基層黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的內(nèi)在邏輯與優(yōu)化路徑

梁 宇 棟

(四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達州635000)

黨的十八大以來，在堅持全面從嚴治黨、制度治黨和黨內(nèi)治理法治化下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)穩(wěn)步推進，并不斷完善制度建設(shè)，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的政治保障和制度支持。制度治黨不僅在于黨內(nèi)法規(guī)制度本身，還在于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，以增強制度剛性約束，真正“讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁令生威”。習(xí)近平總書記指出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行?！眻?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)有利于黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威的彰顯和功能的有效發(fā)揮。隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016)、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》(2016)、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》(2019)、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》(2019)等一系列黨內(nèi)法規(guī)的修訂或頒布，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制已經(jīng)基本成形，為基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)提供了行為依據(jù)。然而，在實踐中，作為整個黨組織的肌體末梢，基層黨組織在自身黨建和社會治理等方面執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)仍然存在黨建粗線條化、組織力松散、形式主義等問題，政治學(xué)習(xí)規(guī)范性不足、組織生活象征化、外在監(jiān)督乏力等問題較為突出。在此背景下，從制度層面深入研究提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、理論研究及問題提出

2016年以來，學(xué)術(shù)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的研究成果逐漸增多。特別是在2019年9月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》正式發(fā)布前后，相關(guān)文獻呈現(xiàn)驟增的趨勢。有的學(xué)者認為，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從樹立制度執(zhí)行的嚴肅性、提高遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺性等多個方面進行的論述，形成了一個較為系統(tǒng)的思想體系[1]。有的學(xué)者從實證角度，圍繞賦予副省級和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的問題，探索包括黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行和評估監(jiān)督等在內(nèi)整個環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定的實現(xiàn)機制[2]。也有學(xué)者從影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行因素角度，認為由于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源在投入量、優(yōu)化性和配置度等方面存在問題，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行受到某種程度上的限制。應(yīng)加強人財物等硬性資源和信息等軟性資源的投入和優(yōu)化配置，從而保證黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行[3]。還有學(xué)者認為，在理論上，當(dāng)前的研究缺乏對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的解釋力，應(yīng)當(dāng)以“制度激勵與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”為分析框架，立足于制度安排和執(zhí)行主體互動關(guān)系進行問題分析和概念化操作，以政策執(zhí)行研究的豐富理論為支撐，著力解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題[4]。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的學(xué)術(shù)理論研究，不僅展示出當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的整體現(xiàn)狀和實際存在的問題，而且不同程度地體現(xiàn)出對此問題的研究深度和廣度，為進一步研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和實證經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實全面從嚴治黨總體要求、提升各級黨組織組織力和營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的重要制度性抓手，其執(zhí)行力度直接決定各級黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，進而影響到從制度治黨效能向社會治理效能的轉(zhuǎn)化。對于基層黨組織而言，這一問題顯得更為重要和迫切。基層黨組織作為黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，其自身建設(shè)的規(guī)范化、制度化、法治化，關(guān)系到自身組織力的提升，關(guān)系到社區(qū)治理及其法治化的效能，關(guān)系到廣大人民群眾對黨的認同和信任，關(guān)系到維護和鞏固黨的先進性和合法性。當(dāng)前，大多數(shù)學(xué)者從整個政黨建設(shè)角度出發(fā)展開研究，對于基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況關(guān)注度較少，在研究進路層面往往以現(xiàn)實問題為切入點展開經(jīng)驗性探討[5]。雖然這些研究為我們提供關(guān)于基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況最為直接的觀感和體驗，但同時也會使我們陷入短期行為的認識窠臼，從而遮蔽對于提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力動力來源問題更為深入的思考。因此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范性角度出發(fā)，以認同感和集體行動理論為分析框架，深入分析基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的內(nèi)在邏輯，審視其是否為基層黨員認同黨內(nèi)法規(guī)提供基本的結(jié)構(gòu)性條件，并結(jié)合實際反思其不足，進而提出提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效路徑。

二、理論框架：認同感與集體行動

法國組織社會學(xué)學(xué)派核心人物米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格認為，組織是人為構(gòu)建的產(chǎn)物，任何一個組織為了實現(xiàn)自身的價值追求和目標，往往通過一系列制度劃定組織成員的自由度和合理性的邊界，規(guī)制其成員的觀念和行為。同時，個體成員又是組織的唯一支持者，并賦予組織以生命力，是使組織發(fā)生變化的要素[6]。趙鼎新也認為，組織與個人之間的關(guān)系并不是一成不變的，組織成員不僅可以維持和強化組織的運行，同樣也可以破壞既有的組織結(jié)構(gòu)[7]?？梢哉f，個人與組織之間關(guān)系并不是靜態(tài)恒定的，而是隨著外在社會環(huán)境的變化存在若即若離的動態(tài)關(guān)系。為完成自身的目標和任務(wù)，實現(xiàn)自身的價值初衷，組織必須從制度層面設(shè)計各種舉措以降低或避免個體對組織的離心傾向，在回歸向心趨勢的軌道上最大限度地持續(xù)激發(fā)每個個體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。個體對組織的認同感則是這些制度設(shè)計的出發(fā)點和最終落腳點。所謂認同，是指“個體認識到他(或她)屬于特定的社會群體，同時也認識到作為群體成員帶給他的情感和價值意義”[8]。對于基層黨組織而言，基層黨員干部對黨組織的認同感就是在政治和基層社會生活中所產(chǎn)生的一種思想、情感和儀式上的歸屬感，是對黨組織作出的“肯定性心理反映和行為表達”[9]。落實黨內(nèi)法規(guī)取決于廣大基層黨員干部對黨的性質(zhì)、宗旨、目標、黨內(nèi)法規(guī)等理念和制度的認同度，維持和強化黨員對自我黨員身份的認同、對組織情感上的歸屬感和在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中保持行動的自覺性，這成為基層黨組織有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的重要因素。

如何觸發(fā)個體成員對組織的認同，進而形成集體公意和行動，需要進一步結(jié)合集體行動理論予以分析。綜觀現(xiàn)有關(guān)于集體行動的理論研究，基本圍繞“搭便車”問題探討解決集體行動困境。美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾·奧爾森從理性人的假設(shè)出發(fā)，將個人行為視為集體行動的起點。然而，如果個人對其基于行為產(chǎn)生的集體收益和自身投入成本進行理性計算權(quán)衡后，不參加或者在集體行動中沒有全力作出貢獻情況下依然可以分享公共物品，那么個人就不會參與或積極參與集體行動，從而使集體行動陷入困境，導(dǎo)致集體物品無法實現(xiàn)自身的持續(xù)生產(chǎn)與再生產(chǎn)?？梢?，個人的理性行為會導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果，個人的“搭便車”行為是集體行動困境的根源。對此，曼瑟爾·奧爾森認為，從集團規(guī)?？矗蠹瘓F與小集團相比，由于信息不對稱，無法有效地回應(yīng)個體的有效需求，也不能有效地監(jiān)督搭便車行為，所以小集團更能有效地供給公共物品。對于大集團的集體行動，應(yīng)當(dāng)通過個體性的選擇性激勵代替利益均沾式的普遍性激勵[10]。

關(guān)于解決集體行動困境的可能性，社會學(xué)同樣為我們提供不同的智識資源。韋伯認為人居于自己編織的意義之網(wǎng)中，一旦這種意義背后的價值被行動者所內(nèi)化，就成為其從事特定社會行為的必要動機[11]。而涂爾干則在此基礎(chǔ)上進一步提出，只有將體現(xiàn)特定社會共享的價值和理念的各種規(guī)范內(nèi)化于個人，并成為其所自愿追求的目的本身時，個人才會將自身利益與集體共同利益相聯(lián)系，社會團結(jié)才能實現(xiàn)。在這個社會整合過程中，個體之間分享概念、意義、體驗并在彼此有效地交流與合作中協(xié)調(diào)彼此間的行為[12]。這些理論資源為后來學(xué)者圍繞奧爾森集體行動理論，從不同角度展開進一步分析、豐富和發(fā)展提供了新的視野。費爾曼和甘姆森將奧爾森的選擇性激勵進一步細分為外在激勵和內(nèi)在激勵,并且進一步指出，對集團成員的激勵不僅包括外在的物質(zhì)、權(quán)利等，還需要著重加強成員對集團的認同感、歸屬感和忠誠感等內(nèi)在價值的激勵[13]。道格拉斯在承繼涂爾干關(guān)于社會需要一整套集體意識或觀念維續(xù)自身存在和運轉(zhuǎn)思想基礎(chǔ)上，提出在現(xiàn)代社會仍然需要特定的基本理念和規(guī)范，認為是特定社會制度的合法性根基。同時，還從人類學(xué)視角，對于奧爾森關(guān)于小集團在公共物品供給方面更容易采取集體行動的判斷提出質(zhì)疑，認為小集團中同樣存在“搭便車”現(xiàn)象，小群體(如部落)之所以能夠相對容易克服個體“搭便車”投機行為，在于他們共享特定的思維或觀念[14]?？梢姡囟ㄖ贫韧ㄟ^其背后的思維、觀念影響和塑造個人的思維方式和態(tài)度規(guī)制人們行為，進而實現(xiàn)對這些行為的社會整合。對于奧爾森將個人的偏好界定為先驗既定的理論假設(shè)，社會網(wǎng)絡(luò)學(xué)派提出不同的觀點。他們進一步引申涂爾干關(guān)于個體互動有助于社會整合的觀點，并認為個體作為社會的一部分，其行為選擇不僅要考慮自身的利益，而且也受到他人的態(tài)度和決定的影響。在特定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，人們彼此關(guān)系的親疏遠近直接影響個體參與集體行動的意愿選擇。隨著人們彼此互動與協(xié)作的進行，關(guān)系日益緊密，彼此信息的對稱性增強，達成“共意”的可能性也隨之增加，采取集體行動的意愿也相應(yīng)地提高。上述三種關(guān)于集體行動的理論，分別從利益激勵、理念共享、網(wǎng)絡(luò)互動三個維度提供三種不同解決集體行動困境的選擇路徑，為從制度層面深入思考激發(fā)基層黨員對組織的認同感、提升組織自身執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力提供了基本的認知基礎(chǔ)。

三、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的內(nèi)在邏輯

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等一系列黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制可以分為兩個部分：一是基層黨組織通過開展黨內(nèi)政治生活執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，二是基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的保障機制。

基層黨組織通過黨內(nèi)政治生活中的“學(xué)習(xí)教育制度”“三會一課”“談心談話制度”“民主評議黨員制度”“民主生活會制度”“組織生活會制度”等一系列制度，推動基層黨組織自身黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。基層黨員通過“學(xué)習(xí)教育制度”“三會一課”等形式學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)理論知識，從思想上認識黨內(nèi)法規(guī)對于全面落實從嚴治黨、制度治黨，以及在基層社會治理及其法治化中基層黨組織作為“元治理者”的重要意義，克服利己思想，減少或杜絕自身在工作中出現(xiàn)的推諉、逃避、討價還價等行為，并自愿、自覺地維護黨組織的利益，愿意為組織的發(fā)展貢獻自己的力量。而“談心談話”“民主生活會”等形式，不僅為黨員之間的交流和溝通、增強彼此的信任感提供了平臺，而且進一步突出基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中的主體地位，最大限度地調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而在基層依規(guī)黨建工作中為更好地協(xié)同和合作提供更為牢固的情感認同。通過這個制度性載體，廣大基層普通黨員能夠圍繞如何將依規(guī)治黨落實、融入基層黨建和引領(lǐng)社區(qū)治理各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，結(jié)合自身實際彼此充分交流、對話和討論，挖掘、發(fā)現(xiàn)基層黨組織依規(guī)治黨工作中存在的問題與不足，在充分協(xié)商中尋求最佳解決方案，推動基層黨組織不斷通過自查、自評進行自我改進，從而提升依規(guī)治黨的效能和實效。正是這些黨內(nèi)政治生活制度安排，才保證基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中實現(xiàn)自我教育、自我督查、自我評價、自我凈化、自我完善，在反思性控制中不斷將依規(guī)治黨推向縱深?；鶎狱h組織黨內(nèi)政治生活制度不僅是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容，而且是維護和強化自身執(zhí)行其他黨內(nèi)法規(guī)的“驅(qū)動器”和“安全閥”。

然而，完全依賴基層黨員的黨性覺悟和對組織的情感歸屬，以及依賴黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和策略等，并不能完全有效地杜絕黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的情況，其也是不可持續(xù)的。強化對基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)治黨理念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，建立和完善包括第三方評估機制在內(nèi)的集監(jiān)督、評估、問責(zé)和追責(zé)于一體的外在監(jiān)督機制，對保障基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行同樣重要。這正是建立黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任制的初衷所在?？傊?，理念、互動和強制是基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機制，蘊含著形成基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)認同感的深層邏輯。通過這三個邏輯的制度化，有效地排除基于黨員個體的利益、態(tài)度、關(guān)系、價值觀念等因素影響而導(dǎo)致集體行動時刻處于不穩(wěn)定的狀態(tài)風(fēng)險，最大限度地連接、協(xié)調(diào)個人利益與基層黨組織目標、個人態(tài)度與共同意志之間的關(guān)系，將全體黨員彼此之間的互動規(guī)制在一個穩(wěn)定的秩序狀態(tài)下，推動彼此之間展開有效合作，從而持續(xù)實現(xiàn)集體目標和利益?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制是基層黨員在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中采取集體行動的制度化。

四、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制面臨的困境

基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)可以分為兩個層面：一是基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)治黨，二是廣大基層黨員的守法情況。在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)具體實踐中，這兩個層面都面臨著認同感不足的困境。首先，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負著解釋黨內(nèi)法規(guī)、在特定活動情境中組織普通黨員依照既有程序規(guī)則執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的職責(zé)，并及時識別、矯正各種越軌行為，其是基層黨組織中的關(guān)鍵少數(shù)。根據(jù)關(guān)鍵群體理論，作為集體行動先行者的關(guān)鍵群體具有較大的動員能力，可以起到表率作用。在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中，一方面，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部基于對自身身份的自豪感、對黨組織的忠誠感和對自身工作的使命感，更傾向于帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)較少，更容易動員，并在采取集體行動過程中彼此監(jiān)督的成本也相對較低。正是這個關(guān)鍵少數(shù)承擔(dān)集體行動的初始成本，是推動集體行動形成和發(fā)展的核心和靈魂，從而在群體中獲得較高的聲譽回報[15]。然而，在這個關(guān)鍵少數(shù)中，仍然存在由于自身理論水平不高、政策解讀能力偏弱導(dǎo)致責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強的問題，出現(xiàn)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時“不依法，拋之腦后；建制度，裝點門面；搞變通，選擇執(zhí)行；降標準，自行選擇；搞特殊，下不為例；有結(jié)果，不講程序”等各種投機行為[16]。其次，廣大基層黨員在遵守黨內(nèi)法規(guī)和依規(guī)行使權(quán)利、履行義務(wù)以及積極參加和推動組織建設(shè)等方面同樣存在諸多問題。如基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)的制定背景、重大意義、歷史沿革和主要內(nèi)容等缺乏清晰認識和透徹理解，導(dǎo)致其在思想上缺乏依法依規(guī)治黨的使命感、責(zé)任感和緊迫感；參加組織生活出勤率較低、黨費繳納延遲和自身思想、工作動態(tài)不匯報等問題比較突出，直接影響到黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量。

任何制度的有效落實往往依賴于制度執(zhí)行主體成員對組織的認同度和采取集體行動的力度，在實踐中各種偏離黨內(nèi)法規(guī)要求的行為存在促使我們重新對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的反思。從上文對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制內(nèi)在邏輯的分析，可以看出機制旨在構(gòu)建一個基于黨員權(quán)利義務(wù)形成的彼此認同和信任、可以持久協(xié)作實現(xiàn)黨組織目標和各種要求的持久性共同體。因此，應(yīng)當(dāng)從學(xué)習(xí)機制、互動機制和強制機制出發(fā)，進一步審視基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制存在的不足。

(一)黨員學(xué)習(xí)教育規(guī)范化不足

在實踐中，圍繞依規(guī)黨建和基層社會治理，針對基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的常態(tài)化培訓(xùn)教育活動逐步展開。但由于對黨內(nèi)法規(guī)其中的重要性認識不夠，學(xué)習(xí)教育活動缺乏規(guī)范化，導(dǎo)致在培養(yǎng)和提升黨員黨性意識、紀律意識、法治意識方面的實效不彰。黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容缺乏體系，隨意性較大，自主學(xué)習(xí)能力較差，缺乏科學(xué)、貼近實際的評價標準等。

(二)黨員組織生活象征化明顯

黨員與黨組織之間的關(guān)系同樣處于動態(tài)變化中。黨員對黨組織向心與離心取決于黨組織對外在環(huán)境變化的回應(yīng)力度。從社區(qū)黨員組織生活角度而言，隨著城市化的不斷推進，基層社區(qū)基本生態(tài)發(fā)生了實質(zhì)性變化。原有的靜態(tài)、封閉和同質(zhì)性的社區(qū)逐漸向動態(tài)、開放和異質(zhì)性轉(zhuǎn)變，并日趨深化。在這種社會環(huán)境中，社區(qū)黨員基于利益、興趣、情感等因素所構(gòu)建的社會關(guān)系漸趨復(fù)雜，從中獲取情感、信息、資源等社會性支持的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也隨之多元。這就造成基層黨員之間彼此互動的需求相應(yīng)逐漸降低，黨員對基層黨組織的情感依賴逐漸減弱，黨員身份認同意識逐漸淡化，離心傾向凸顯。而且社區(qū)黨員主要是以離退休黨員為主，在這些離退休黨員中，有的隨子女異地生活，有的外出務(wù)工，使得黨員與組織相疏離甚至切割。針對這些問題，部分社區(qū)基層黨組織將黨員組織生活簡單化，僅組織部分黨員開展學(xué)習(xí)與交流活動，增強部分黨員之間、黨員與黨組織之間的情感認同和信任度。由于黨員組織生活形式比較單一，內(nèi)容選擇脫離社區(qū)居民生活實際，脫離社會關(guān)系復(fù)雜的形勢，導(dǎo)致整個活動缺乏生機活力。黨員弱參與和黨員之間、黨員與黨組織之間互動質(zhì)量不高、頻率低等問題的存在，使基層黨員組織生活逐漸淪為一種“象征性符號”。

(三)外部強制性監(jiān)督能力乏力

周雪光認為，任何制度設(shè)計與安排都必須考慮到治理機構(gòu)的執(zhí)行能力與管理對象之間的關(guān)系是否匹配，一旦管理對象的規(guī)模(如人口、地域范圍)、治理內(nèi)容與形式超出治理機構(gòu)的能力限度，治理能力的削弱乃至空轉(zhuǎn)的情況就會出現(xiàn)[17]。對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進行外在監(jiān)督，上級機關(guān)同樣面臨結(jié)構(gòu)性困境，隨機性、運動式監(jiān)督或?qū)⒊蔀槌B(tài)。同時，上級機關(guān)監(jiān)督還面臨合法性困擾，由于對違反黨內(nèi)法規(guī)各種行為問責(zé)條件、問責(zé)程序和追責(zé)方式等缺乏明確規(guī)定，進而加重對各種違規(guī)行為糾偏的難度?！氨O(jiān)督空轉(zhuǎn)”的情形隨之隱現(xiàn)，強制性對基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的保障作用被弱化。

五、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制優(yōu)化路徑

通過對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制內(nèi)在邏輯的梳理，可以清楚地看到理念、互動和強制是培養(yǎng)黨員對黨和黨內(nèi)法規(guī)認同感、激發(fā)全體黨員集體行動的內(nèi)在推力，也是基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的動力源泉。提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，必須進一步強化內(nèi)在推力，最大限度地發(fā)揮其功能作用。

(一)進一步優(yōu)化政治學(xué)習(xí)制度，強化黨員對黨內(nèi)法規(guī)理念的認同

習(xí)近平總書記指出：“嚴肅黨內(nèi)政治生活是全面從嚴治黨的基礎(chǔ)。”[18]作為全面從嚴治黨的重要抓手，依規(guī)治黨同樣首先從嚴格開展黨內(nèi)政治生活開始。對于基層黨組織而言，黨內(nèi)政治生活制度不僅是基層黨組織依規(guī)黨建的重要平臺和載體，也是維持和提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力重要的制度性保障?；鶎狱h組織黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量決定黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度和深度，加強黨員對黨的宗旨、目標、政策和制度理念認同則是提升黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的首要內(nèi)容。因此，對于基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制而言，在將黨內(nèi)法規(guī)納入黨內(nèi)政治生活重要內(nèi)容的同時，應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)計劃、內(nèi)容安排、執(zhí)行進度、學(xué)習(xí)評價、自我督查和改進措施等內(nèi)容予以規(guī)范化、標準化。另外，應(yīng)組織專家學(xué)者定期下基層為基層黨員干部講解和釋義有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定背景、歷史沿革、重大意義、主要內(nèi)容等，以切實提升廣大基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認識和理解。只有通過這些教育實踐活動的不斷進行，基層黨員對于黨組織和黨內(nèi)法規(guī)的認同感才能得到進一步的鞏固和深化。

(二)進一步優(yōu)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵機制

堅持抓住各級領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，是學(xué)習(xí)和貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也是全面推進依法治國的關(guān)鍵。在基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就是基層黨組織依規(guī)治黨的“關(guān)鍵少數(shù)”。作為基層黨內(nèi)政治生活內(nèi)容的設(shè)計者、具體組織實施者，其依規(guī)治黨的能力直接影響基層黨組織黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量和水準。因此，針對當(dāng)前基層黨組織黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識不強、不作為、失職失責(zé)行為等問題，除應(yīng)當(dāng)以政治性和專業(yè)性為導(dǎo)向繼續(xù)推動常態(tài)化培訓(xùn)、切實落實相關(guān)績效考核等舉措外，還應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在政治待遇和職業(yè)保障等方面的激勵機制，從而最大可能地激發(fā)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和主動性。

(三)切實提高上級機關(guān)監(jiān)督基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力

著力提高上級機關(guān)監(jiān)督基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力，是解決當(dāng)前基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督力度弱化的重要舉措。而高效地識別基層黨建過程中出現(xiàn)的各種問題，及時提出整改意見，糾偏各種偏離黨規(guī)要求的行為，從而有效預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生，是構(gòu)建基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機制的核心問題。鑒于上級機關(guān)自身能力存在的結(jié)構(gòu)性緊張問題，首先，應(yīng)當(dāng)以基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為監(jiān)督重點，通過對這些“關(guān)鍵少數(shù)”的適時性干預(yù)，推動整個基層依規(guī)治黨活動的開展。其次，加快第三方評估機制的建立，并與既有監(jiān)督鏈條相銜接，為監(jiān)督注入新的活力。再次，以以評促建、以評促改、評建結(jié)合為基本導(dǎo)向，科學(xué)、規(guī)范推動基層依規(guī)治黨的進一步落實，在以評代替監(jiān)督中有效降低上級機關(guān)的督導(dǎo)壓力。最后，進一步完善問責(zé)機制，明確責(zé)任主體、問責(zé)標準、歸責(zé)條件、責(zé)任方式和問責(zé)程序等，為“有責(zé)必問，問責(zé)必嚴”提供基本依據(jù)，以精準問責(zé)的實效強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機制的剛性，從而促進黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在基層黨建和社區(qū)治理工作中認真遵守、嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。