“印太經(jīng)濟(jì)框架”展望及其對(duì)亞太經(jīng)濟(jì)融合的影響

潘曉明

〔提 要〕拜登政府提出的“印太經(jīng)濟(jì)框架”，是其“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)支柱，旨在加強(qiáng)與亞太地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作，重塑和引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展進(jìn)程，提升其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略動(dòng)員能力，以“圍堵”的方式限制中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，遲滯中國(guó)崛起進(jìn)程。雖然“印太經(jīng)濟(jì)框架”的磋商和實(shí)施面臨不確定性，但其作為由美國(guó)主導(dǎo)的以非市場(chǎng)開(kāi)放為目的的經(jīng)濟(jì)合作，不僅將干擾和破壞地區(qū)供應(yīng)鏈體系，更將會(huì)沖擊和阻礙亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展趨勢(shì)，為地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定和繁榮帶來(lái)挑戰(zhàn)。

2022年5月，拜登政府推出“面向繁榮的印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF），包括美國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、印度、印尼、新加坡等14個(gè)國(guó)家加入。[1]2022年5月23日IPEF啟動(dòng)時(shí)有13個(gè)國(guó)家參與，后斐濟(jì)申請(qǐng)加入。IPEF現(xiàn)有美國(guó)、日本、澳大利亞、韓國(guó)、印度、印度尼西亞、新加坡、泰國(guó)、越南、馬來(lái)西亞、菲律賓、文萊、新西蘭、斐濟(jì)14個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)。IPEF作為美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)支柱，是美國(guó)完善亞太地區(qū)戰(zhàn)略布局、凝聚地區(qū)盟友伙伴力量、強(qiáng)化在地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)秩序主導(dǎo)權(quán)的核心工具之一。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究集中在對(duì)IPEF的主要內(nèi)容、推出動(dòng)因、內(nèi)在缺陷以及其對(duì)中國(guó)的影響等角度分析。[1]張超：《“印太經(jīng)濟(jì)框架”的分析及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2022年第4期，第114-138頁(yè)；邢瑞利：《拜登政府推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”的動(dòng)因及前景分析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2022年第4期，第44-54頁(yè)；洪風(fēng)：《“印太經(jīng)濟(jì)框架”先天不足的三大短板》，《當(dāng)代世界》2022年第6期，第74-75頁(yè)；陳積敏：《美“印太經(jīng)濟(jì)框架”與中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)投資》2022年第13期，第20-23頁(yè)。本文側(cè)重從IPEF給亞太地區(qū)長(zhǎng)期形成的分工協(xié)作融合模式帶來(lái)的影響角度，分析其可能帶來(lái)的復(fù)雜挑戰(zhàn)。

一、IPEF主要內(nèi)容及特點(diǎn)

IPEF是繼特朗普政府2017年退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）后，美國(guó)為維護(hù)在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力、爭(zhēng)奪地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序主導(dǎo)權(quán)的重要舉措。拜登政府強(qiáng)調(diào)，IPEF將致力于提升“韌性、可持續(xù)性、包容性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公平和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力”，并為地區(qū)內(nèi)的合作、穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和和平作出貢獻(xiàn)。[2]The White House, “The Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statementon-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.其主要目標(biāo)是在未來(lái)幾十年更好地利用創(chuàng)新，特別是在清潔能源、數(shù)字和科技領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型中強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)韌性和活力，使成員國(guó)免受脆弱的供應(yīng)鏈、腐敗和避稅天堂等一系列問(wèn)題帶來(lái)的威脅。[3]The White House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozenindo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.具體而言，IPEF主要包含四個(gè)支柱。

第一，公平和有彈性的貿(mào)易。IPEF積極推動(dòng)“高標(biāo)準(zhǔn)”數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定，幫助中小企業(yè)利用數(shù)字技術(shù)，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)隱私以及人工智能利用進(jìn)行監(jiān)管；[4]Ibid.強(qiáng)調(diào)勞工和環(huán)境等新貿(mào)易議題的規(guī)則磋商，力圖提高相關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及細(xì)化程序規(guī)定，實(shí)現(xiàn)拜登政府“保護(hù)工人”的承諾。[5]USTR, “Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration’s ‘Worker-Centered’ Trade Policy,” June 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/june/remarks-ambassador-katherine-tai-outlining-biden-harrisadministrations-worker-centered-trade-policy.IPEF還將農(nóng)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策以及貿(mào)易便利化等議題納入貿(mào)易支柱談判框架，[1]USTR, “Ministerial Text for Trade Pilliar of Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://ustr.gov/sites/default/files/2022-09/IPEF%20Pillar%201%20Ministerial%20 Text%20(Trade%20Pillar)_FOR%20PUBLIC%20RELEASE%20(1).pdf.推動(dòng)成員國(guó)更為廣泛的經(jīng)濟(jì)合作。

第二，提升供應(yīng)鏈彈性。美國(guó)力求通過(guò)IPEF在亞太地區(qū)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)包括半導(dǎo)體芯片、戰(zhàn)略原材料生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域的成員國(guó)間合作，通過(guò)推出成員國(guó)的“早期警報(bào)系統(tǒng)”，繪制關(guān)鍵原材料供應(yīng)鏈地圖，提升關(guān)鍵領(lǐng)域追蹤能力，以實(shí)現(xiàn)推進(jìn)供應(yīng)鏈彈性和多元化。[2]“Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity.”IPEF還將對(duì)供應(yīng)鏈中的關(guān)鍵領(lǐng)域、產(chǎn)品以及原材料進(jìn)行識(shí)別，并發(fā)展出相應(yīng)的程序?qū)?yīng)鏈從原材料到生產(chǎn)、加工以及倉(cāng)儲(chǔ)等環(huán)節(jié)進(jìn)行識(shí)別。不僅如此，IPEF還將在成員國(guó)之間建立信息分享系統(tǒng)以及強(qiáng)化供應(yīng)鏈物流以應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈中斷和脆弱性問(wèn)題。[3]USTR, “Ministerial Statement for Pillar II of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-II-Ministerial-Statement.pdf.

第三，清潔能源、低碳和基礎(chǔ)設(shè)施。美國(guó)將在IPEF框架下推動(dòng)與成員國(guó)家“具體而具有高遠(yuǎn)志向”的努力共同應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)，尋求與成員國(guó)在可再生能源、脫碳、能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和在制定有效標(biāo)準(zhǔn)等議題方面達(dá)成協(xié)議。[4]Jay Smith et al., “Biden Administration Hosts the First Indo-Pacific Economic Framework Ministerial: Updates, Outlook, and Remaining Questions,” Covington & Burling LLP, August 5, 2022, https://www.globalpolicywatch.com/2022/08/biden-administration-hosts-the-first-indo-pacificeconomic-framework-ministerial-updates-outlook-and-remaining-questions/.在IPEF框架下，成員國(guó)將推動(dòng)有利于氣候的科技創(chuàng)新合作，推動(dòng)投資和碳減排的產(chǎn)品與服務(wù)，并鼓勵(lì)包括私人領(lǐng)域、工人和地方社區(qū)在內(nèi)的更多利益攸關(guān)方參與能源轉(zhuǎn)型。[5]USTR, “Ministerial Statement for Pillar III of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-III-Ministerial-Statement.pdf.

第四，稅收和反腐敗。美國(guó)將推動(dòng)IPEF對(duì)已簽訂的多邊稅收和規(guī)則的執(zhí)行，強(qiáng)化以國(guó)際協(xié)定為基礎(chǔ)的國(guó)家義務(wù)實(shí)施。美國(guó)期待通過(guò)延伸反賄賂等“長(zhǎng)臂管轄”規(guī)定，在地區(qū)建立符合自身利益的“公平經(jīng)濟(jì)”保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。IPEF成員國(guó)將“通過(guò)在防止和消除腐敗、控制逃稅和提升各國(guó)國(guó)內(nèi)資源利用方面的合作，為企業(yè)和工人建立公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)”。[1]USTR, “Ministerial Statement for Pillar IV of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-IV-Ministerial-Statement.pdf.

IPEF具體內(nèi)容還需要成員國(guó)通過(guò)談判確定，目前初步看有以下特點(diǎn)。

一是排他性。IPEF具有明顯的“去中國(guó)化”特征。中國(guó)是亞太地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)并沒(méi)有邀請(qǐng)中國(guó)參加。不僅如此，IPEF將成員國(guó)范圍限定在以東盟為核心的亞洲國(guó)家，對(duì)于拉美國(guó)家則另起爐灶。[2]Peter J. Meyer, “2022 Summit of the Americas,” Congressional Research Report, June 24, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11934.而對(duì)東盟國(guó)家，美國(guó)也采取區(qū)別對(duì)待的態(tài)度。美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好的國(guó)家積極游說(shuō)拉攏，對(duì)柬埔寨、老撾和緬甸等欠發(fā)達(dá)國(guó)家予以排斥。

二是壟斷性。作為美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，IPEF的成員參加程序、議程設(shè)定以及機(jī)制設(shè)計(jì)等關(guān)鍵議題都由美國(guó)決定。為提高IPEF的吸引力，美國(guó)宣揚(yáng)成員國(guó)可以選擇內(nèi)容參加談判，強(qiáng)調(diào)的是成員國(guó)“自主和選擇”。[3]The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.但這只是美國(guó)推動(dòng)成員國(guó)最大限度參與相關(guān)談判的幌子。美國(guó)出于自身考慮主張IPEF無(wú)需通過(guò)國(guó)內(nèi)立法程序批準(zhǔn)。這意味著各成員國(guó)政府及立法機(jī)構(gòu)將被動(dòng)接受IPEF。

三是選擇性。IPEF成員國(guó)可以選擇內(nèi)容參加談判，而不必接受IPEF所有議題談判。另外，IPEF不是國(guó)際法意義上的對(duì)成員國(guó)具有法律約束力的協(xié)定。[4]Mary E. Lovely, “A US Indo-Pacific Framework That Tries to Build out China Is Unrealistic,” East Asia Forum, April 10, 2022, https://www.eastasiaforum.org/2022/04/10/a-us-indo-pacific-frameworkthat-tries-to-build-out-china-is-unrealistic/.與世貿(mào)組織以及地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定的一攬子協(xié)議不同，IPEF以賦予成員國(guó)參加具體談判內(nèi)容的選擇權(quán)來(lái)吸引地區(qū)國(guó)家參與，擴(kuò)大其規(guī)模。美國(guó)以這種弱約束力來(lái)體現(xiàn)IPEF的靈活性，并以此聲稱是推動(dòng)地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作的新方式。然而，國(guó)際社會(huì)的各種軟約束機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐表明，這種靈活性將成為IPEF生效后執(zhí)行不確定性的重要來(lái)源。

四是非傳統(tǒng)性。拜登政府多次重申IPEF不是傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定，[1]The White House, “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/05/23/on-the-record-press-call-on-the-launch-of-the-indo-pacific-economic-framework/.各成員國(guó)將不會(huì)就市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行磋商，亦無(wú)需將協(xié)定付諸立法程序使之生效，協(xié)定只對(duì)各國(guó)政府有約束力。不僅如此，與美國(guó)以往通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定協(xié)調(diào)與其他成員國(guó)的關(guān)系不同，IPEF推動(dòng)的是包括但不限于貿(mào)易，其涵蓋供應(yīng)鏈彈性、清潔能源以及基礎(chǔ)設(shè)施等廣泛議題。

二、推出IPEF的動(dòng)因

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)高度重視并積極推行自由經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。1993年11月，美國(guó)主辦首次亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議,大力推動(dòng)地區(qū)貿(mào)易投資自由化和便利化，推動(dòng)以美國(guó)為主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)在繼續(xù)倡導(dǎo)“自由貿(mào)易”同時(shí)，國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義抬頭，開(kāi)始轉(zhuǎn)向所謂的“公平貿(mào)易”，并逐步突出地緣政治因素。2009年11月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布參加TPP談判，強(qiáng)調(diào)要建立一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)創(chuàng)新思想、涵蓋多領(lǐng)域和范圍的亞太地區(qū)一體化合作協(xié)定，為制定21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)作出重要貢獻(xiàn)，并將以此促進(jìn)美國(guó)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)繁榮。2011年，奧巴馬政府推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，宣布把全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，TPP成為“亞太再平衡”戰(zhàn)略在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的重要抓手。但是，2017年特朗普政府上臺(tái)后退出該協(xié)定，迫使剩下的11國(guó)于2018年重新談判并簽署批準(zhǔn)了《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)并未像日本等國(guó)呼吁那樣重返CPTPP，而是另起爐灶提出IPEF。IPEF滲透著美國(guó)在國(guó)際自由經(jīng)濟(jì)體系失序背景下對(duì)新重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)議題的提煉和推進(jìn)，反映美國(guó)在亞太地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)布局的策略轉(zhuǎn)變和重心重構(gòu)。

（一）探索經(jīng)濟(jì)合作新模式

全球化雖然推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮，但也導(dǎo)致美國(guó)各階層之間利益分配不均衡，貧富分化加劇，社會(huì)矛盾激化。通過(guò)傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)合作在美國(guó)國(guó)內(nèi)不再具有相應(yīng)的民意基礎(chǔ)。受到全球化沖擊的中產(chǎn)階級(jí)成為反對(duì)貿(mào)易自由化的核心力量。

拜登政府上臺(tái)后，為保護(hù)受沖擊的美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)，穩(wěn)定美國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)，推出“中產(chǎn)階級(jí)外交”。[1]所謂“中產(chǎn)階級(jí)外交”是指“將外交政策更好地融入國(guó)內(nèi)政策議程，目的在于強(qiáng)大中產(chǎn)階級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的流動(dòng)性”。參見(jiàn)Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” Carnegie Endowment for International Peace, 2020, p.1。與二戰(zhàn)后通過(guò)強(qiáng)化外交政策來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的擴(kuò)張政策不同，拜登政府的外交政策明確將服務(wù)國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階級(jí)作為政策目標(biāo)，是“對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)外交政策的過(guò)度擴(kuò)張（overextension)進(jìn)行糾正”。[2]Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” p.4.拜登政府的“中產(chǎn)階級(jí)外交”政策強(qiáng)調(diào)，貿(mào)易只是對(duì)外經(jīng)濟(jì)議題中的一個(gè)重要內(nèi)容，美國(guó)將“對(duì)國(guó)際貿(mào)易議程進(jìn)行修正以符合國(guó)內(nèi)包容性發(fā)展的政策議程”；對(duì)于自由貿(mào)易協(xié)定，美國(guó)應(yīng)優(yōu)先貿(mào)易協(xié)定中有利于強(qiáng)化中產(chǎn)階級(jí)的條款。[3]Ibid., p.2, p.35, p.38.正是基于這種考量，美國(guó)《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法》（TPA）在2021年7月失效后，拜登政府并未動(dòng)用政治資源尋求國(guó)會(huì)對(duì)TPA更新來(lái)推動(dòng)自由貿(mào)易談判。美國(guó)在放棄原有的通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定談判協(xié)調(diào)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的同時(shí)，需要尋找新方式推進(jìn)與其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作，爭(zhēng)取自身利益最大化。IPEF成為美國(guó)在新時(shí)期探索多邊國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的新模式。

（二）深度參與亞太經(jīng)濟(jì)以重振美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力

過(guò)去幾十年經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的發(fā)展，美國(guó)經(jīng)濟(jì)累積的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題不斷突顯。20世紀(jì)80年代以來(lái)的美國(guó)跨國(guó)公司生產(chǎn)的大規(guī)模外包造成了美國(guó)本土制造業(yè)“空心化”。1997年美國(guó)制造業(yè)增加值占GDP的16%，而2020年這一比重下降為11%。[4]“World Bank Data, Manufacturing Value Added (% of GDP)-United States,” https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS?locations=US.美國(guó)對(duì)世界制造業(yè)的整體貢獻(xiàn)也呈快速下滑趨勢(shì)，在世界制造業(yè)占比從1997年的25%下滑至2019年的17%。[1]James Mayika et al., “Building a More Competitive US Manufacturing Sector,” Mckinsey Global Institute, April 2021, p.8.制造業(yè)“空心化”直接造成美國(guó)生產(chǎn)力水平下降。1980年代到2010年，美國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率年平均增長(zhǎng)2.1%，而2010年以后則只有0.9%。[2]Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” p.15.另一方面，美國(guó)短期經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上升，國(guó)內(nèi)通脹水平不斷高企，經(jīng)濟(jì)陷入衰退的可能性不斷增加。自2022年3月以來(lái)，美國(guó)消費(fèi)者指數(shù)在同比增長(zhǎng)8%以上的高區(qū)間運(yùn)行，6月該指數(shù)上升至9.1%。高通脹已經(jīng)開(kāi)始侵蝕美國(guó)消費(fèi)者的購(gòu)買力，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要負(fù)面影響。美國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)拐點(diǎn)已經(jīng)到來(lái)，經(jīng)濟(jì)衰退陰影籠罩美國(guó)。拜登政府需要深度參與亞太地區(qū)這一世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，加強(qiáng)與地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并以提升供應(yīng)鏈彈性避免“供應(yīng)鏈瓶頸帶給消費(fèi)者的高價(jià)格”，[3]“Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity.”減少美國(guó)國(guó)內(nèi)的通脹壓力。

（三）助力美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)

面對(duì)印太地區(qū)的巨大經(jīng)濟(jì)動(dòng)能和不斷上升發(fā)展趨勢(shì)，美國(guó)意識(shí)到“印太國(guó)家將定義國(guó)際秩序的核心本質(zhì)”。[4]The White House Indo-Pacific Strategy of the United States, p.7.印太地區(qū)占有世界經(jīng)濟(jì)總量的60%，世界增長(zhǎng)的三分之二來(lái)自于這個(gè)地區(qū)。[5]Ibid., p.5.美國(guó)在印太地區(qū)有著廣泛的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益。正如白宮印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾所言，“印太地區(qū)本身對(duì)美國(guó)的繁榮與增長(zhǎng)至關(guān)重要”。[6]Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore up Asian Order?,” Foreign Affairs, January 12, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/howamerica-can-shore-asian-order.美國(guó)推出IPEF旨在加強(qiáng)美國(guó)和地區(qū)盟友和伙伴的經(jīng)濟(jì)合作，以重振其在印太地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力，助力“印太戰(zhàn)略”整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

首先，美國(guó)意在通過(guò)IPEF推動(dòng)與地區(qū)國(guó)家的廣泛經(jīng)濟(jì)合作，提升其在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。IPEF不僅包括貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)制定，還包括以脫碳、清潔能源和數(shù)字技術(shù)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等廣泛議題。拜登政府希望以“多管齊下”的方式與地區(qū)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和科技形成深層次捆綁，提升美國(guó)在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力，強(qiáng)化美國(guó)在該地區(qū)的戰(zhàn)略動(dòng)員能力。

其次，美國(guó)意在重構(gòu)以其為中心的印太地區(qū)生產(chǎn)體系。從特朗普時(shí)期的美國(guó)制造業(yè)回流到拜登政府的提升供應(yīng)鏈彈性，美國(guó)力圖重構(gòu)以其為中心的全球生產(chǎn)體系。美國(guó)以IPEF推動(dòng)供應(yīng)鏈彈性為名，聯(lián)合亞太地區(qū)盟友推動(dòng)地區(qū)技術(shù)保護(hù)主義，以“小院高墻”的方式強(qiáng)化美國(guó)在半導(dǎo)體芯片等關(guān)鍵高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而強(qiáng)化美國(guó)在印太地區(qū)的高端生產(chǎn)和制造的絕對(duì)壟斷地位。

最后，美國(guó)意在利用IPEF圍堵和排除中國(guó)參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，鞏固美國(guó)對(duì)地區(qū)及全球經(jīng)濟(jì)秩序的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！拔覀儗⒏淖儽本┲苓叺膽?zhàn)略環(huán)境以推進(jìn)開(kāi)放、包容的國(guó)際體系。”[1]Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-thepeoples-republic-of-china/.中國(guó)在亞太地區(qū)已經(jīng)建立了以自身為中心的各國(guó)分工協(xié)作生產(chǎn)體系。美國(guó)以IPEF為抓手，以提升供應(yīng)鏈彈性為名在成員國(guó)之間推動(dòng)“供應(yīng)鏈外交”，[2]Heidi Crebo-Rediker and Douglas Rdiker, “A Real Foreign Policy for the Middle Class: How to Help American Workers and Project U.S. Power,” Foreign Aあairs, Vol.101, No.3, pp.105-116, p.109.目的是動(dòng)搖中國(guó)在地區(qū)生產(chǎn)體系的中心地位，削弱中國(guó)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力，限制中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（四）重奪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)

國(guó)際自由經(jīng)濟(jì)秩序的失序?qū)е乱允蕾Q(mào)組織為代表的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定一直以來(lái)未能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。美國(guó)正失去長(zhǎng)期以來(lái)形成的以主導(dǎo)規(guī)則制定來(lái)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行“掌控”的能力。與此同時(shí)，受制于國(guó)內(nèi)政治，美國(guó)無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定磋商來(lái)推進(jìn)美國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)議程。因此試圖加快增加制度彈性以重樹(shù)對(duì)地區(qū)乃至世界的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。“美國(guó)也許不能從經(jīng)濟(jì)、政治及軍事的卓越地位決定結(jié)果，但它仍然可以就共同挑戰(zhàn)來(lái)動(dòng)員合作及針對(duì)關(guān)鍵規(guī)則塑造共識(shí)?！盵1]Jack Sullivan, “The World After Trump: How the System Can Endure,” Foreign Aあairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.10-19, p.11.

在亞太地區(qū)已生效實(shí)施的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和CPTPP的地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定中，美國(guó)都不是成員國(guó)。由于國(guó)內(nèi)政治掣肘，美國(guó)短期內(nèi)重新加入CPTPP前景渺茫。美國(guó)不甘心被排除在地區(qū)貿(mào)易規(guī)則制定進(jìn)程之外，希望通過(guò)IPEF重掌地區(qū)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。面對(duì)亞太地區(qū)以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新經(jīng)濟(jì)不斷加速發(fā)展趨勢(shì)，[2]“How COVID-19 Has Pushed Companies over the Technology Tipping Point and Transformed Business Forever,” Mckinsey& Company, October 2020, p.2, https://www.mckinsey.com/~/media/McKinsey/Business%20Functions/Strategy%20and%20Corporate%20Finance/Our%20Insights/How%20COVID%2019%20has%20pushed%20companies%20over%20the%20 technology%20tipping%20point%20and%20transformed%20business%20forever/How-COVID-19-has-pushed-companies-over-the%20technology%20tipping-point-final.pdf.美國(guó)希望抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，以主導(dǎo)亞太地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則以及數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定來(lái)強(qiáng)化自身在數(shù)字領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、重塑有利于其自身的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序以及壟斷對(duì)國(guó)際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。IPEF是美國(guó)通過(guò)創(chuàng)造有效機(jī)制抓手實(shí)現(xiàn)其對(duì)“從掌控到領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)渡”的重要實(shí)踐，[3]Ibid.也是在新形勢(shì)下美國(guó)強(qiáng)化其對(duì)地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)秩序主導(dǎo)的機(jī)制創(chuàng)造。

三、IPEF的實(shí)施前景

自2022年5月宣布啟動(dòng)以來(lái)，IPEF已于6月在巴黎舉行第一次非正式會(huì)議。7月，IPEF第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以線上的方式舉行，標(biāo)志著相關(guān)談判正式啟動(dòng)。[4]“U.S. To Host Virtual Meeting on Tuesday of Indo-Pacific Trade, Economic Ministers,” The Reuters, July 25, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-host-virtual-meetingtuesday-indo-pacific-trade-economic-ministers-2022-07-24/.9月，IPEF首次線下部長(zhǎng)會(huì)議在美國(guó)洛杉磯舉行。盡管美國(guó)宣稱努力推動(dòng)IPEF談判在未來(lái)12或18個(gè)月，即在2023年美國(guó)主辦APEC峰會(huì)前簽訂協(xié)定，[1]Demetri Sevastopulo and Kana Inagaki, “Joe Biden Launches Trade Agreement with 12 Asian Countries,” Financial Times, May 23, 2022, https://www.ft.com/content/e2634c2a-3709-4a31-a419-1e30af1fc607.但由于談判面臨諸多制約，IPEF未來(lái)走向仍存在不確定性。

（一）IPEF談判的制約因素

IPEF雖受到美國(guó)亞太盟友追捧，但其自身存在的制度缺陷和美國(guó)國(guó)內(nèi)政治掣肘卻成為其推進(jìn)和實(shí)施的重要制約因素。

首先，成員國(guó)達(dá)成協(xié)定的動(dòng)力不足。美國(guó)意圖將IPEF塑造成為高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，并在2022年9月的部長(zhǎng)會(huì)議聲明中將各框架的議題加以細(xì)化，但美國(guó)如何在不同發(fā)展水平的成員國(guó)之間形成有效的“動(dòng)機(jī)框架”仍然不得而知。[2]Minwoo Kim et al., “IPEF Partners Adopt Ministerial Negotiation Objectives,” Covington & Burling LLP., September 21, 2022, https://www.globalpolicywatch.com/2022/09/ipef-partnersadopt-ministerial-statement-and-negotiation-objectives/#more-13362.拜登政府已明確表示，IPEF不會(huì)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入,[3]Kenneth Rapoza, “Katherine Tai Hammered in Hearings on Free Trade, Market Access,” Coalition for Prosperous America, March 31, 2022, https://prosperousamerica.org/katherinetai_ustr_globalization_biden_trade/.IPEF成員國(guó)擴(kuò)大美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的訴求將因此落空。雖然IPEF成員國(guó)期待美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或脫碳等能力建設(shè)方面的投資，[4]Emily Benson, William A. Reinsch and Grant Reynolds, “The Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity: Recommendations for delivering a decarbonization agenda,” Center for Strategic and International Studies, June 2022, p.2.但現(xiàn)實(shí)中，美國(guó)投資規(guī)模以及具體國(guó)家可得的份額卻是個(gè)未知數(shù)。[5]CSIS, “Press Briefing: Previewing Biden’s Trip to Asia,” May 17, 2022, https://www.csis.org/analysis/press-briefing-previewing-bidens-trip-asia.一方面，在經(jīng)濟(jì)滯脹環(huán)境下，美國(guó)財(cái)政支出將會(huì)面臨更多限制；另一方面，在地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升的背景下，美國(guó)企業(yè)將謹(jǐn)慎參與融資規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資。這樣一來(lái)，IPEF成員國(guó)，特別是發(fā)展中成員國(guó)期待的數(shù)字和清潔能源等基礎(chǔ)設(shè)施投資將會(huì)面臨如何成功落地的現(xiàn)實(shí)難題。

其次，存在成員國(guó)利益平衡設(shè)計(jì)缺陷。盡管美國(guó)希望通過(guò)IPEF來(lái)推動(dòng)重置地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡，但首先面臨的是如何在成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)利益平衡的問(wèn)題。IPEF成員國(guó)可以靈活選擇其參加的條款并作出相應(yīng)的承諾，由此產(chǎn)生的不同門檻，不僅增加各國(guó)對(duì)權(quán)利義務(wù)分配是否公平的質(zhì)疑，更可能會(huì)引發(fā)各成員國(guó)對(duì)IPEF對(duì)成員國(guó)之間利益分配不平衡的不滿。這將給成員國(guó)日后對(duì)IPEF框架下承諾的履行埋下隱患。盡管美國(guó)加快推進(jìn)IPEF磋商，力圖盡快達(dá)成權(quán)利義務(wù)的約束，然而IPEF機(jī)制安排的合理性將是其作為地區(qū)機(jī)制賴以生存和發(fā)展的根本條件，是關(guān)系到IPEF成敗的關(guān)鍵性議題之一。

最后，面臨著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的種種限制。在反自由貿(mào)易的政治氛圍中，美國(guó)民眾對(duì)IPEF的談判和簽訂保持高度關(guān)切,眾多民眾團(tuán)體要求提高IPEF磋商的透明度，公布IPEF談判進(jìn)度以及相關(guān)提案草案，并征詢公共意見(jiàn)。[1]“100+ U.S. Civil Society Organizations Call for Transparent and Participatory Negotiating Process for the Indo-Pacific Economic Framework and Future Trade Negotiations,” Public Citizen, July 22, 2022, https://www.citizen.org/article/100-u-s-civil-society-organizations-call-for-a-transparentand-participatory-negotiating-process-for-the-indo-pacific-economic-framework-ipef-and-future-tradenegotiations/.2022年9月公布的部長(zhǎng)會(huì)議聲明顯示，在貿(mào)易支柱下，企業(yè)將在勞工和環(huán)境議題上承擔(dān)更多的責(zé)任。這將使更多產(chǎn)業(yè)和企業(yè)更加密切關(guān)注IPEF具體磋商以及美國(guó)作出的具體承諾，其不僅將影響拜登政府推動(dòng)IPEF談判的時(shí)間表，還使相關(guān)敏感議題的討論和磋商更為復(fù)雜。一些國(guó)會(huì)議員也質(zhì)疑拜登政府，表示IPEF未能充分與國(guó)會(huì)及利益攸關(guān)方溝通，并強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)將有權(quán)對(duì)IPEF中有關(guān)對(duì)外貿(mào)易的強(qiáng)制性規(guī)定批準(zhǔn)或否決。[2]Rosa L. DeLauro et al., “Letter to Ambassador Katherine Tai, Gina Raimondo, Antony Blinken and Jack Sullivan,” United States House of Representatives, https://delauro.house.gov/sites/delauro.house.gov/files/DeLauro_Warren_IPEF%20Letter%20Final_8.1.22.pdf.盡管拜登政府試圖通過(guò)避免國(guó)會(huì)批準(zhǔn)程序來(lái)加快推動(dòng)IPEF的生效，但I(xiàn)PEF談判仍然受到美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈的牽制，從而增加談判的復(fù)雜程度和難度。

（二）IPEF實(shí)施的不確定性

盡管美國(guó)意圖通過(guò)加速推動(dòng)IPEF來(lái)建立和強(qiáng)化“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)支柱，但作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制能否有效實(shí)施仍然具有不確定性。

首先，IPEF能否在短期內(nèi)完成談判存在不確定性。拜登政府提出將在2023年美國(guó)主辦APEC峰會(huì)前完成談判，但以往國(guó)際貿(mào)易協(xié)定磋商的經(jīng)驗(yàn)表明，具體議題磋商和最終文本確定需要各國(guó)大量的溝通和努力，通常耗時(shí)數(shù)年。IPEF成員國(guó)國(guó)情不同，發(fā)展階段和水平各異，在成員國(guó)之間能否形成共識(shí)，在尊重其他國(guó)家靈活選擇參加內(nèi)容和作出承諾的同時(shí)，自身作出積極承諾，具有不確定性。IPEF成員國(guó)“只是承諾參加最初回合的討論，在正式磋商開(kāi)始之后，對(duì)框架的最初熱情能否持續(xù)仍然是個(gè)問(wèn)題”[1]Aidan Arasasingham et al., “Unpacking the Indo-Pacific Economic Framework Launch,” Center for Strategic and International Studies, May 23, 2022, https://www.csis.org/analysis/unpacking-indo-pacific-economic-framework-launch.。

其次，IPEF能否形成有效約束具有不確定性。在IPEF部長(zhǎng)會(huì)議中，成員國(guó)未能對(duì)IPEF的履約制度安排加以明確。在這種情況下，IPEF能否對(duì)成員國(guó)進(jìn)行有效約束、成員國(guó)是否將充分履行其義務(wù)也將充滿懸念。美國(guó)主張IPEF作為行政協(xié)定，對(duì)承諾的政府具有約束力。然而，政權(quán)更迭和政府換屆都會(huì)對(duì)各國(guó)對(duì)IPEF義務(wù)的履行帶來(lái)重要的影響。尤需強(qiáng)調(diào)的是，IPEF是否會(huì)像特朗普退出TPP那樣，被美國(guó)下一屆政府拋棄，也是未定之?dāng)?shù)。這不僅將會(huì)削弱成員國(guó)在談判中在相關(guān)議題，特別是具有挑戰(zhàn)性的議題，作出承諾的動(dòng)力，更會(huì)影響成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法程序批準(zhǔn)和通過(guò)。IPEF在推進(jìn)談判的挑戰(zhàn)之外，更面臨著協(xié)定履行的根本性難題。

最后，IPEF面臨著地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景暗淡帶來(lái)的不確定性。以烏克蘭危機(jī)為代表的地緣政治事件的不斷發(fā)酵正在從根本上改寫國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局。全球供應(yīng)鏈正在經(jīng)歷多重力量沖擊下的根本性調(diào)整。而以IPEF協(xié)定為代表的以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)國(guó)家干預(yù)對(duì)地區(qū)供應(yīng)鏈進(jìn)行重組的努力在這一歷史趨勢(shì)中猶如抽刀斷水。不僅如此，在歐美經(jīng)濟(jì)衰退趨勢(shì)日趨加強(qiáng)的背景下，亞太國(guó)家經(jīng)濟(jì)將會(huì)感受到深深的寒意。美國(guó)以IPEF排除中國(guó)，人為設(shè)置發(fā)展障礙進(jìn)而限制各國(guó)發(fā)展?jié)摿Φ恼咚悸穼?huì)愈發(fā)不合時(shí)宜，地區(qū)各國(guó)將會(huì)再次重新審視IPEF的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。

四、IPEF對(duì)亞太經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)程的可能沖擊

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展勢(shì)頭放緩，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化卻逆勢(shì)推進(jìn)。以RCEP和CPTPP為代表的地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定生效實(shí)施，不僅大大消除成員國(guó)貿(mào)易藩籬，加深地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合，更為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也面臨各種挑戰(zhàn)。地區(qū)內(nèi)眾多自由貿(mào)易協(xié)定疊加產(chǎn)生“意大利面條碗”效應(yīng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程深受貿(mào)易保護(hù)主義政策沖擊。新冠肺炎疫情加速地區(qū)供應(yīng)鏈重構(gòu)，貿(mào)易新議題和新領(lǐng)域在助推地區(qū)各國(guó)貿(mào)易格局變化同時(shí)，也給地區(qū)帶來(lái)新的機(jī)制和合作架構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)借IPEF突出地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)因素，人為制造地區(qū)經(jīng)濟(jì)的分割和對(duì)立，推動(dòng)“去中國(guó)化”，將給亞太經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。

（一）加劇各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義

IPEF回避市場(chǎng)準(zhǔn)入磋商折射出美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義立場(chǎng)并未改變，其所推動(dòng)的是美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義2.0版。拜登政府雖出于地緣政治考量，宣揚(yáng)IPEF有助于推動(dòng)地區(qū)國(guó)家應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)，但卻避而不談地區(qū)其他國(guó)家共同關(guān)心的美國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題。這反映出美國(guó)封閉自身國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的基本立場(chǎng)沒(méi)有變，限制外國(guó)公司參與本國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本態(tài)度沒(méi)有變，其保護(hù)自身產(chǎn)業(yè)和工人的根本出發(fā)點(diǎn)沒(méi)有變。美國(guó)囿于國(guó)內(nèi)政治氛圍，在不開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的前提下，利用IPEF強(qiáng)化自身在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和清潔能源等領(lǐng)域新優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)推行自身有關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)則和新能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，意在鞏固在亞太地區(qū)新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位。但是，IPEF其他成員國(guó)卻并不能通過(guò)獲得美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入而獲得貿(mào)易增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，也無(wú)法期待由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利。IPEF成員國(guó)反而將會(huì)淪為美國(guó)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的“接受者”。作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，IPEF無(wú)法在地區(qū)國(guó)家之間建立對(duì)等（reciprocal）和平等（equal）的有效合作關(guān)系。在以保護(hù)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力為指針的議題設(shè)定和規(guī)則磋商中，其他成員國(guó)，特別是發(fā)展中成員國(guó)，無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)自身利益保護(hù)以及自身利益最大化。這是IPEF的致命性“先天缺陷”。

（二）破壞地區(qū)供應(yīng)鏈穩(wěn)定

地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合最重要的貢獻(xiàn)之一是推動(dòng)各國(guó)基于比較優(yōu)勢(shì)而建立地區(qū)生產(chǎn)分工網(wǎng)絡(luò)。以東亞為中心的地區(qū)供應(yīng)鏈體系，是跨國(guó)公司在利用各種自由貿(mào)易協(xié)定所形成的投資開(kāi)放、關(guān)稅減讓、貿(mào)易便利化安排中得以實(shí)現(xiàn)自身生產(chǎn)的地區(qū)布局。商業(yè)主體追求自身利益優(yōu)化成為不斷推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制升級(jí)的最根本動(dòng)力。然而，美國(guó)出于自身利益考量推動(dòng)IPEF，漠視地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在核心邏輯，以維護(hù)國(guó)家安全名義對(duì)高科技和關(guān)鍵生產(chǎn)原料進(jìn)行保護(hù)，企圖遏制中國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)的快速崛起，對(duì)中國(guó)進(jìn)行“管理脫鉤”。[1]Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore up Asian Order?.”這不僅將沖擊跨國(guó)公司已有的供應(yīng)鏈布局，給地區(qū)供應(yīng)鏈體系帶來(lái)混亂，也會(huì)給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大負(fù)面影響。

IPEF以國(guó)家行為影響和干預(yù)供應(yīng)鏈，破壞供應(yīng)鏈體系穩(wěn)定?？鐕?guó)公司的地區(qū)供應(yīng)鏈?zhǔn)瞧湟猿杀竞托蕿楹诵闹笜?biāo)的長(zhǎng)期布局結(jié)果。盡管新冠肺炎疫情帶來(lái)的供應(yīng)鏈瓶頸推動(dòng)跨國(guó)公司對(duì)其供應(yīng)鏈的調(diào)整，但I(xiàn)PEF并未提供關(guān)稅減讓和市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)規(guī)定，跨國(guó)公司無(wú)法通過(guò)相關(guān)措施來(lái)降低生產(chǎn)成本。美國(guó)聯(lián)合日本等亞太地區(qū)國(guó)家以提升供應(yīng)鏈彈性為名推動(dòng)“友岸外包”，以政治手段影響跨國(guó)公司供應(yīng)鏈重構(gòu)決策，“這將制造不確定性和高昂的成本”。[2]Martin Wolf, “In an Era of Disorder, Open Trade at Risk,” Financial Times, June 28, 2022, https://www.ft.com/content/df62d58c-e864-4e3b-9aa6-5587e8ef1667.跨國(guó)公司的外包考量不僅基于政策，更多的是作為商業(yè)主體，其要實(shí)現(xiàn)成本、協(xié)調(diào)和彈性的平衡。[3]Susan Lund et al., “Risk, Resilience and Rebalancing in Global Value Chains,” p.59.它們不得不考慮資本集中度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、知識(shí)集中度和專業(yè)供應(yīng)商生態(tài)系統(tǒng)、可獲得自然資源、需求增長(zhǎng)以及貿(mào)易集中度等基于產(chǎn)業(yè)特征的關(guān)鍵因素。[4]Ibid., p.60.地區(qū)供應(yīng)鏈?zhǔn)莻€(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)性系統(tǒng)，美國(guó)試圖以IPEF強(qiáng)化地緣政治因素來(lái)推動(dòng)地區(qū)供應(yīng)鏈的“去中國(guó)化”，不僅造成跨國(guó)公司短期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)上升和成本增加，[5]Oliver Tonby et al., “The Future of Asia: How Asia Can Boost Technological Leapfrogging?,” Mckinsey Global Institute, December 2020, p.24.更將以犧牲跨國(guó)公司長(zhǎng)期積累的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為代價(jià)，從而給美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重構(gòu)帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。

IPEF強(qiáng)調(diào)所謂的提升供應(yīng)鏈彈性，將提高供應(yīng)鏈運(yùn)行成本，加劇世界經(jīng)濟(jì)中已出現(xiàn)的通脹之痛。新冠肺炎疫情導(dǎo)致的供應(yīng)鏈瓶頸不僅損害了跨國(guó)公司的運(yùn)行效率，更推高了以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的各國(guó)消費(fèi)品價(jià)格，助推全球范圍內(nèi)的通脹浪潮，使世界經(jīng)濟(jì)籠罩在“滯脹”陰云之下。IPEF以國(guó)家安全為名提升供應(yīng)鏈彈性和高科技保護(hù)將會(huì)進(jìn)一步加劇通脹，增加發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)。IPEF雖宣稱美國(guó)帶領(lǐng)地區(qū)國(guó)家“應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)”和“實(shí)現(xiàn)共同繁榮”，但其精于地緣政治算計(jì)而違背地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在邏輯的制度設(shè)計(jì)注定這些目標(biāo)只能停留在愿景層面。而美國(guó)自身經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)動(dòng)蕩不僅將會(huì)引發(fā)成員國(guó)對(duì)IPEF推進(jìn)的擔(dān)憂，更將會(huì)從根本上削弱其對(duì)亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）IPEF推行“去中國(guó)化”與地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢(shì)背道而馳

中國(guó)作為亞太生產(chǎn)、市場(chǎng)和消費(fèi)中心，在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合中發(fā)揮著不可或缺的作用。中國(guó)占亞太地區(qū)貿(mào)易比重從1990年的5.8%上升至2020年的26.6%。[1]ADB, “Asian Economic Integration Report 2022: Advancing Digital Services Trade in Asia and the Pacific,” p.30, https://www.adb.org/sites/default/files/publication/770436/asianeconomic-integration-report-2022.pdf.中國(guó)在過(guò)去20年中對(duì)亞太地區(qū)整體生產(chǎn)的貢獻(xiàn)也從32.6%增長(zhǎng)到65.3%。[2]Ibid., p.32.以中國(guó)為代表的東亞正成為全球供應(yīng)鏈核心組成部分。不僅如此，中國(guó)正成為亞太乃至世界的重要消費(fèi)市場(chǎng)。2000—2005年，中國(guó)占世界消費(fèi)增長(zhǎng)的比重為9%，而到了2013—2018年，這一比例達(dá)到23%。[3]Daniel Zipser et al., “China Consumer Report 2021: Understanding Chinese Consumers: Growth Engine of the World,” Special Edition, Mckinsey & Company, November 2020, p.27.中國(guó)已經(jīng)成為購(gòu)買力平價(jià)意義上的世界最大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)作為亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心貢獻(xiàn)力量正以自身的開(kāi)放和發(fā)展推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)程。

IPEF推行“去中國(guó)化”干擾亞太地區(qū)融合進(jìn)程，阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，為地區(qū)各國(guó)所警惕。在IPEF的啟動(dòng)儀式上，印度尼西亞貿(mào)易部部長(zhǎng)穆罕默德·魯特菲（Muhammad Lutfi）明確表示，“IPEF必須是對(duì)亞太地區(qū)所有國(guó)家都包容的和開(kāi)放的，這樣才能帶來(lái)長(zhǎng)期的積極影響”。[4]Office of Assistant to Deputy Cabinet Secretary for State Documents and Translation, “Trade Minister Hightlights Four Issues on IPEF Launching,” Cabinet Secretary of The Republic of Indonesia, May 24, 2022, https://setkab.go.id/en/trade-minister-highlights-four-issues-on-ipeflaunching/.以東盟國(guó)家為代表的地區(qū)國(guó)家明確表示加入IPEF應(yīng)不給其與中國(guó)的貿(mào)易關(guān)系帶來(lái)?yè)p害。[5]Premesha Saha, “The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF): An ASEAN Perspective,” Observer Research Foundation, June 25, 2022, https://www.orfonline.org/research/the-indo-pacificeconomic-framework/.這些國(guó)家力圖避免在中美之間選邊站隊(duì)、成為大國(guó)博弈的犧牲品。受新冠肺炎疫情沖擊，亞太各國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是各國(guó)首要經(jīng)濟(jì)任務(wù)。正如馬來(lái)西亞前總統(tǒng)馬哈蒂爾所言，IPEF“意圖孤立中國(guó)，但沒(méi)有北京，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則無(wú)法受益”。[1]“Mahathir: IPEF Intended to Isolate China, Manila Times,” Associate Press, May 29, 2022, https://www.manilatimes.net/2022/05/29/news/world/mahathir-ipef-intended-to-isolatechina/1845364.

五、結(jié)語(yǔ)

亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，凝聚地區(qū)各國(guó)內(nèi)生力量，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展才取得了今天的經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的繁榮景象。出于貿(mào)易保護(hù)主義和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)考慮，美國(guó)借IPEF裹挾和綁架地區(qū)其他國(guó)家，將亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程置于地緣政治博弈之中，嚴(yán)重?fù)p害亞太地區(qū)國(guó)家利益，使亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程受到干擾和損害。

過(guò)去幾十年亞太地區(qū)長(zhǎng)期合作的歷史表明，各國(guó)超越意識(shí)形態(tài)、制度差異，促進(jìn)國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)融合是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基石。站在亞太經(jīng)濟(jì)一體化十字路口，亞太地區(qū)各國(guó)應(yīng)珍惜今天來(lái)之不易的地區(qū)和平穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮，積極抓住“亞洲世紀(jì)”以及數(shù)字科技革命帶來(lái)的歷史性發(fā)展機(jī)遇，以“用對(duì)話合作取代零和博弈，用開(kāi)放包容取代封閉排他，用交流互鑒取代唯吾獨(dú)尊的襟懷和氣度”，[2]習(xí)近平：《攜手迎接挑戰(zhàn)，合作開(kāi)創(chuàng)未來(lái)——在博鰲亞洲論壇上的主旨演講》，中國(guó)政府網(wǎng)，2022年4月21日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/21/content_5686424.htm。排除干擾和障礙，齊心協(xié)力共同深化亞太一體化進(jìn)程，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺(tái)階。