急與日常管理由各級政府不同部門負(fù)責(zé)， 在此體制下要在流域?qū)用媛鋵嵪到y(tǒng)治理， 必須創(chuàng)新流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。2021年12月，水利部召開會議部署強(qiáng)化流域治理管理工作， 要求強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。本文結(jié)合水利部最新要求，面向系統(tǒng)治理， 對優(yōu)化完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行探討，提出相關(guān)建議。

一、優(yōu)化流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性分析

山水林田湖草沙相互關(guān)聯(lián)、相互作用，孕育并形成生命共同體。水是生命共同體的紐帶。流域既是水循環(huán)的基本單元，也是山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的基本單元，還是檢驗系統(tǒng)治理成效的最佳尺度。

按流域?qū)嵤┫到y(tǒng)治理需要相應(yīng)的管理體制機(jī)制作保障。國家高度重視流域管理體制機(jī)制建設(shè)。新中國成立后，將長江、黃河、淮河治河機(jī)構(gòu)升格為流域管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)組織編制與實施流域規(guī)劃。改革開放后，又先后組建了珠江、海河、松花江與遼河、太湖流域管理機(jī)構(gòu)。2002年修訂的水法及國務(wù)院批準(zhǔn)的各流域管理機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定明確：各流域管理機(jī)構(gòu)按照法律法規(guī)和水利部授權(quán)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。流域管理機(jī)構(gòu)成立以來， 我國大江大河防洪工程體系基本具備防御新中國成立以來最大洪水的能力， 黃河實現(xiàn)連續(xù)22年不斷流， 太湖水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，流域管理成效充分顯現(xiàn)。但是，系統(tǒng)治理是傳統(tǒng)流域管理的創(chuàng)新發(fā)展， 其內(nèi)涵更加豐富， 要求更加全面，標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。為此，亟待根據(jù)系統(tǒng)治理的新內(nèi)涵、 新要求、 新標(biāo)準(zhǔn)，在流域管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮生命共同體各要素，優(yōu)化完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、優(yōu)化流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制的可行方案分析

優(yōu)化完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制是實施山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的根本需求，有成熟的做法與體制機(jī)制改革成果可供借鑒， 應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)計、抓緊部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

1.優(yōu)化方案設(shè)計

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原流域管理機(jī)構(gòu)下屬的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)劃歸生態(tài)環(huán)境部。這樣，流域管理機(jī)構(gòu)只管水量，流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)只管水質(zhì)。此外，山、林、田、草、沙等要素歸屬不同部門管理，很難形成系統(tǒng)治理的合力。為此，建議由現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，其他部門派出的流域或區(qū)域管理機(jī)構(gòu)參與，共同建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。新的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，以建設(shè)師法自然、功能協(xié)調(diào)流域為核心任務(wù)，共商系統(tǒng)治理的重大問題，制定流域系統(tǒng)治理規(guī)劃以及一攬子方案，并監(jiān)督實施。

2.優(yōu)化方案有效性分析

從歷史經(jīng)驗來看，優(yōu)化方案是有效的、可行的。1950年政務(wù)院頒布了《關(guān)于治理淮河的決定》，制定了“蓄泄兼籌”的治淮方針、治淮原則和治淮工程實施計劃，確定成立隸屬于中央人民政府的治淮機(jī)構(gòu)——治淮委員會，拉開新中國第一次治淮高潮的序幕。1955年國家決定全面開展長江流域綜合利用規(guī)劃，涉及中央有關(guān)部委和流域各省、市，為此國務(wù)院決定將長江水利委員會更名為長江流域規(guī)劃辦公室。長江流域規(guī)劃辦公室組織編制了長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告， 成為1960—1990年長江流域保護(hù)與治理的基本依據(jù)。當(dāng)前及今后一個時期是系統(tǒng)治理的關(guān)鍵期，借鑒過去的有效做法，應(yīng)當(dāng)適時建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.優(yōu)化方案可操作性分析

優(yōu)化完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制有其他行業(yè)改革經(jīng)驗可供借鑒。流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制的運作，可以借鑒近年來社會經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革的成果尤其是軍隊改革成果。我國軍隊改革形成了軍委管總，軍區(qū)主戰(zhàn)，軍種主建的格局；北京探索了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的城市基層治理模式。借鑒上述經(jīng)驗， 在新的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制中，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，流域協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌謀劃流域系統(tǒng)治理，國務(wù)院與地方人民政府相關(guān)部門主管治理，具體負(fù)責(zé)系統(tǒng)治理的實施。綜上，建議方案可以操作。

三、確立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制法律地位的立法建議

建議通過修訂水法和制定流域管理專門法律法規(guī)以及配套政策，確立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制的法律地位。

1.修訂水法把建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制擺在重要位置

2002年修訂的水法確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予流域管理機(jī)構(gòu)牽頭編制跨省江河、湖泊流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃等職責(zé)。但水法把流域管理機(jī)構(gòu)定位為國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是國務(wù)院水行政主管部門職責(zé)的延伸，主要是治水管水，協(xié)調(diào)山林田草沙等非水要素的職責(zé)不突出，不能完全適應(yīng)系統(tǒng)治理的要求。建議修訂水法時明確要建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)山水林田湖草沙等生態(tài)要素與城市等板塊的職責(zé)。

2.制定長江保護(hù)法配套政策，細(xì)化流域協(xié)調(diào)機(jī)制

2019年12月23 日， 十三屆全國人大常委會第十五次會議首次審議《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案）》。草案一審稿第四條提出： 國家建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制由國務(wù)院建立。由于上述規(guī)定比較原則，2020年提交審議的二審稿明確國務(wù)院建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制， 負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督長江保護(hù)工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)重大政策、 重大規(guī)劃、重大事項，督促、檢查長江保護(hù)重要工作的落實情況。2020年12月26 日全國人大常委會審議通過的長江保護(hù)法第四條規(guī)定：國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作， 審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃， 協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實情況。從長江保護(hù)法一審稿、二審稿到最后定稿來看，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制逐步清晰。建議下一階段進(jìn)一步細(xì)化流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，固化協(xié)調(diào)機(jī)制框架，確保機(jī)制不變形、不走樣、能見效。

3.制定黃河保護(hù)法應(yīng)當(dāng)提前設(shè)計好流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，實施中要堅持系統(tǒng)治理， 統(tǒng)籌山水林田湖草沙各要素，突出保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、 整體性、協(xié)同性。為此，研究制定黃河保護(hù)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照習(xí)近平總書記提出的“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實的工作機(jī)制”， 提前謀劃能支撐系統(tǒng)治理的黃河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。