美歐數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則博弈及走向

劉文杰

〔提 要〕在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各國圍繞數(shù)據(jù)跨境流動的合作與競爭成為全球治理領(lǐng)域的焦點(diǎn)議題。數(shù)據(jù)跨境流動引發(fā)的權(quán)力爭奪、法律較量等問題日益突出，數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)尤其是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭更趨激烈。美國與歐盟在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域長期開展密切合作，但圍繞數(shù)據(jù)跨境流動標(biāo)準(zhǔn)的確定，美歐均希望取得主導(dǎo)權(quán)，這導(dǎo)致雙方發(fā)生多輪激烈博弈。歐盟以立法為數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)定了嚴(yán)格條件，基本宗旨是確保其數(shù)據(jù)保護(hù)水平不會因數(shù)據(jù)向第三國或國際組織傳輸而下降，為此不惜宣告構(gòu)成跨大西洋數(shù)據(jù)流動法律基礎(chǔ)的“安全港決定”和“隱私盾決定”無效。造成美歐數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)議失效的表層原因在于美國的數(shù)據(jù)收集制度偏離了歐盟秉持的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)原則，深層原因是雙方對數(shù)據(jù)流動所持立場的差異以及美國將其國家安全訴求凌駕于他國利益之上的單邊霸權(quán)思維。

進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制在全球治理中所占分量越來越重。國家及國際組織在這一領(lǐng)域開展的合作與競爭成為近幾年來全球治理領(lǐng)域的重要議題。綜合來看，由于制度、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異，不同國家對數(shù)據(jù)保護(hù)的理解不同，圍繞數(shù)據(jù)保護(hù)尤其是數(shù)據(jù)跨境流動存在著規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭。美國與歐盟是全球兩大主要經(jīng)濟(jì)體，相互間存在著政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域的緊密聯(lián)系。伴隨著大西洋兩岸貨物和服務(wù)貿(mào)易的開展，數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為常態(tài)。但圍繞數(shù)據(jù)跨境流動標(biāo)準(zhǔn)的確定，美歐均希望取得主導(dǎo)權(quán)，這導(dǎo)致雙方發(fā)生多輪激烈博弈。深入探析美歐之間的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)之爭，有助于更加清楚地認(rèn)識圍繞數(shù)據(jù)跨境流動形成的全球治理格局，為爭取這一領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)建權(quán)提供有益參考。

一、全球治理中的數(shù)據(jù)跨境流動議題

隨著全球化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為全球治理領(lǐng)域的重要議題。圍繞這一議題，各國及國際組織提出一系列治理方案，并致力于達(dá)成穩(wěn)定的雙邊和多邊安排。[1]參見孫南翔：《CPTPP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則：制度博弈、規(guī)范差異與中國因應(yīng)》，《學(xué)術(shù)論壇》2022年第7期，第1-10頁；王歡雪：《從東盟數(shù)據(jù)跨境流動治理機(jī)制展望與中國的數(shù)據(jù)跨境流動合作》，《中國標(biāo)準(zhǔn)化》2022年第10期（下），第38-40頁，第50頁。然而，基于不同的國情和利益訴求，這些治理方案不盡一致，相互間甚至存在較大的差異?？傮w而言，在數(shù)據(jù)跨境流動的全球治理領(lǐng)域，各國、地區(qū)之間將會長期呈現(xiàn)合作與競爭并存的態(tài)勢。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動的重要性和特殊性

電子化個(gè)人數(shù)據(jù)出現(xiàn)空前規(guī)模的增長并在全球范圍頻繁傳輸，是人類進(jìn)入數(shù)字時(shí)代的一個(gè)標(biāo)志性現(xiàn)象。包括電子商務(wù)、快遞物流、地圖導(dǎo)航等在內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)諸多領(lǐng)域是以個(gè)人數(shù)據(jù)的采集和傳輸作為支撐的。個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動在全球化時(shí)代已經(jīng)變得不可或缺，其不但便利了個(gè)體，更有力推動了國際貿(mào)易與投資的發(fā)展。個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動也是技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求。各國企業(yè)、組織、個(gè)人廣泛采用的云存儲服務(wù)就是將服務(wù)器部署在不同的國家和地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)存儲和傳輸?shù)淖顑?yōu)化，這其中也包含個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動。在美國白宮2022年3月發(fā)表的聲明中，數(shù)據(jù)跨境流動的重要性得到高度強(qiáng)調(diào)，“數(shù)據(jù)流動對跨大西洋經(jīng)濟(jì)關(guān)系和所有經(jīng)濟(jì)部門的大小公司都至關(guān)重要。事實(shí)上，在美國和歐洲之間流動的數(shù)據(jù)比世界上任何其他地方都多，這促成美國和歐盟之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系達(dá)到7.1萬億美元”。[1]The White House, “FACT SHEET: United States and European Commission Joint Statement on Trans-Atlantic Data Privacy Framework,” March 25, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/25/fact-sheet-united-states-and-europeancommission-announce-trans-atlantic-data-privacy-framework/.

同時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動也具有特殊性，表現(xiàn)在個(gè)人數(shù)據(jù)涉及人格利益，這種利益并不因?yàn)樾畔ⅰ敖桓睢倍АＥc貨物的流動相比，個(gè)人數(shù)據(jù)的流動通常采用電子傳輸方式，在瞬間完成，很容易轉(zhuǎn)移到陌生人手中。由于個(gè)人數(shù)據(jù)是可以識別特定自然人的信息，是對自然人活動及行蹤軌跡的記錄，因此影響到數(shù)據(jù)主體的安全與自由。此外，個(gè)人數(shù)據(jù)流動往往由數(shù)據(jù)主體以外的人（數(shù)據(jù)控制人、數(shù)據(jù)處理人）實(shí)施，數(shù)據(jù)主體無法加以控制，甚至對自身數(shù)據(jù)的流動茫然不知，使其暴露在違法犯罪行為之下的風(fēng)險(xiǎn)大增。20世紀(jì)70年代，計(jì)算機(jī)開始廣泛應(yīng)用于個(gè)人數(shù)據(jù)處理領(lǐng)域，導(dǎo)致存儲、比較、選擇和獲取個(gè)人數(shù)據(jù)的可能性得到極大擴(kuò)張。個(gè)人數(shù)據(jù)可以同時(shí)處于地理上分散的、成千上萬的使用者支配之下，這一現(xiàn)象引發(fā)了公眾對計(jì)算機(jī)處理個(gè)人數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含危險(xiǎn)的關(guān)注。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)由此迎來第一波立法浪潮。

進(jìn)入21世紀(jì)，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用席卷全球，個(gè)人信息收集的普遍化和自動化、個(gè)人信息存儲的無限量和無限期、個(gè)人信息轉(zhuǎn)移的瞬間性和低成本，加之消費(fèi)者與信息采集者在力量上的不對等，導(dǎo)致過度采集、長期存儲而又缺乏安全措施之下的個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)、濫用風(fēng)險(xiǎn)較之以往大大增加。公眾的訴求已經(jīng)不限于簡單的停止收集或者刪除信息，而是希望對個(gè)人信息被利用的過程施加有效控制。因此，本世紀(jì)以來，全球掀起新一輪的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法浪潮。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的出臺即為代表，美國也有議員在聯(lián)邦層面提出統(tǒng)一個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案，中國繼《民法典》規(guī)定有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)條款之后，《個(gè)人信息保護(hù)法》及《數(shù)據(jù)安全法》也相繼出臺，反映出各國對新時(shí)代個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)訴求的積極回應(yīng)。

（二）圍繞數(shù)據(jù)跨境流動的國際角力

鑒于個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動的重要性和特殊性，制定調(diào)整數(shù)據(jù)流動的國際規(guī)則有顯著必要性。雖然雙邊協(xié)定是解決這一問題的選項(xiàng)之一，但其在實(shí)踐層面耗時(shí)耗力，收效也不明顯，原因在于人員流動以及為人員提供的相關(guān)服務(wù)往往跨越多國，數(shù)據(jù)流動需求不限于兩國之間。考慮到這一情況，更為現(xiàn)實(shí)的解決方案是多邊規(guī)則進(jìn)路，即通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（專門的數(shù)字協(xié)定或包含在貿(mào)易協(xié)定中的數(shù)據(jù)流動條款）解決數(shù)據(jù)跨境流動問題。

美國作為世界最大經(jīng)濟(jì)體，擁有最發(fā)達(dá)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)，在數(shù)據(jù)的全球流動體系中，更多地扮演輸入方和受益方的角色。例如，Statista的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，自2017年至今，在全球云基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)市場排行榜上，美國的亞馬遜、微軟和谷歌公司所占有的市場份額始終名列前三。[1]“Cloud Infrastructure Services Vendor Market Share Worldwide from 4th Quarter 2017 to 1st Quarter 2022,” August 25, 2022, https://www.statista.com/statistics/967365/worldwide-cloudinfrastructure-services-market-share-vendor/.不受限制的數(shù)據(jù)流動更符合美國利益，推行數(shù)據(jù)本地化則會妨礙美國科技產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在數(shù)據(jù)跨境流動問題上，美國持一種相對自由的立場，不贊成他國以限制數(shù)據(jù)跨境的法律政策設(shè)置貿(mào)易壁壘。[2]戴恩·羅蘭德、伊麗莎白·麥克唐納：《信息技術(shù)法》，宋連斌等譯，武漢大學(xué)出版社2004年版，第308頁。美國認(rèn)同的數(shù)據(jù)跨境隱私規(guī)則體系建立在亞太經(jīng)合組織隱私框架的基礎(chǔ)上，而后者又以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的《隱私與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動保護(hù)指南》為基礎(chǔ)。該指南最初發(fā)布于1980年，更強(qiáng)調(diào)企業(yè)遵守個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)諸項(xiàng)原則的承諾。2013年，指南發(fā)布新版，增加了“建立數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)”、“發(fā)生數(shù)據(jù)安全事件后通知數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)主體”以及“問責(zé)原則”，但其相對較低的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)門檻尤其是針對數(shù)據(jù)跨境流動相對寬松的立場并無改變。[3]洪延青：《推進(jìn)“一帶一路”數(shù)據(jù)跨境流動的中國方案——以美歐范式為背景的展開》，《中國法律評論》2021年第2期，第30-42頁。

與美國立場不同，歐盟致力于更高水平的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和對數(shù)據(jù)跨境流動的更嚴(yán)格監(jiān)管。2016年通過的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》確立了大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則框架，目的是使數(shù)據(jù)主體在歐盟享受到的保護(hù)水平不因數(shù)據(jù)跨境流動而降低。通過《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，歐盟向全世界傳遞了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境流動規(guī)則應(yīng)向歐盟看齊的意圖。該條例規(guī)定，歐盟應(yīng)對目標(biāo)國進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)充分性評估，評估對象包括目標(biāo)國法律制度尤其是公權(quán)力部門訪問個(gè)人數(shù)據(jù)的可行性和條件，實(shí)際上涵蓋了目標(biāo)國價(jià)值觀、意識形態(tài)和政治制度等方面。[1]Nigel Cory, Daniel Castro and Ellysse Dick, “‘Schrems II’: What Invalidating the EU-U.S. Privacy Shield Means for Transatlantic Trade and Innovation,” Information Technology & Innovation Foundation Program, December 3, 2020, https://itif.org/publications/2020/12/03/schrems-ii-whatinvalidating-eu-us-privacy-shield-means-transatlantic/.

在個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動的全球角力場上，還有其他相對折衷的方案。如中國加入的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）第12章“電子商務(wù)”只是要求締約方應(yīng)當(dāng)在可能的范圍內(nèi)合作，以保護(hù)從一締約方轉(zhuǎn)移來的個(gè)人信息。就“通過電子方式跨境傳輸信息”，協(xié)定認(rèn)可締約方對通過電子方式傳輸信息有各自的監(jiān)管要求，允許締約方采取或維持其認(rèn)為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)所必要的措施。協(xié)定還強(qiáng)調(diào)，此類合法公共政策的必要性由相關(guān)締約方自己決定，從而更加尊重締約方的主權(quán)和各自特點(diǎn)，給締約方留出了較大政策設(shè)計(jì)空間。當(dāng)然，這并不意味著RCEP忽略了個(gè)人數(shù)據(jù)安全。協(xié)定第12章第8條是關(guān)于線上個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定，要求每一締約方在制定保護(hù)個(gè)人信息的法律框架時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)國際組織或機(jī)構(gòu)的國際標(biāo)準(zhǔn)、原則、指南和準(zhǔn)則。

此外，中國積極申請加入的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）在數(shù)據(jù)跨境流動問題上，對締約方同樣采取了一種相對靈活的態(tài)度。[2]周念利、于美月：《中國應(yīng)如何對接DEPA——基于DEPA與RCEP對比的視角》，《理論學(xué)刊》2022年第2期，第55-64頁。該協(xié)定第4章“數(shù)據(jù)問題”要求每一締約方應(yīng)允許為開展業(yè)務(wù)目的通過電子方式跨境傳輸信息，其中包括個(gè)人信息；與RCEP表述相同，協(xié)定認(rèn)可締約方有各自的監(jiān)管要求，可以采取或維持合法公共政策目標(biāo)所要求的措施。DEPA同樣設(shè)有個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了個(gè)人信息保護(hù)的收集限制、數(shù)據(jù)質(zhì)量、用途說明、使用限制、安全保障、透明度、個(gè)人參與以及責(zé)任原則，并敦促每一締約方致力于制定機(jī)制，促進(jìn)不同個(gè)人信息保護(hù)體制之間的兼容性和互操作性。

二、美歐數(shù)據(jù)跨境流動的博弈進(jìn)程

2022年10月，美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于加強(qiáng)美國信號情報(bào)活動保障措施的行政命令》，以實(shí)施該國3月與歐盟最新達(dá)成的數(shù)據(jù)隱私框架協(xié)議——《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》。這是美歐圍繞數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管開展的第三次嘗試，此前雙方已就該問題博弈多年，曾于2000年和2016年先后簽訂《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》，但二者均以歐盟法院認(rèn)定無效告終。

（一）“安全港決定”和“隱私盾決定”的相繼失效

1998年，歐盟《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)處理及其自由流動的個(gè)人保護(hù)第95/46/EC號指令》（以下簡稱《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》）正式生效，禁止將個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸?shù)轿刺峁俺浞直Ｗo(hù)”的第三國。出于商業(yè)利益考慮，美國與歐盟2000年12月達(dá)成有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)摹栋踩蹍f(xié)議》，歐盟委員會在此基礎(chǔ)上作出第2000/520號決定（“安全港決定”），確認(rèn)美國能夠?yàn)闅W盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)提供充分的制度保障。

2013年，“安全港決定”的效力遭遇來自歐盟內(nèi)部的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)不是來自雙方行政部門的質(zhì)疑，而是通過個(gè)案受到歐盟法院的司法審查。斯諾登“棱鏡門”事件同年曝出后，奧地利國民馬克西米利安·施雷姆斯（Maximillian Schrems）[1]施雷姆斯自2008年以來一直是臉書公司的用戶。與居住在歐盟國家的其他用戶一樣，施雷姆斯的部分或全部個(gè)人數(shù)據(jù)被臉書愛爾蘭公司轉(zhuǎn)移到位于美國的臉書公司服務(wù)器上，并在那里進(jìn)行處理。向愛爾蘭個(gè)人數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申訴，認(rèn)為美國關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的保護(hù)強(qiáng)度遠(yuǎn)低于歐盟，請求禁止臉書愛爾蘭公司將其個(gè)人信息傳輸至美國境內(nèi)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)歐盟委員會“安全港決定”，認(rèn)為美國確保了足夠的保護(hù)水平，駁回了投訴。施雷姆斯隨即向法院起訴。經(jīng)過層層審理，歐盟法院2015年10月作出判決，宣布?xì)W盟委員會“安全港決定”無效（“Schrems I判決”）。[2]“Case: C-362/14 – Schrems I,” https://www.europeansources.info/record/judgment-incase-c-362-14-maximillian-schrems-v-data-protection-commissioner/.

“安全港決定”被判無效后，美國與歐盟展開緊急磋商。美國政府向歐盟委員會出具書面承諾，保證將對其“出于公共利益獲取和使用個(gè)人數(shù)據(jù)”的行為加以限制并提供救濟(jì)措施，建立獨(dú)立于美國情報(bào)部門的“隱私盾監(jiān)察員”等。同時(shí)，《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》于2016年4月經(jīng)歐洲議會投票通過。在此背景下，美歐于2016年7月達(dá)成第二份數(shù)據(jù)跨境傳輸協(xié)議，即《隱私盾協(xié)議》。歐盟委員會據(jù)此再次作出美國可以對傳輸至美國的個(gè)人數(shù)據(jù)提供充分保護(hù)的第2016/1250號決定（“隱私盾決定”）。考慮到上述新情況，審理施雷姆斯與臉書公司訴訟的愛爾蘭法院請求歐盟法院裁決第2016/1250號決定是否有效。

2020年7月，歐盟法院作出判決，宣布第2016/1250號“隱私盾決定”無效。[1]“Case: C-311/18 - Schrems II,” https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=228677&pageIndex=0&doclang=en/.法院的審查主要圍繞“隱私盾決定”第1條第1款進(jìn)行，歐盟委員會在該款中認(rèn)定美國為歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)提供的保護(hù)水平實(shí)質(zhì)上等同于歐盟的保護(hù)水平。但歐盟法院認(rèn)為，美國對外國人數(shù)據(jù)的情報(bào)收集制度不符合歐盟法律規(guī)定的比例原則。[2]《歐盟基本權(quán)利憲章》要求，對行使基本權(quán)利的任何限制必須由法律規(guī)定，必須特別指出在什么情況和什么條件下可以對個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行減損和限制，并規(guī)定最低限度的保障措施，以便數(shù)據(jù)主體在其個(gè)人數(shù)據(jù)免受濫用方面獲得足夠的保障。一方面，美國《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條沒有對其賦予的、為獲取外國情報(bào)目的實(shí)施監(jiān)視計(jì)劃的權(quán)力有任何限制，也沒有對可能成為這些計(jì)劃目標(biāo)的非美國人給予保障，因此沒有滿足比例原則要求。另一方面，基于美國第12333號行政命令開展的監(jiān)控允許情報(bào)機(jī)關(guān)對流動到美國的數(shù)據(jù)進(jìn)行“批量”收集，且不受任何司法審查的限制。因此，該行政命令也不符合比例原則。

歐盟法院還認(rèn)為，盡管“隱私盾決定”規(guī)定了美國當(dāng)局在實(shí)施有關(guān)監(jiān)視計(jì)劃時(shí)必須遵守的要求，但美國《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條和第12333號行政命令都沒有賦予數(shù)據(jù)主體可在法院起訴美國當(dāng)局的權(quán)利，數(shù)據(jù)主體沒有獲得有效救濟(jì)的機(jī)會?！半[私盾決定”中的美方隱私盾監(jiān)察員雖然被描述為“獨(dú)立于情報(bào)部門”，卻是由美國國務(wù)卿任命的，是美國國務(wù)院的一個(gè)組成部分?！半[私盾決定”中也沒有任何內(nèi)容表明監(jiān)察員相對于行政部門的獨(dú)立性。[3]“Case: C-274/14 - Banco de Santander,” https://ec.europa.eu/newsroom/comp/items/667196/en.因此，“隱私盾決定”提到的監(jiān)察員機(jī)制并沒有提供相當(dāng)于《歐盟基本權(quán)利憲章》第47條所要求的保障。[4]《歐盟基本權(quán)利憲章》第47條第1款要求，每個(gè)受歐盟法律保障的人有權(quán)在權(quán)利和自由受到侵犯時(shí)向法庭獲得有效救濟(jì)。根據(jù)該條第2款，每個(gè)人都有權(quán)得到一個(gè)獨(dú)立和公正的法庭的審理。

（二）圍繞《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》的磋商

由于“安全港決定”和“隱私盾決定”歸于無效，美歐不得不就個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動開展新一輪磋商。2022年3月，美歐發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾建立一個(gè)新的跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架，并解決歐盟法院在2020年“隱私盾決定”無效判決中提出的關(guān)切。美方承諾推行新的保障措施，以確保其在追求國家安全目標(biāo)時(shí)開展的信號情報(bào)活動是“必要”和“成比例的”，并為歐盟個(gè)人建立新的針對信號情報(bào)活動的救濟(jì)機(jī)制。[1]The White House, “United States and European Commission Joint Statement on Trans-Atlantic Data Privacy Framework,” March 25, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/25/united-states-and-european-commission-joint-statement-on-transatlantic-data-privacy-framework/.

根據(jù)《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》，美方的承諾包括加強(qiáng)對美國信號情報(bào)活動中的公民隱私和自由的保障、建立獨(dú)立和有約束力的新救濟(jì)機(jī)制以及加強(qiáng)對信號情報(bào)活動的分層監(jiān)督。新的框架旨在確保：美國只有在為達(dá)到合法的國家安全目標(biāo)所必需的情況下，才可以進(jìn)行信號情報(bào)收集，并且不得對個(gè)人隱私和自由造成不成比例的影響；歐盟公民可以向多層新救濟(jì)機(jī)制尋求法律救濟(jì)，該機(jī)制包括一個(gè)獨(dú)立于美國政府的數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭，其將有充分的權(quán)力對索賠進(jìn)行裁決并根據(jù)需要指導(dǎo)補(bǔ)救措施；美國情報(bào)機(jī)構(gòu)將實(shí)施程序，監(jiān)督公民隱私和自由新標(biāo)準(zhǔn)得到有效遵守。同時(shí)，參與到該框架中的公司和組織將被要求繼續(xù)遵守隱私盾原則，可通過美國商務(wù)部對其遵守該原則進(jìn)行自我認(rèn)證。歐盟公民將繼續(xù)擁有多種救濟(jì)渠道，包括通過替代性爭議解決方案和有約束力的仲裁來解決其對參與方的投訴。2022年10月，美國總統(tǒng)拜登簽署行政命令，將上述承諾落實(shí)于紙面，作為歐盟委員會進(jìn)行保護(hù)充分性認(rèn)定的評估基礎(chǔ)。[2]The White House, “FACT SHEET: President Biden Signs Executive Order to Implement the European Union-U.S. Data Privacy Framework,” October 7, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-president-biden-signs-executive-order-toimplement-the-european-union-u-s-data-privacy-framework/.

三、美歐數(shù)據(jù)跨境流動之爭的原因

無論在歐洲還是美國，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)都起源于隱私權(quán)制度，在數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的創(chuàng)建上，美國甚至呈現(xiàn)出某種向歐洲靠攏的態(tài)勢。盡管如此，雙方仍然就數(shù)據(jù)跨境流動問題發(fā)生了激烈的沖突，乃至出現(xiàn)兩次政府間協(xié)議被歐盟法院否決的結(jié)果，個(gè)中原因需深入探究。

（一）數(shù)據(jù)跨境保護(hù)在歐盟內(nèi)部的制度定位

1.個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)：從隱私權(quán)到獨(dú)立的基本權(quán)利

梳理歷史可以發(fā)現(xiàn)，在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)興起之初及以后的相當(dāng)長時(shí)間里，其在歐洲都被視為隱私保護(hù)在新技術(shù)條件下發(fā)展出的新維度，或者隱私權(quán)制度向信息處理尤其是自動化信息處理領(lǐng)域的延伸。歐洲理事會1981年《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動化處理的個(gè)人保護(hù)公約》（又被稱為歐洲《第108號公約》）規(guī)定了個(gè)人數(shù)據(jù)質(zhì)量、敏感數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)與限制、個(gè)人數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)葌€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度。歐盟1995年《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》第1條第1款即明確，在符合本指令規(guī)定的前提下，成員國應(yīng)當(dāng)對自然人的基本權(quán)利和自由，尤其是對與處理個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)的隱私權(quán)加以保護(hù)。指令強(qiáng)調(diào)，調(diào)整個(gè)人數(shù)據(jù)處理國內(nèi)法的目標(biāo)是保護(hù)自然人的基本權(quán)利和自由，特別是《歐洲人權(quán)公約》第8條所確認(rèn)的隱私權(quán)。隱私權(quán)的使命是捍衛(wèi)個(gè)體生活的自主決定權(quán)，而個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)所捍衛(wèi)的信息自決權(quán)乃是其中不可或缺的組成部分。[1]“BVerfGE 65, 1 - Volksz?hlung,” https://www.datenschutz.rlp.de/fileadmin/lfdi/Dokumente/Gerichtsurteile_und_-beschluesse/bverfge_65_1_-_volkszaehlung.pdf.

本世紀(jì)以來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用日益普及，歐盟立法者對個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的態(tài)度進(jìn)一步強(qiáng)化。2000年《歐盟基本權(quán)利憲章》第8條在第7條“隱私權(quán)”之外，單獨(dú)將個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)確認(rèn)為一項(xiàng)基本權(quán)利。該條規(guī)定，任何人享有就與其相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)獲得保護(hù)的權(quán)利；個(gè)人數(shù)據(jù)必須基于本人同意或法定事由得到公平處理，任何人有權(quán)查詢其個(gè)人數(shù)據(jù)，并有權(quán)要求更正；個(gè)人數(shù)據(jù)處理的合規(guī)應(yīng)當(dāng)由一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。取代《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》指出，自然人在個(gè)人數(shù)據(jù)處理方面獲得保護(hù)屬于一種基本權(quán)利。該條例第1條第2款規(guī)定，保護(hù)自然人的基本權(quán)利與自由，尤其是其個(gè)人數(shù)據(jù)受保護(hù)的權(quán)利。

2.歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動調(diào)整機(jī)制

《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第5章對歐盟向第三國或國際組織轉(zhuǎn)移個(gè)人數(shù)據(jù)作出規(guī)定，基本宗旨是確保自然人的數(shù)據(jù)出境后受到的保護(hù)水平不會被減損。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，條例作了詳細(xì)規(guī)定，創(chuàng)立了復(fù)雜的機(jī)制。

在這套機(jī)制中，“保護(hù)充分性認(rèn)定”居于首要位置。如果歐盟委員會認(rèn)定第三國、該國的一個(gè)或多個(gè)特定部門或有關(guān)國際組織可確保充分（即與《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》水平相當(dāng)）的保護(hù)水平，則數(shù)據(jù)處理人可將個(gè)人數(shù)據(jù)從歐盟轉(zhuǎn)移到該第三國或國際組織。這種基于“保護(hù)充分性認(rèn)定”發(fā)生的數(shù)據(jù)流動不再要求任何具體的授權(quán)。為作出認(rèn)定，歐盟委員會應(yīng)當(dāng)對目標(biāo)國或國際組織進(jìn)行全面評估并定期審查，評估時(shí)應(yīng)特別考慮以下因素：相關(guān)領(lǐng)域的一般性和部門立法以及這些立法的實(shí)施、包括數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則在內(nèi)的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則、專業(yè)守則和安全措施、判例法等，有效和可執(zhí)行的數(shù)據(jù)主體權(quán)利、個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移場合對數(shù)據(jù)主體的有效行政和司法救濟(jì)；負(fù)責(zé)確保和強(qiáng)制遵守?cái)?shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的一個(gè)或多個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存在和有效運(yùn)作，具有充分的執(zhí)法權(quán)協(xié)助和建議數(shù)據(jù)主體行使其權(quán)利，并與歐盟成員國的監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作；目標(biāo)國或國際組織已作出的國際承諾，或因參加的有法律約束力的公約或文書、多邊或區(qū)域機(jī)制而產(chǎn)生的其他義務(wù)，特別是在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)方面。

如果未獲取歐盟委員會的“保護(hù)充分性認(rèn)定”，那么只有在提供了適當(dāng)保障措施的情況下，數(shù)據(jù)控制者或處理者才可以將個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到第三國或國際組織，且要滿足數(shù)據(jù)主體權(quán)利可執(zhí)行以及存在有效法律救濟(jì)的條件。適當(dāng)保障措施存在多種形式，最為重要的是依據(jù)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第47條所規(guī)定的有約束力的公司準(zhǔn)則、歐盟委員會或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核、采用的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)保護(hù)條款或根據(jù)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第42條批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)制進(jìn)行的認(rèn)證。

“隱私盾決定”的無效意味著歐洲企業(yè)不能以“保護(hù)充分性認(rèn)定”為依據(jù)向美國傳輸歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)，美歐雙方均難避免受到負(fù)面影響。美國跨國科技企業(yè)無法自由傳輸歐盟客戶的數(shù)據(jù)，而歐盟企業(yè)在利用境外服務(wù)方面也可能遭遇明顯障礙。早在“安全港決定”無效判決作出時(shí)，就有研究認(rèn)為，因此導(dǎo)致的數(shù)據(jù)流通受阻會造成歐盟區(qū)內(nèi)的國內(nèi)生產(chǎn)總值下降0.8%~1.3%。[1]Yann Padova, “The Safe Harbour Is Invalid: What Tools Remain for Data Transfers and What Comes Next?,” International Data Privacy Law, Vol.139, 2016, p.140.美歐雙方存在努力尋求（例如通過《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》方式）重新達(dá)成合作的動力。

（二）美國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度的特點(diǎn)及問題

在美國，無論是立法還是司法審判層面，無論在公法還是私法領(lǐng)域，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)都是隱私權(quán)制度的組成部分。進(jìn)入計(jì)算機(jī)與電信時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)被單獨(dú)提上立法議程。在美國聯(lián)邦和州一級的立法中，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)大多被冠以隱私保護(hù)之名。在晚近的司法判決中，諸如手機(jī)定位信息等個(gè)人數(shù)據(jù)被美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)定為隱私信息。[1]Carpenter v. United States, “138 S.Ct. 2206 (2018),” https://supreme.justia.com/cases/federal/us/585/16-402/ .迄今為止，美國并不存在類似于歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》或成員國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法那樣的聯(lián)邦統(tǒng)一立法，有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度分散于聯(lián)邦或州的部門性法律中。近些年來，在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)尤其是保護(hù)強(qiáng)度上，美國一定程度上顯現(xiàn)出向歐盟看齊的態(tài)勢。

在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域，美國以《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法案》（簡稱CLOUD法）規(guī)定，美國企業(yè)在境外的經(jīng)營活動只要與美國有足夠的聯(lián)系，執(zhí)法部門即可以在一定條件下調(diào)取企業(yè)存儲在境外的數(shù)據(jù)。如果外國監(jiān)管部門想要調(diào)取美國本土數(shù)據(jù)，則需要達(dá)到法案規(guī)定的“適格外國政府”標(biāo)準(zhǔn)。對外國政府發(fā)出的調(diào)取數(shù)據(jù)的命令，CLOUD法案有嚴(yán)格限制，包括不得侵犯言論自由、向美國提供相互訪問數(shù)據(jù)的準(zhǔn)入權(quán)利等，且美國保留停止外國政府調(diào)取數(shù)據(jù)命令的權(quán)力。簡言之，該法案為美國本土監(jiān)管部門調(diào)取他國數(shù)據(jù)規(guī)定了寬松的條件，卻沒有給予外國監(jiān)管部門調(diào)取美國境內(nèi)數(shù)據(jù)的同等權(quán)力，實(shí)際上是單邊主義的霸權(quán)思維在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域內(nèi)的擴(kuò)張。[2]許可：《數(shù)據(jù)主權(quán)視野中的CLOUD法案》，《中國信息安全》2018年第4期，第40-42頁。

此外，在電子數(shù)據(jù)的監(jiān)視和調(diào)取方面，美國存在著兩套法律體系，即以1978年通過的《電子通信隱私法》（ECPA，后經(jīng)過多次修正）為核心、適用于一般執(zhí)法情形下的數(shù)據(jù)調(diào)取規(guī)定，以及以《外國情報(bào)監(jiān)視法》（FISA）和第12333號行政命令（里根總統(tǒng)簽署）等為核心、面向國家安全的數(shù)據(jù)監(jiān)視和調(diào)取制度。后一套制度與數(shù)據(jù)跨境流動關(guān)系更為密切，因而成為歐盟法院“隱私盾決定”訴訟的審查對象。

《外國情報(bào)監(jiān)視法》與第12333號行政命令等構(gòu)成美國獲取外國情報(bào)的制度框架。執(zhí)法部門廣泛援引的《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條來源于該法2008年的修正法案，其授權(quán)美國情報(bào)機(jī)構(gòu)出于保障國家安全目的，向美國企業(yè)收集、查閱外國人的通信，而提供信息的企業(yè)無需通知受影響的用戶。該條同時(shí)規(guī)定了定位程序和傷害最小化程序，以確保監(jiān)視僅針對外國公民，減少對美國公民數(shù)據(jù)的附帶收集。美國政府稱，第702條對保障國家安全、打擊恐怖主義至關(guān)重要。[1]The Federal Bureau of Investigation, “Defending the Value of FISA Section 702,” October 13, 2017, https://www.fbi.gov/news/speeches/defending-the-value-of-fisa-section-702.第12333號行政令則授權(quán)美國國家安全局訪問大西洋海底電纜，在數(shù)據(jù)抵達(dá)美國之前收集和保留傳輸?shù)臄?shù)據(jù)；根據(jù)該行政命令開展的活動不受成文法的約束。

《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條沒有對其賦予的、為獲取外國情報(bào)目的實(shí)施監(jiān)視計(jì)劃的政府權(quán)力施加限制，也沒有對可能成為這些計(jì)劃目標(biāo)的外國人提供充分的法律保障。第12333號行政命令和第PPD-28號行政命令（奧巴馬總統(tǒng)簽署）均未賦予數(shù)據(jù)主體在法院起訴美國當(dāng)局的權(quán)利。因此，這兩項(xiàng)行政命令給予外國人的保護(hù)亦未達(dá)到《歐盟基本權(quán)利憲章》所要求的水平。事實(shí)上，《外國情報(bào)監(jiān)視法》及第12333號行政命令對數(shù)據(jù)監(jiān)視和調(diào)取的規(guī)定相對寬泛和不透明，且缺乏司法監(jiān)督，這一點(diǎn)即使在美國國內(nèi)也受到人權(quán)組織的詬病。[2]American Civil Liberties Union, “Warrantless Surveillance under Section 702 of FISA,” November 1, 2022, https://www.aclu.org/issues/national-security/privacy-and-surveillance/warrantlesssurveillance-under-section-702-fisa.例如，依據(jù)《外國情報(bào)監(jiān)視法》創(chuàng)設(shè)的外國情報(bào)監(jiān)視法庭（FISC）負(fù)責(zé)批準(zhǔn)情報(bào)部門的監(jiān)視計(jì)劃，但該法庭對監(jiān)視項(xiàng)目進(jìn)行年度整體性批準(zhǔn)，而非個(gè)案審批，年度計(jì)劃里只需說明監(jiān)視的數(shù)據(jù)類別而非具體的目標(biāo)個(gè)人的信息，且年度計(jì)劃內(nèi)容和FISC裁決均默認(rèn)保密。據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)ISC從1979—2019年間共批準(zhǔn)了42947項(xiàng)年度監(jiān)視計(jì)劃，僅否決了135項(xiàng)，其中123項(xiàng)還是在2013年“棱鏡門事件”后予以否決的。[3]The Administrative Office of the U.S. Courts, “The U.S. Courts Statistics & Reports,” November 30, 2020, https://www.uscourts.gov/statistics-reports/analysisreports/directors-reportforeign-intelligence-surveillancecourts.

由于上述法律和行政命令給予情報(bào)部門的寬泛授權(quán)，美國政府實(shí)施了數(shù)項(xiàng)大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)聽計(jì)劃。按照《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條開展的情報(bào)監(jiān)視包括“上游計(jì)劃”和“下游計(jì)劃”（原“棱鏡計(jì)劃”）等?！吧嫌斡?jì)劃”涉及美國情報(bào)部門對全球互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的數(shù)據(jù)復(fù)制和過濾，包括元數(shù)據(jù)和通信內(nèi)容；“下游計(jì)劃”則要求美國企業(yè)向情報(bào)部門披露目標(biāo)賬戶接收和發(fā)送的通信和數(shù)據(jù)。根據(jù)第12333號行政命令，美國情報(bào)部門也開展了大規(guī)模監(jiān)視計(jì)劃，收集數(shù)以億計(jì)的移動電話位置記錄、個(gè)人電子郵件中的通信錄和地址簿等。此外，無論《外國情報(bào)監(jiān)視法》第702條還是第12333號行政命令對情報(bào)的定義都相對寬泛，造成收集、保存和使用大量與國家安全無關(guān)信息的風(fēng)險(xiǎn)。[1]參見張春飛、楊筱敏：《從<歐美隱私盾>協(xié)議失效看美國政府電子數(shù)據(jù)調(diào)取體系》，《信息通信技術(shù)與政策》2021年第1期。

綜上，造成歐盟方面否定美國個(gè)人信息安全保證的原因，并不在于雙方制度或價(jià)值觀有所差異。恰恰相反，二者在這些方面并不存在本質(zhì)區(qū)別。美歐個(gè)人數(shù)據(jù)跨境保護(hù)協(xié)議遭到否定也并非源于經(jīng)濟(jì)競爭中相互排擠的沖動，而是在于美國方面在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)免于來自公權(quán)力部門的不當(dāng)干預(yù)上存在制度缺陷，尤其是對于境外個(gè)體數(shù)據(jù)保護(hù)的歧視性對待，基于慣有的霸權(quán)思維，將所謂美國國家安全片面地置于境外個(gè)體的基本權(quán)利之上。

四、美歐數(shù)據(jù)跨境流動之爭的走向

結(jié)合歐盟法院作出的兩次無效判決來看，美方關(guān)于數(shù)據(jù)跨境保護(hù)的新承諾仍然不無問題。雖然新的行政命令使用了歐盟法律的措辭即《歐洲基本權(quán)利憲章》第52條中的“必要”和“成比例的”，而不是第PPD-28號行政命令第1（d）中使用的“盡可能量身定制”，以此向歐盟方面表明向其靠攏的誠意，但新行政命令并沒有從制度上改變美方電子監(jiān)控法律的內(nèi)容，正在實(shí)施的大規(guī)模電子監(jiān)控計(jì)劃恐難有所改變。盡管歐盟法院兩次宣布美國有關(guān)監(jiān)控的法律和做法不構(gòu)成“合比例”，然而新的行政命令并不禁止所謂的“批量監(jiān)視”，從境外發(fā)送給美國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的數(shù)據(jù)仍將最終進(jìn)入“棱鏡計(jì)劃”或“上游計(jì)劃”收集范圍。此外，行政命令中的“法院”也不是歐盟方面期待的真正意義上的法院。按照新行政命令的規(guī)定，個(gè)人數(shù)據(jù)救濟(jì)機(jī)制將是一個(gè)兩步程序，第一步由國家情報(bào)總監(jiān)的官員進(jìn)行處理，第二步由“數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭”加以裁決。但是，兩者均非《歐洲基本權(quán)利憲章》第47條或美國憲法意義上的法院，而只是美國行政部門內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。新系統(tǒng)只是以前的“監(jiān)察員”機(jī)制的升級版本，后者已被歐盟法院否定?；谝陨侠碛桑鳛閭€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)社會活動家的施雷姆斯表示，如果歐盟委員會對新行政命令給予肯定，可能再次引發(fā)訴訟。[1]“First Reaction: Executive Order on US Surveillance Unlikely to Satisfy EU Law,” NOYB Organization, October 7, 2022, https://noyb.eu/en/new-us-executive-order-unlikely-satisfy-eu-law.

綜觀美歐圍繞數(shù)據(jù)跨境流動議題博弈的全過程，可以得到的啟示是，在數(shù)字全球治理領(lǐng)域，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則主導(dǎo)權(quán)而展開的各方博弈將日益突出，并將在較長一段時(shí)間內(nèi)存在。在圍繞數(shù)據(jù)跨境流動展開的美歐博弈中，歐盟一方握有一定的主導(dǎo)權(quán)，從每一次協(xié)議失效后美方均積極作出新的承諾即可看出。美國哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授布拉德福德于2012年提出著名的“布魯塞爾效應(yīng)”理論。該理論認(rèn)為，總部設(shè)在比利時(shí)布魯塞爾的歐盟通過一系列調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的指令、規(guī)定，例如競爭政策、環(huán)境保護(hù)、食品安全、隱私保護(hù)或者社交媒體仇恨言論監(jiān)管等領(lǐng)域的立法，使其影響力向全球市場滲透，相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了單方面為國際商業(yè)環(huán)境確立標(biāo)準(zhǔn)的效果。所謂“布魯塞爾效應(yīng)”，就是全球商業(yè)市場的諸多重要方面呈現(xiàn)出行為標(biāo)準(zhǔn)歐洲化。這一現(xiàn)象也顯示出歐盟依然擁有重要和獨(dú)特的影響全球經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策的力量。[2]Anu Bradford, The Brussels Eあect: How the European Union Rules the World,Oxford University Press,2020, p.14．2020年2月，歐盟委員會連續(xù)發(fā)布了《塑造歐洲數(shù)字未來》、《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》和《人工智能白皮書》三份數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略文件，顯示出爭取國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的強(qiáng)烈愿望，從一個(gè)側(cè)面印證了“布魯塞爾效應(yīng)”的存在。