構建適應新階段高質量發(fā)展的長江防洪體系

鈕新強，胡維忠，劉佳明，2，徐興亞，2

（1.長江設計集團有限公司，430010，武漢；2.長江勘測設計研究有限責任公司，430010，武漢）

長江是我國第一大河，是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。長江流域面積占全國的18.8%，但流域內人口、糧食總產量、GDP 均約占全國的1/3， 是長江經濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈建設等國家戰(zhàn)略的重要依托，在我國經濟社會發(fā)展中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。

長江流域是我國洪災頻發(fā)區(qū)，特別是長江中下游平原區(qū)，洪災頻繁且嚴重， 歷來是中華民族的心腹之患。盡管目前流域防洪體系不斷完善，洪水造成的人員傷亡顯著減少，但經濟損失卻呈現(xiàn)增加態(tài)勢，對經濟社會發(fā)展的影響仍然十分巨大。防洪仍然是長江流域綜合治理的首要任務，長江安瀾是保障流域經濟社會高質量發(fā)展的關鍵。

一、長江防洪現(xiàn)狀

經過長期建設，長江流域基本建成了以堤防為基礎， 三峽工程為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配合，平垸行洪、退田還湖、水土保持等工程措施與防洪非工程措施相結合的綜合防洪減災體系，防洪能力顯著提高。目前，長江中下游約3900 km 干堤已達規(guī)劃防洪標準，洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)重要堤防和主要支流堤防防洪能力明顯提高；已建成包括三峽、丹江口在內的一大批有較大防洪作用的控制性水庫，總防洪庫容超過750 億m3，在攔洪削峰、減輕中下游防洪壓力方面作用顯著；中下游規(guī)劃的42 處蓄滯洪區(qū)可蓄納超額洪水約590 億m3；對直接危及重要堤防安全的崩岸段和部分河勢變化劇烈的河段進行了治理； 實施了平垸行洪、退田還湖圩垸1400 余處；城市防洪能力得到進一步提高； 初步形成“高低分排、先田后湖、排蓄并重”的治澇體系；建成了一套基本適應當前防汛需要的水情信息系統(tǒng)，山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)、管理法律法規(guī)等非工程措施正逐步完善。

目前，長江干流荊江河段防洪標準達到100年一遇，配合荊江地區(qū)蓄滯洪區(qū)的運用，可防御歷史上發(fā)生的1860年、1870年特大洪水； 城陵磯及以下干流河段通過干支流水庫調蓄，考慮蓄滯洪區(qū)的運用，可防御新中國成立以來發(fā)生的最大洪水。

雖然流域防洪能力得到提高，但仍存在以下突出問題：

1.蓄滯洪區(qū)建設嚴重滯后

目前僅荊江分洪區(qū)、 杜家臺、圍堤湖垸、澧南垸和西官垸等5 處蓄滯洪區(qū)已建分洪閘進行控制；荊江分洪區(qū)、西官垸、澧南垸、圍堤湖垸等4 處蓄滯洪區(qū)基本完成了安全建設?？傮w來看，蓄滯洪區(qū)建設進展緩慢，尤其是安全建設嚴重滯后，建設過程中存在安全建設取土和征地困難、移民補償標準低、 群眾搬遷意愿不強等問題，實施難度大。

2.洲灘民垸行蓄洪運用困難

長期以來，洲灘民垸堤防主要由當?shù)厝罕娮孕拮苑溃谭婪篮槟芰Ρ∪?，安全隱患突出。2020年大洪水長江中下游洲灘民垸被動潰垸725 個。部分洲灘民垸內仍有大量人口、耕地以及重要基礎設施，缺乏通信預警和撤退轉移等安全設施，一旦遇大洪水行蓄洪，人員轉移困難。

3.中小型水庫除險加固仍需加強

中小型水庫大多建于20 世紀50—70年代， 受當時技術水平低、資金有限等影響，部分水庫防洪標準偏低，存在安全隱患。小型水庫監(jiān)測設施有待完善，病害檢測、加固材料及工藝等水庫安全保障技術支撐能力仍顯不足，水庫安全運行風險突出。

4.部分城市防洪排澇能力較低

隨著城市化進程推進，城市內人口、財富、重要基礎設施集聚，城市防洪保護圈擴大，原有的城市防洪體系已不能滿足防洪保安要求。同時城市化建設導致一些自然排水體系被破壞、調蓄水體空間被侵占，下墊面硬化嚴重，下滲能力降低，排澇設施建設滯后，應對類似鄭州“7·20”極端暴雨排澇能力嚴重不足。

5.防洪非工程措施有待加強

極端天氣事件下的水文監(jiān)測能力、預報精度和預警時效需進一步提高；水工程聯(lián)合調度信息化、智能化水平不高， 廣度和深度還需不斷拓寬、加強；蓄滯洪區(qū)、洲灘民垸等行蓄洪空間長期管理薄弱，防洪減災管理制度建設有待加強；洪水防御方案預案操作性和針對性仍需進一步增強。

二、長江防洪面臨的新形勢

1.經濟社會發(fā)展對防洪的新要求

新發(fā)展階段是中華民族偉大復興歷史進程的大跨越，長江流域防洪能力須與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的發(fā)展要求相適應。隨著人民群眾對洪澇災害防御安全性的要求日益增長，流域防洪工程建設和管護標準應與現(xiàn)代化國家災害承受能力相匹配。當前長江流域正處在城鎮(zhèn)化的高峰期，社會財富、優(yōu)質資源和人口向重要城鎮(zhèn)高度聚集，需妥善協(xié)調城鎮(zhèn)發(fā)展空間與行蓄洪空間的關系，提質升級防洪排澇體系，為長三角城市群、長江中游城市群、成渝地區(qū)雙城經濟圈城市群等提供高標準的防洪安全保障。

2.氣候變化對防洪的新挑戰(zhàn)

據(jù)政府間氣候變化委員會（IPCC）的報告，近10年全球平均陸地和海洋表面溫度平均溫升相比工業(yè)化前增高了1.09 ℃。氣溫升高導致全球冰川消融、海洋蒸發(fā)加劇，強化了水循環(huán)。全球氣候變化對長江流域降雨的影響持續(xù)顯現(xiàn)， 近年來流域氣候異常，極端暴雨事件頻發(fā)，局部地區(qū)洪澇災害明顯增強， 江源區(qū)冰川面積減少，冰湖潰決風險增加。2008年11月上中旬長江上游出現(xiàn)了歷史罕見的晚秋汛，寸灘站洪峰流量相當于歷史同期的200年一遇；2020年長江流域大洪水，四川省蘆山站、綿竹站，湖北省建始站等20 余縣（市）日雨量突破當?shù)貧v史極值；2021年漢江流域8月下旬至10月上旬發(fā)生9 次強降雨， 上游降雨量為有實測資料以來同期最大，丹江口水庫累計入庫水量為1969年建庫以來同期最大， 唐白河流域的鴨河口水庫入庫洪水洪峰流量18200 m3/s，超過千年一遇。

3.洪水特性發(fā)生新變化

人類活動影響造成長江流域洪水“產流—匯流—演進”特性發(fā)生改變，特別是大規(guī)模城鎮(zhèn)化導致流域下墊面條件劇烈變化， 產流速度加快，產匯流特性發(fā)生變化；工程建設導致河道渠化，河道洪水傳播規(guī)律發(fā)生變化。上游干支流控制性水庫群投運后，江湖關系發(fā)生新變化，對洪水特性產生影響。隨著沿江沿湖排澇能力不斷加大，支流和區(qū)間洪水更快向干流匯集，長江干流防洪壓力加大。

三、新階段高質量發(fā)展對長江防洪體系構建的要求

黨的十九大明確了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略安排和宏偉藍圖。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“兩個堅持、三個轉變” 的防災減災救災理念和防范化解重大風險的有關部署， 對表對標高質量發(fā)展的要求， 堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建成現(xiàn)代化的長江防洪體系，保障長江安瀾。

適應新階段高質量發(fā)展要求的長江防洪體系具有以下特征：

1.防洪標準層次化——建立保護對象不同層級的防洪標準體系，重要保護對象高標準保護

流域防洪保護對象眾多，其重要性差異大。在流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調下，按照確保重點、兼顧一般的原則，系統(tǒng)確定防洪保護對象分層級的防洪標準。對于人口規(guī)模大、發(fā)展水平高的重要保護對象，按對標世界發(fā)達國家的要求確定防洪標準，做到遇標準內洪水確保安全，遇超標準洪水有對策，不至于造成重大人員傷亡。

2.防洪工程系統(tǒng)化——防洪工程體系建設完備、防洪工程品質高

按照洪水發(fā)生和演進規(guī)律，“攔、分、蓄、滯、排”多措并舉，建成堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治、平垸行洪退田還湖等組成的系統(tǒng)完備、 安全可靠的流域防洪工程體系。結合保護對象經濟社會發(fā)展趨勢， 提升防洪工程等級，防洪工程建設與水生態(tài)修復、水景觀提升、水文化傳承等需求融合。

3.防洪調度智能化——以前沿科技驅動建成智能化的流域洪水防御系統(tǒng)

融合智能感知、 移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等先進技術，以數(shù)字化場景、 智慧化模擬為支撐，全面建成具有“預報、預警、預演、預案”功能的流域洪水防御系統(tǒng)，實現(xiàn)洪水預報精準化、調度決策智能化。

4.防洪管理現(xiàn)代化——管理制度完備、管理手段先進，實現(xiàn)控制洪水向洪水管理轉變

依法治江防洪法規(guī)體系全面建立，以洪水調度方案、防汛搶險預案為核心的方案預案體系全面編制完成。建立洪水風險管理制度，洪水風險管理全面融入國土空間管控，管理手段現(xiàn)代化， 洪水風險觀念深入人心，實現(xiàn)人水和諧共處。

四、新階段長江防洪體系建設的重要舉措

統(tǒng)籌長江流域新老防洪問題，堅持系統(tǒng)觀念，加強全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，與國家水網構建相結合，聚焦防洪基礎設施的薄弱環(huán)節(jié)， 補齊防洪工程短板，系統(tǒng)完善流域防洪體系，高標準高質量建設現(xiàn)代化長江防洪體系。

1.科學提升洪水防御標準

長江防洪體系構建錨定現(xiàn)代化建設目標，到2035年，基本建成現(xiàn)代化長江防洪體系，防洪薄弱環(huán)節(jié)全面解決， 病險水庫安全隱患全面消除，流域洪水防御能力顯著提升，洪澇災害損失顯著降低；到2050年，建成與現(xiàn)代化強國相適應的長江防洪體系，實現(xiàn)標準洪水防御保安全、超標準洪水防御有對策、 應對洪澇災害有韌性，打造洪行其道、惠澤人民的安瀾長江，為流域經濟社會高質量發(fā)展提供防洪安全堅實保障。

①提升堤防防洪標準?，F(xiàn)狀長江干流堤防標準是2008年《長江流域防洪規(guī)劃》根據(jù)當時的經濟社會發(fā)展情況和防洪保護對象的重要性確定的。隨著經濟社會高速發(fā)展，目前區(qū)域內人口、財富、重要基礎設施等發(fā)生了較大變化，對防洪保安要求更高。應結合經濟社會發(fā)展新形勢和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略新布局，全面開展沿江干堤保護區(qū)防洪標準和防洪能力復核，對與經濟發(fā)展水平不相適應的堤防進行提質升級，建設高品質堤防。

②提升中小型水庫洪水標準。引入風險評價技術，根據(jù)水庫所在流域位置和壩型、壩高、庫容，以及水庫失事可能對下游地區(qū)造成的人員傷亡和經濟損失、 環(huán)境破壞等災害后果，評估水庫風險等級，復核中小型水庫洪水標準，提高高風險等級中小型水庫的防洪標準。

③提升城市防洪排澇標準。世界發(fā)達國家重要防洪保護區(qū)防洪治澇標準都較高， 如美國紐約防洪標準150年一遇、 日本東京防洪標準200年一遇。長江流域重要防洪保護區(qū)內人口密集、經濟規(guī)模大，但多數(shù)城市現(xiàn)狀防洪能力不足100年一遇，部分重要基礎設施和工業(yè)園區(qū)保護堤防仍為4～5 級。對于城鎮(zhèn)化水平高、經濟發(fā)展態(tài)勢好的重要防洪保護區(qū)，應在協(xié)調流域防洪的基礎上， 系統(tǒng)性提高防洪治澇標準，提升防洪工程等級，增強極端天氣洪澇風險應對韌性。

2.系統(tǒng)完善防洪工程體系

按照“蓄泄兼籌、以泄為主”的防洪治理方針和“江湖兩利”“左右岸兼顧、上中下游協(xié)調”的指導原則，完善現(xiàn)代化流域防洪工程體系，提高河道泄洪能力，增強洪水調蓄能力，確保分蓄洪區(qū)分蓄洪功能。

①推進蓄滯洪區(qū)建設，確保洪水“分得進、蓄得住、退得出”。推動杜家臺、華陽河、康山等蓄滯洪區(qū)工程和安全建設。分類型分區(qū)域探索蓄滯洪區(qū)建設管理模式， 加強產業(yè)結構調整，積極發(fā)展生態(tài)農業(yè)、旅游觀光產業(yè)，鼓勵農業(yè)土地流轉；加強政策引導，控制蓄滯洪區(qū)人口增長并有計劃地外遷。對于城市附近蓄滯洪區(qū)，可探索以“質量”換“數(shù)量”模式促進蓄滯洪區(qū)建設。

②推進洲灘民垸分類治理，實現(xiàn)“不礙洪、穩(wěn)河勢、保民生、促發(fā)展”的目標。對有重要基礎設施和大量人口的洲灘民垸， 可研究調整為防洪保護區(qū)；對無重要基礎設施、有大量人口的洲灘民垸，設定一定的保護標準，參照蓄滯洪區(qū)進行建設管理； 對其他洲灘民垸，實施“平垸行洪、退田還湖”。結合鄉(xiāng)村振興、生態(tài)移民等政策引導，逐步減少洲灘民垸內的人口數(shù)量。

③加強病險水庫系統(tǒng)治理，守住水庫安全底線。考慮水庫失事對下游地區(qū)的影響，研究提高“三類壩”安全評價防洪復核的洪水標準，制訂水庫除險加固相關勘察設計規(guī)范，構建水庫安全鑒定—除險加固—后評估的全過程管理體系，完善水庫大壩除險加固機制。

④系統(tǒng)構建城市防洪排澇體系，提升城市洪澇防御能力。加固城市防洪封閉圈堤防，結合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和都市圈發(fā)展規(guī)劃，謀劃構建城市群大防洪保護圈。遵循“海綿城市”理念，因地制宜加強城市排澇建設。對于山區(qū)型城市，實施山洪截排系統(tǒng)，建設“高水高排、低水低排”的城市分區(qū)治澇體系。對于平原河網型城市，打通江—湖、港—湖、湖—湖阻隔，充分發(fā)揮河湖調蓄作用，建設面向蓄排協(xié)調的“大海綿”雨水消納系統(tǒng)。

3.科技賦能洪水防御體系

加強現(xiàn)代先進技術在暴雨洪水監(jiān)測預報、洪水調度、防洪決策、防洪工程管理等方面的應用，優(yōu)化水工程聯(lián)合調度，充分發(fā)揮防洪工程體系的作用。

①強化暴雨洪水監(jiān)測預報，提高水文預報精度。建設技術先進、信息協(xié)同的水文監(jiān)測預報體系，提高災害性天氣監(jiān)測預報水平，提高暴雨洪水預報精度，延長預見期。

②擴大納入聯(lián)合調度的水工程范圍，優(yōu)化聯(lián)合調度方式。2021年納入流域水工程聯(lián)合調度的水工程有107 座， 今后逐步擴大納入聯(lián)合調度的水工程范圍，科學合理、滾動優(yōu)化水庫群、蓄滯洪區(qū)、洲灘民垸、涵閘泵站等防洪工程體系聯(lián)合調度方式。

③提升防洪智能化水平，全面實現(xiàn)“四預”。推進長江流域水工程防災聯(lián)合調度系統(tǒng)和數(shù)字孿生長江建設，構建信息完整、價值量高、同步更新的智慧流域數(shù)據(jù)底板，建立“水文精準預報-洪水精細模擬-防汛智能決策”的核心技術體系。

④開展洪水資源利用，充分發(fā)揮綜合效益。在保證防洪安全前提下，發(fā)展基于風險防控的流域控制性水庫汛期運行水位協(xié)同浮動運用技術，探索部分有條件的蓄滯洪區(qū)、 洲灘民垸、閘控湖泊群洪水資源利用方式。

4.依法健全洪水管理制度

建立嚴格的洪水風險管理制度，尊重自然規(guī)律，有效協(xié)調人與自然的關系，給洪水以出路。

①強化國土空間風險管控，規(guī)范國土開發(fā)行為。完善國土空間規(guī)劃背景下的行蓄洪空間確權劃界，建立流域洪澇災害風險區(qū)劃圖，統(tǒng)籌發(fā)展和安全， 推進洪澇災害社會化管理，嚴格管控高風險區(qū)建設項目，指導經濟社會發(fā)展布局。

②健全法律法規(guī)及相關制度，完善依法治江體系。推進防洪法等基礎性法律修訂工作，積極推動蓄滯洪區(qū)管理條例、長江流域洲灘民垸管理條例等法規(guī)制定出臺。對蓄滯洪區(qū)和洲灘民垸進行常態(tài)化補償，建立防洪受益地區(qū)對口橫向補償機制，建立健全行蓄洪運用補償制度，研究洪澇災害保險制度，探索蓄滯洪區(qū)和洲灘民垸民生保障新路徑。

③提高綜合管理能力，健全防洪預案體系。完善洪澇災害、河道崩岸、水利工程重大質量與安全事故等突發(fā)水安全事件的應急響應機制； 修訂流域防洪應急預案， 加強防汛技術培訓和應急演練，強化隊伍建設，逐步實現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化； 開展公眾防洪減災知識教育和技能培訓， 進一步增強社會大眾防范洪澇災害的意識和能力。

五、展望

長江防洪事關流域人民群眾生命財產安全，事關流域經濟社會高質量發(fā)展大局，事關全面建設社會主義現(xiàn)代化國家偉大事業(yè)全局。堅持全流域“一盤棋”，正確把握流域防洪面臨的新形勢新變化，全面科學提升防洪標準，系統(tǒng)完善防洪工程體系，依法健全洪水管理制度，構建適應新階段高質量發(fā)展的長江防洪體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家筑牢防洪安全屏障。