大學治理能力建設:新挑戰(zhàn)、新要求和著力點

羅志敏，馬浚鋒

(1.鄭州大學 教育學院，河南 鄭州 450001；2.廣州大學 教育學院，廣東 廣州 510006)

一、引言

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的頒布，拉開了中國大學治理現(xiàn)代化改革的序幕。隨著以“政府向大學賦權(quán)”“大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整”為主要表征的改革任務基本完成，當前中國大學治理現(xiàn)代化改革邁入一個新階段，即權(quán)力的承接及治理結(jié)構(gòu)的細化落實階段。要達到此改革目標，大學自身需要具備足夠的治理能力。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，“治理能力”從此進入人們的視野。2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，所部署的十大“戰(zhàn)略任務”之一就是“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并把“提高學校自主管理能力”作為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略任務的具體舉措[2]。2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將“大學治理能力”推到了一個歷史新高度，也意味著大學治理能力建設從此由“入題”進入“解題”階段。2022年，國家布局的新一輪“雙一流”建設方案給建設高校提出了“加強組織領導，提升建設高校治理能力”[3]的改革目標。

如果把這一階段納入一個更寬的視野，我們會發(fā)現(xiàn)，在由“中國速度”向“中國質(zhì)量”轉(zhuǎn)變的新時代，在我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新發(fā)展階段，提高質(zhì)量已經(jīng)成為我國高等教育改革的最根本任務，大學也由此邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。在此背景下，大學因此面臨著全新的改革目標：大學需要在牢牢把握立德樹人根本任務的基礎上創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，同時需要擔負起“實現(xiàn)高水平科技自立自強”這一為國服務的新使命，從而最終將自己打造成國家人才聚集和科技創(chuàng)新的高地。具體到內(nèi)部治理層面，大學又面臨著更為細化的改革目標，比如：需要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，以破除不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，同時規(guī)避可能出現(xiàn)的“變通”“不實施”“虛實施”“假執(zhí)行”等問題[4](P65)；需要在校內(nèi)理順黨政、行政、學術(shù)等機構(gòu)之間的關系，以在它們之間建立通暢的協(xié)作機制。這些改革目標表明大學治理能力建設的重要性及其改革任務的艱巨性。

與下放治理權(quán)力、完善治理結(jié)構(gòu)這種靜態(tài)的改革任務相比，動態(tài)的治理能力建設無疑是最復雜、最艱巨的。例如，2021年9月十九屆中央巡視組對31所高校巡視后發(fā)現(xiàn)，學校黨組織在治理能力上主要存在6個不足：加強政治建設不足；落實立德樹人的根本任務不足；執(zhí)行黨委領導下的校長負責制不足；做好新時代意識形態(tài)工作不足；深化從嚴管黨治校工作不足；加強班子隊伍和基層黨組織建設不足[5]。至于高校的行政機構(gòu)，其治理能力也不容樂觀，如辦事流程繁雜、行政干部頤指氣使等[6](P65)。這些現(xiàn)象在大學校園內(nèi)普遍存在，也無疑表明大學在自身治理能力建設上出了問題。大學要消除這些負面現(xiàn)象，展示新的面貌和形象，必須具備足夠的治理能力。

大學治理能力是其治理體系運轉(zhuǎn)的整合性能力，集中表現(xiàn)為大學圍繞治理任務創(chuàng)造治理績效、實現(xiàn)大學特定治理目標的能力。具備足夠的治理能力，可以說是大學完成治理現(xiàn)代化改革新階段任務的基本保障。接下來本文需要研究和探討的問題是：新階段下中國大學治理能力建設會面臨哪些新的重大挑戰(zhàn)？由此會產(chǎn)生哪些新的要求？在本文看來，這些新的挑戰(zhàn)和要求都需要大學給以體察和把握。換句話來講，大學只有首先體察這一新階段所面臨的新挑戰(zhàn)，并深刻把握其中的新要求，才能找到這一階段改革即大學治理能力建設的著力點，以期實現(xiàn)自身的有效治理乃至優(yōu)效治理。

二、大學治理能力建設面臨的新挑戰(zhàn)

新階段自然會伴隨著一些系統(tǒng)性的大變化，這不僅預示著我國大學在過去一直所依賴的傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟、市場、技術(shù)等條件因時代躍遷而不斷淡出，取而代之的是一種全新的治理環(huán)境，而且由于治理環(huán)境的變化，使大學在自我治理能力建設上面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

(一)大學傳統(tǒng)的財政收入模式難以為繼

自中華人民共和國成立、高等教育完成改制以來，政府財政撥款一直是大學財政收入最主要乃至唯一的來源，即便是自20世紀90年代以來大學開始收取適量學費，來自政府的財政投入仍長期占據(jù)著主導角色。目前，在我國大學年度總收入中，政府財政撥款在整體上占40%以上，一些年份還達到60%左右。就院校比較來看，越是辦學水平低的高校，政府財政撥款占比越高。與此同時，來自政府的財政撥款也一直保持持續(xù)的高增長。如2000—2012年，高校所獲得的政府財政撥款都保持著兩位數(shù)的增長幅度，最低的2003年也達到11.6%，2011年則高達38.4%[7](P69-70)。如此一來，這種“輕松且令人振奮的”財政收入模式也就由此灌注到我國大學辦學者的頭腦中，并形成一種思維定式，那就是政府會一如既往地給大學注入巨額資金，且逐年增加投入。但現(xiàn)在的問題是，隨著國家經(jīng)濟增長放緩，政府面臨越來越大的財政壓力，大學傳統(tǒng)的財政收入模式難以為繼。

目前，中國經(jīng)濟已步入增速放緩期，這是中國經(jīng)濟發(fā)展新階段以及國際局勢影響所共同決定的。如我國經(jīng)濟增長率“十二五”期間從2011年的9.2%下降到2015年的6.9%，“十三五”期間從2016年的6.7%下降到2019年的6.0%，2020年由于受“新冠”疫情沖擊下降到2.3%?？梢灶A判的是，“十四五”期間除了2021年恢復性增長到一個較高的數(shù)據(jù)(8.1%)之外，2022年及以后年份將會維持一個5%—6%的中低速增長階段[8]。國家經(jīng)濟的這種增長態(tài)勢會直接影響到政府的財政收入，而這自然又會影響到大學來自政府的財政撥款收入。如2012年以來，高校所獲政府財政撥款的增長幅度開始減緩，甚至出現(xiàn)了負增長(如2013年)。于是就有學者認為，高校從政府那里獲得的財政收入似乎已經(jīng)接近天花板，很難再有突破。與此同時，物價上漲、師資競爭等所帶起來的高校辦學成本及支出的剛性增長，形成了一個難以破除的財政收支“剪刀差”[9]，大學也就由此進入“錢緊”時代。此外，近年來國家實施的大規(guī)模減稅降費政策以及后疫情時代更為復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，也自然會影響到政府對高校的財政撥款。如根據(jù)教育部發(fā)布的2020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況，全國高等教育經(jīng)費總投入比上年僅增長3.99%，普通高等學校生均教育經(jīng)費總支出比上年更是下降了3.78%[10]。

(二)大學難以維持一定規(guī)模和質(zhì)量的生源

擁有一定數(shù)量規(guī)模和質(zhì)量水平的生源，永遠是大學生存和發(fā)展的根基所在，但隨著我國高等教育普及化的推進和深入發(fā)展，許多大學不可避免地出現(xiàn)生源緊張問題。其一，總體生源規(guī)模下降。隨著我國今后低生育率帶來的學齡人口下降，許多大學尤其是地方院校的生源規(guī)模勢必也會壓縮。如《中國統(tǒng)計年鑒2021》顯示，2020年全國人口出生率僅8.52‰，創(chuàng)下了1978年以來的新低[11](P1)。隨著人口負增長帶來的學齡人口下降甚至大幅度下降或?qū)⑻崆暗絹?，高等教育生源?guī)模下降已成為大概率事件。同時，國家的中考分流政策以及2019年以來推行的職業(yè)院校大擴招政策，使得普通高校的生源規(guī)模勢必進一步壓縮。其二，生源質(zhì)量受到?jīng)_擊。除了許多優(yōu)質(zhì)生源通過出國留學途徑外流之外，近幾年新型大學(包括新型私立大學)不斷涌現(xiàn)，如昆山杜克大學、上海紐約大學、西湖大學、天津茱莉亞學院、福耀科技大學等這些先后成立和籌建的大學，高起點，高站位，而且辦學機制靈活，辦學經(jīng)費充足且來源多樣，國際化特色鮮明，這必將對“老牌”院校獨步天下的傳統(tǒng)格局造成沖擊，尤其在吸引優(yōu)質(zhì)生源上。這也意味著，傳統(tǒng)名校在喪失原本屬于自己的那一部分優(yōu)質(zhì)生源后，必定在有限的生源市場中擠占原本屬于普通高校的生源份額。

生源規(guī)模下降以及生源質(zhì)量受到?jīng)_擊，將使除少數(shù)名牌院校和重點大學之外的大多數(shù)院校由“賣方市場”轉(zhuǎn)變成“買方市場”；即大學提供的教育機會供大于求，考生對大學的需求將從過去的“有學上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾脤W”。大學今后對生源的競爭也將因此變得激烈，如通過更高的獎助學金以及更多的在校發(fā)展機會承諾來招攬學生，而在這場角逐中的“失敗者”也必定難逃萎縮、被合并乃至停止辦學的命運。可以說，我國大學在過去20年來通過擴招釋放的生源紅利現(xiàn)在已基本上消失殆盡。如何在今后維持一定規(guī)模和質(zhì)量水平的生源，正成為且將越來越成為掣肘大學生存和發(fā)展的一個關鍵要素。

(三)大學內(nèi)部管理遭受數(shù)智技術(shù)大潮的沖擊

如果說2012年開始興起的“慕課”對大學發(fā)展的影響只是教學模式等形式上的沖擊的話，那么如今以大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的數(shù)智技術(shù)大潮，對大學的影響則是全方位的，這自然包括給其內(nèi)部管理帶來的沖擊。數(shù)智技術(shù)是信息化往縱深發(fā)展的產(chǎn)物，是一種由數(shù)字化技術(shù)和智能化技術(shù)賦能的技術(shù)，包括大數(shù)據(jù)、人工智能、5G通信、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實(VR)等。早在2018年4月，教育部印發(fā)的《高等學校人工智能創(chuàng)新行動計劃》指出，為了應對人工智能帶來的挑戰(zhàn)和機遇，今后高校需要在“數(shù)字校園”的基礎上向“智能校園”發(fā)展[12]。2020年“新冠”疫情以來一些數(shù)智技術(shù)在校園管理中的運用使我們完全可以預見，今后數(shù)智技術(shù)將從技術(shù)層面打破大學內(nèi)部管理的組織架構(gòu)、實施路徑、操作模式和方式。

數(shù)智技術(shù)運用于大學內(nèi)部管理實踐是大勢所趨，也是師生的內(nèi)在需求；但其運用效果不僅取決于數(shù)據(jù)信息傳遞和處理的速度、質(zhì)量以及共享的程度，還取決于能否利用數(shù)智技術(shù)實現(xiàn)業(yè)務融合，以在校內(nèi)實現(xiàn)跨部門、跨學院、跨學科的協(xié)同管理和服務。大學要做到這一點，還需要對其內(nèi)部管理所憑借的組織架構(gòu)以及所采取的實施路徑、操作模式和方式作出根本性、系統(tǒng)性的變革。例如，我國傳統(tǒng)大學治理是由行政-學術(shù)雙軌機構(gòu)系統(tǒng)所形成的內(nèi)部條塊組織架構(gòu)來實施的，很難將線上職責整合與線下部門分工二者對應協(xié)調(diào)起來，也難以將線上與線下業(yè)務部門的關系同向理順，即線上平臺和線下業(yè)務在流程上難以匹配。如此一來，就不能很好地利用數(shù)智技術(shù)手段來有效掌控數(shù)據(jù)信息的采集、歸集、分析、分享、共享、使用以及安全、存儲和歸檔，理想中的“有事即辦”“應上盡上、全程在線”“一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)協(xié)同、一網(wǎng)通辦”等管理模式也就難以實現(xiàn)，甚至還會給管理者和師生帶來不必要的工作負擔和心理負擔。

三、新挑戰(zhàn)給大學治理能力建設帶來的新要求

中國大學治理能力建設所面臨的新挑戰(zhàn)，必然也會相應地給其帶來新的要求，那就是需要大學提升自身的治理能力；因為大學只有具備足夠的治理能力，才能有效化解以上新挑戰(zhàn)，并從中把握其中帶來的發(fā)展機遇。針對以上新挑戰(zhàn)，本文認為現(xiàn)階段大學需要著重從以下3個方面出發(fā)來提升自身的治理能力。

(一)提升多樣資源汲取能力以使財政來源走向多樣化

在目前我國經(jīng)濟增長放緩的態(tài)勢下，政府財政將越來越難以維持一個入學人數(shù)和辦學成本都在不斷增加的龐大公立高等教育機構(gòu)，這給長期以來都依賴現(xiàn)有財政收入模式的大學帶來最直接的挑戰(zhàn)，那些不善于或不及時在財政收入轉(zhuǎn)型的大學將面臨辦學資金短缺的難題[13]。在此態(tài)勢下，大學如何通過自身治理能力的提升打破過于依賴政府財政資金撥款的現(xiàn)狀？如何向社會尋求多方面支持以形成有學者所描述的那種“獨立自主、多元互補”[14](P137-138)的財政結(jié)構(gòu)?無不是現(xiàn)階段大學治理需要著重解決的問題。在本文看來，這些問題集中起來，實際上就是給新階段我國大學治理現(xiàn)代化改革提出了一個新的要求，那就是提升多樣化資源汲取能力，以使大學走向財政來源多樣化的健康、良性發(fā)展之路。

大學只有提升多樣化資源的汲取能力，自身才能獲得多元化、全方位、持續(xù)性的資源支持，才能降低對政府財政資金和學費的依賴，才能規(guī)避依賴單一財政收入所帶來的財政風險，也才能增加學校的總收入，在此基礎上才能有利于學校制定更為靈活的資金投入政策，如進行高強度的科研經(jīng)費投入、支持更多的學者和學生拓展全球研修經(jīng)歷等[15](P51)。在本文看來，大學要承應這一新的治理要求，需要解決的問題有很多，比如：如何深化和拓展校企、政校企等不同方式的交流和合作？如何充分利用好政府的捐贈資金配比政策？如何使自己成為國家第三次分配政策的受益對象？如何通過基金會的專業(yè)化運作給學校聚財斂錢？又該如何進行專業(yè)化運作以獲得基金增值？如何通過校友會維持和發(fā)展好校友關系，以充分挖掘蘊藏在校友關系中的信息、人力和金錢等資源？

(二)提升生源拓展能力以維持一定數(shù)量的合格生源

維持一定數(shù)量的合格生源，對大學的生存與發(fā)展至關重要。一方面，生源的數(shù)量規(guī)模直接影響到大學的學費收入以及相應而來的國家財政撥款。在我國，來自學生的學費收入不僅是一些民辦院校幾乎唯一的年度收入來源，也一直是公辦院校除了政府財政撥款之外的最大收入來源；即便是那些社會吸金能力強的國內(nèi)傳統(tǒng)名校也是如此。另一方面，生源質(zhì)量直接影響到大學整體的人才培養(yǎng)質(zhì)量，也因為是各類大學排行榜的重要指標而決定著大學社會聲譽的高低。美國哈佛大學、麻省理工學院、斯坦福大學、伯克利大學、普林斯頓大學等院校數(shù)十年來長盛不衰的重要原因之一，就在于這些大學不但能在其國內(nèi)招攬到優(yōu)質(zhì)生源，而且能從全世界范圍內(nèi)吸引到大量的優(yōu)秀生源[16](P6)。近年來，我國大學的學生事務管理及服務水平比過去得以提高，其中的一個重要目的就是希望在生源質(zhì)量競爭中獲得優(yōu)勢[17](P1)。

可以預料的是，今后我國大學圍繞生源進行的競爭會越來越成為一種辦學常態(tài)行為。在這方面，普通高校主要體現(xiàn)為對招收更多學生的數(shù)量競爭，高水平大學則主要是對吸引足夠優(yōu)質(zhì)生源的質(zhì)量競爭。在此態(tài)勢下，大學提升自身的生源拓展能力，以維持一定數(shù)量的合格生源，也就成為這一新挑戰(zhàn)帶來的一個新的治理要求。圍繞這一治理要求，大學需要解決的主要問題有：如何在高等教育生源規(guī)模拐點即將到來的今天優(yōu)化自身的辦學規(guī)模和生源結(jié)構(gòu)？又該如何組合并實施一種高效率的、能整合學校資源且能提高學校知名度的招生策略？如何建立并實施一種在院校與考生雙方交互與反饋基礎上實現(xiàn)利益雙贏的招生機制？如何建立招生工作與學科專業(yè)發(fā)展的互促機制？如何構(gòu)建能精準滿足不同考生群體需求的招生一體化網(wǎng)絡平臺？如何改善招生宣傳工作以降低學生專業(yè)填報“盲選”率、“錯選”率？當然，大學要提升生源拓展能力，不斷提升自身的辦學質(zhì)量無疑是基礎性的。尤其是在我國高等教育已邁入高質(zhì)量發(fā)展階段的時代背景下，大學應當按照面向需要、集中優(yōu)勢、錯位發(fā)展的基本原則，持續(xù)提升自身的辦學質(zhì)量，即內(nèi)涵發(fā)展質(zhì)量。只有這樣，才能形成“高質(zhì)量—社會認可—生源吸引”的良性發(fā)展循環(huán)，也最終才能從根本上化解大學在生源問題上面臨的挑戰(zhàn)。

(三)提升內(nèi)部管理能力以使師生享有精準化和便捷化的管理和服務

伴隨著數(shù)智化技術(shù)在政務管理、社會生活等層面廣泛且深入的運用，大學師生對在科研合作、文獻查閱、圖書借閱、就業(yè)指導和財務管理等方面的精準化管理和便捷化服務的需求也相應地越來越高，也由此牽動大學的傳統(tǒng)內(nèi)部管理模式和方式屢屢成為被校園內(nèi)部和外部人士指摘的話題。在此趨勢下，大學需要在其內(nèi)部管理上改革和完善其治理體系，以全面智能地融合豐富多樣的技術(shù)手段，全面透徹地發(fā)現(xiàn)并感知師生的個性化需求，以提供能全面感知、快速傳達的精準化管理和便捷化服務。在本文看來，大學要為師生提供精準化管理和便捷化服務，就要從組織扁平化、業(yè)務協(xié)同化、數(shù)據(jù)融合化入手，致力于建成“線上線下”與“點對點”相融合的一體化“智慧校園”；只有在此基礎上才能時刻關注師生動態(tài)化的特定需求，并通過挖掘和提煉信息資源來配置管理和服務方案，進而采取相應的方式來滿足這一要求。

但是，當前我國大學的組織機構(gòu)、人員配備、制度規(guī)范、管理流程等多個方面都存在與這一要求相悖的地方。如有學者結(jié)合智慧校園建設所涉及的信息化問題認為，大學精準化管理和便捷化服務所依賴的管理機制與模式仍未科學地建立起來，數(shù)據(jù)管理缺乏保障機制，管理者也普遍缺乏大數(shù)據(jù)意識及信息化素養(yǎng)[18](P75)。還有學者認為，我國大學在這方面的建設仍處于起步階段，強調(diào)重視以技術(shù)與管理為中心而容易忽略用戶個性服務、頂層設計與體系建構(gòu)簡單且理想化、信息技術(shù)與核心校務應用耦合不緊密等，以至于花費金錢建設的“智慧校園”并不“智慧”[19](P13)。以上問題的存在給新階段的大學治理提出了又一個新的要求，那就是提升內(nèi)部管理能力，以使師生享有精準化和便捷化的管理和服務。圍繞這一治理能力的提升，大學在內(nèi)部管理上需要解決的問題也有很多：大學如何在智慧校園建設潮流中覆蓋學校內(nèi)部管理智能化改造所帶來的巨額初始成本？如何改變多種技術(shù)手段運用所導致的管理碎片化、多頭化現(xiàn)象？如何構(gòu)建一個分工明確、責權(quán)清晰、流程順暢而且能協(xié)作配合的“全響應”式組織結(jié)構(gòu)？又該如何挖掘師生場景化信息以及信息接受偏好，從而為師生在合適的時間點推送一站式的個性化服務？

四、機構(gòu)再設計：大學治理能力建設的一個著力點

要進行大學治理能力建設，完成以上3個方面的新要求，涉及的改革任務很多；即便是針對其中的一個新要求展開改革，也是一個復雜的系統(tǒng)工程。如果針對上述問題一一設定改革方案，難免就會胡子眉毛一把抓，陷入事務主義的漩渦。為此，需要抽絲剝繭，從問題解決的最關鍵處入手，并將其作為牽一發(fā)而動全身的改革著力點，比如充分利用“黨委領導下大學校長負責制”這一中國特色大學制度優(yōu)勢的黨政聯(lián)席制度改革，難度極大、牽涉面廣的全員全過程評價制度改革，打破我國大學單位-社會雙元組織結(jié)構(gòu)慣性的人事制度改革。在此，本文提出可首先從大學機構(gòu)的再設計入手，即以大學內(nèi)設機構(gòu)的重新改造來提升大學整體治理能力的思路，作為現(xiàn)階段大學治理現(xiàn)代化改革即大學治理能力建設的一個改革著力點。

(一)大學機構(gòu)亟待再設計以提升大學整體的治理能力

從主體的角度來看，大學治理能力雖然包括校長、處長、職員等個體層面的治理能力，但是與校內(nèi)黨群、行政、教學、科研等職能機構(gòu)的治理能力在實踐中卻是交織的、互構(gòu)的，且后者能涵蓋前者。因為在現(xiàn)代大學治理中,機構(gòu)作為一種制度載體和地理空間，將原本互不關聯(lián)的“個體行動”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榛殛P聯(lián)的“集體行動”，表現(xiàn)為一種有意識、有目的、有秩序、有分工的集體行為和行動安排模式。機構(gòu)也由此成為大學最正式的組織形式,是校內(nèi)大多數(shù)成員實現(xiàn)社會整合的主要場所。其一，機構(gòu)作為集人員、權(quán)責于一體的結(jié)構(gòu)性因素,在影響與推動大學組織的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和規(guī)范作用。好的機構(gòu)既能造就有質(zhì)量的工作,也是一所大學高質(zhì)量發(fā)展的基礎和前提。其二，機構(gòu)是成員價值觀與行為取向重塑的主要社會場所。機構(gòu)通過其形成和營造的獨特人文環(huán)境，影響著各成員的行為，也影響著大學成員的互動方式。

以上表明，機構(gòu)不僅是大學治理能力的行動者，還是大學治理能力得以體現(xiàn)的一個操作平臺。完成提升大學治理能力這一新的要求，需要機構(gòu)來承接、來完成。但問題是，我國大學機構(gòu)目前普遍存在的一系列缺陷和問題，確實影響甚至是嚴重阻礙了其履職能力的發(fā)揮。如在機構(gòu)設置上存在機構(gòu)重疊、機構(gòu)臃腫、職責不清、人浮于事、管理層次過多等現(xiàn)象，從而造成校內(nèi)忙閑不均、職能交叉、協(xié)調(diào)較差等問題[20](P53-57)；或是行政機構(gòu)與學術(shù)機構(gòu)在糾葛纏繞中衍生出學術(shù)權(quán)力異化、虛化和依附等非理性發(fā)展樣態(tài)[21](P103-104)；或是存在學術(shù)機構(gòu)不完善、重“非生產(chǎn)”輕“生產(chǎn)”、重行政輕學術(shù)等現(xiàn)象，從而造成大學“過于行政化”等問題[22](P14-19)；或是存在黨政職責界限不清、校務委員會難以發(fā)揮作用、外部利益相關者參與內(nèi)部治理機制缺失等現(xiàn)象，從而造成內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重、外部監(jiān)督缺位、學術(shù)權(quán)力式微、形式主義等問題[23](P30-40)。面對在機構(gòu)設置上存在的缺陷和問題，近些年來許多大學著手對機構(gòu)進行了一些改革，如撤銷、增設或拆分、合并、合署一些機構(gòu)，雖然解決了一些問題，但也浮現(xiàn)出一些新問題，并始終難以解決一個共同的改革難題，即難以在校內(nèi)行政機構(gòu)與學術(shù)機構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)和控制關系，最終也就難以解決由于治理能力缺失而造成的治理效率低下問題。

行政機構(gòu)以“xx處”“xx辦公室”為標識，負責教學和科研管理、招生和注冊管理、預算和財務等事務，一些行政機構(gòu)還往往不與學術(shù)機構(gòu)發(fā)生直接的聯(lián)系。行政機構(gòu)的組成人員主要為行政管理人員，呈現(xiàn)出一種從上至下的垂直狀態(tài)，其職責體系基于職位，通過行政級別來定義其等級。行政機構(gòu)的決策遵循官僚制的行政模式，即行政機構(gòu)的計劃和決策在明確的等級、規(guī)則和程序驅(qū)動的環(huán)境中進行。至于學術(shù)機構(gòu)，則以“xx學院”“xx研究所”“xx研究中心”為標識，主要負責教學和科研。其組成人員主要為學術(shù)專業(yè)人員，呈現(xiàn)出一種比較平坦的狀態(tài)，它們基于學科分化和專業(yè)水平，通過專業(yè)知識來定義其權(quán)威。學術(shù)機構(gòu)的決策一般遵循民主制的學院模式，其機構(gòu)和成員大都以松散耦合的方式聚集在一起，都傾向于優(yōu)先關注自己的事項，在整個組織架構(gòu)上具有“分散式結(jié)構(gòu)”的特征[24](P123)。

行政機構(gòu)與學術(shù)機構(gòu)在結(jié)構(gòu)以及具體運作方式上的差別，在大學內(nèi)部廣泛存在，也給大學治理帶來了很多難題，自然也就限制了其治理能力的提升。比如，松散耦合雖然被認為是一種最適合教師和學術(shù)人員生存和發(fā)展的結(jié)構(gòu)框架，也有利于各個學術(shù)單位的創(chuàng)新、靈活性和快速反應，但是卻限制了整所學校集中性的行動和決策[25](P85-132)。這就涉及一個難以解決的治理難題：如何在擅長從事大規(guī)模、穩(wěn)定而重復性業(yè)務工作的行政機構(gòu)與注重靈活、獨立的學術(shù)機構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)和控制關系？因為一個高度分權(quán)的環(huán)境需要協(xié)調(diào)和控制，以確保大學仍然是一個統(tǒng)一的組織，特別是對于擁有多個部門、研究所和學院的大型院校來說更是如此。對此，大學還需要推動其內(nèi)部機構(gòu)改革，并在改革中能突破以往慣常使用的“增設、撤銷、拆分、合并、合署”的機構(gòu)改革模式，對機構(gòu)進行一次再設計，這不僅是解決機構(gòu)存在問題以及機構(gòu)改革難題的突破口，也是提升大學治理能力的一個重要著力點。

(二)大學機構(gòu)再設計的改革方向和方式

由于以往大學機構(gòu)改革都是基于自然演化主義的和試驗主義的，過于保守且滯后于政府、企業(yè)的機構(gòu)改革，同時也缺乏改革的預見性、前瞻性、整體統(tǒng)籌性，因此今后就要轉(zhuǎn)變?yōu)樵O計主義的思維，即采用機構(gòu)再設計的思路對大學機構(gòu)進行整體性改造。大學機構(gòu)的再設計，也是大學對其整個機構(gòu)以及每個機構(gòu)的職能目標、人員組成、權(quán)責體系、辦公配備以及做事流程作出整體性的“頂層設計”。大學需要通過機構(gòu)再設計這一系統(tǒng)性改造，打造分工合理、整體聯(lián)動、過程透明、彈性敏捷的機構(gòu)系統(tǒng)，以推動大學治理從部門職能驅(qū)動到師生需求驅(qū)動轉(zhuǎn)變，管理模式從計劃管理向精準治理轉(zhuǎn)變，決策方式從經(jīng)驗型決策向數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能研判型轉(zhuǎn)變，監(jiān)管形式從“單打獨斗”向多機構(gòu)協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變，最終在更高層面提升大學的治理能力。因為大學治理能力并不是治理學校事務的諸多能力的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個有機整體，是一種體現(xiàn)在各機構(gòu)上的綜合能力。

對大學來講，機構(gòu)再設計不是對結(jié)構(gòu)進行簡單的合并、分拆或重組，而是大學組織單元的再造、組織資源的再配置，其核心要義就是提升大學的治理能力。成功的機構(gòu)再設計無論是出發(fā)點還是落腳點，都是推動大學治理能力的提升。本文由此認為，我國大學現(xiàn)有機構(gòu)調(diào)整所帶來的邊際效應已經(jīng)變得很小，需要再設計。教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》(2011年)第二章第十條規(guī)定，大學“應當根據(jù)學校實際與發(fā)展需要，科學設計學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架，明確學校與內(nèi)設機構(gòu)，以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責權(quán)限，管理的程序與規(guī)則”[26]。這一規(guī)定很明確地賦予了大學能自行進行機構(gòu)再設計的權(quán)力。當前，辦學規(guī)模已趨穩(wěn)定且又面臨諸多治理能力新要求的我國大學，其內(nèi)部機構(gòu)可以說是到了一個需要再設計的歷史節(jié)點。

大學機構(gòu)再設計在改革方向上，要從權(quán)力增減、權(quán)力關系調(diào)整到機構(gòu)體系化建構(gòu)。梳理我國大學以往機構(gòu)改革的主導邏輯，可以從中比較清晰地發(fā)現(xiàn)這些邏輯還伴隨著一個機構(gòu)更替規(guī)律，即權(quán)力增減及其內(nèi)部關系調(diào)整。在大學內(nèi)部機構(gòu)革變中，權(quán)力增減及其關系調(diào)整主要是指對黨政權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力進行確認、劃分和調(diào)整，同時涉及對同一權(quán)力主體內(nèi)不同機構(gòu)之間關系的調(diào)整。如2010年以來，通過完善學術(shù)委員會制度明確了學術(shù)權(quán)力。黨的十八大以來，基于加強黨的全面領導的需要，許多高校通過完善黨委常委會、校長辦公會等制度(機構(gòu))強化了黨委領導下的校長負責制，并通過設置教師工作部、研究生工作部等機構(gòu)來增強大學“立德樹人”的辦學宗旨。但是，大學機構(gòu)改革目標絕不是簡單地調(diào)整權(quán)力關系，也不是簡單地增設幾個職能部門,而是意在建構(gòu)起符合大學發(fā)展需要、能夠為大學治理現(xiàn)代化提供有力支持的機構(gòu)體系，即需要對大學內(nèi)部整個機構(gòu)體系進行綜合性的頂層設計，以使大學既能形成那種校內(nèi)各機構(gòu)比學趕超、競相發(fā)展、各具特色的生動局面，也有那種能圍繞某一或某些重大問題的攻關和解決而使校內(nèi)各機構(gòu)高效協(xié)同、補位合作、跨界集成的體系化能力。如在2022年國家布局的新一輪“雙一流”建設方案中，除了給建設高校提出“造就一流自立自強人才方陣”等要求之外，在科研方面強調(diào)“發(fā)揮整體優(yōu)勢”“集中力量聯(lián)合科研攻關”“匯聚高層次人才團隊”“強化有組織創(chuàng)新”“整合資源、形成合力”[3]等具體任務，其中的“整體”“集中”“聯(lián)合”“匯聚”等字眼，無不都是在強調(diào)大學的機構(gòu)體系要具備辦大事、辦成大事的體系化能力。

大學機構(gòu)再設計在改革方式上，要從職能改變、職能范圍調(diào)整到機構(gòu)結(jié)構(gòu)化改造。縱觀我國大學機構(gòu)的改革歷程，其改革方式雖然大都以機構(gòu)的增設、去除、合并、重組為主,但實質(zhì)上是通過機構(gòu)職能的改變及其范圍調(diào)整來實現(xiàn)的。有些大學通過改變一些機構(gòu)的職能，把一些職能接近的機構(gòu)進行合并或合署，如把業(yè)務范圍趨同的黨委辦公室和校長辦公室整合成黨政辦公室一個機構(gòu)，一套人馬兩塊甚至3塊牌子是大學目前很常見的機構(gòu)。再如，一些大學將一些學科聯(lián)系比較緊密的學院整合成一個學部，即采用大部制進行管理。但是，隨著改革的深入以及更多利益的調(diào)整，機構(gòu)改革的阻力明顯加大，以往依靠職能改變及其范圍調(diào)整所做的那種簡單的、局部的、表層的機構(gòu)增加、裁撤或合并再也難以達到目標。為此，新階段的大學機構(gòu)改革需要聚焦機構(gòu)之間協(xié)作網(wǎng)絡的整體結(jié)構(gòu)，即站在整個機構(gòu)體更新的角度來通盤考慮，對整個機構(gòu)進行從外到內(nèi)、內(nèi)外結(jié)合的結(jié)構(gòu)化改造。例如，在頂層治理上，要加強統(tǒng)的層次和力度，強化校黨委的“引領”“統(tǒng)籌”“監(jiān)督”和“牽頭”作用，以發(fā)揮好這一機構(gòu)在學校內(nèi)部機構(gòu)協(xié)作網(wǎng)絡中的橋梁作用；在大學機構(gòu)條塊關系的處理上，要通過創(chuàng)新議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，加強歸口協(xié)調(diào)職能，強化縱向?qū)蛹壟c橫向部門之間的合作與協(xié)調(diào)，以形成條塊聯(lián)動互嵌的協(xié)作工作網(wǎng)絡；在具體的工作任務安排上，要充分發(fā)揮大學校長在領導賦權(quán)、資源共享、任務分解、職責共擔上的集體行動優(yōu)勢，同時利用好校園內(nèi)部管理信息化“一張網(wǎng)”在促進各機構(gòu)業(yè)務互通、互融和互嵌上的作用，以減少工作負擔向單一機構(gòu)的堆積，同時避免或減少權(quán)責錯位、甩鍋推責的問題。

五、結(jié)語

如上所述，面臨新的挑戰(zhàn)以及由此帶來的新要求，大學需要在內(nèi)部治理上不斷提升治理能力。只有如此，大學才能創(chuàng)造、擴展支持者以尋找到新的辦學資金提供者，才能擁有足夠數(shù)量的合格生源，才能推動大學內(nèi)部管理進入“智治”階段，也才能創(chuàng)造出真正屬于我國大學治理的“中國模式”或“中國范式”，也最終才能在推動中國高等教育往更高質(zhì)量發(fā)展的進程中滿足人民日益增長的美好生活的需要[27](P128)。在本文看來，截至目前我國大學的辦學自主權(quán)已得到多方面的明確和增強，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)也已基本搭建完畢；而要利用好辦學自主權(quán)，使治理結(jié)構(gòu)順暢地運轉(zhuǎn)，都需要治理能力建設，具有中國特色的現(xiàn)代大學制度的優(yōu)勢，也需要相應的治理能力來坐實。因為治理能力不僅能“提高改革效應”，還能“放大制度優(yōu)勢”[28]。面對這一全新治理環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)以及由此帶來的治理新要求，大學對自身治理能力進行全面的提級躍升也就成為當務之急。

本文在此提出“機構(gòu)再設計”的改革思路，并將其作為大學應對新挑戰(zhàn)、承應新要求的一個改革著力點，這是因為現(xiàn)代大學表現(xiàn)為一個院校兩級的龐大機構(gòu)系統(tǒng)。從歷史上來看，大學每一次以治理能力建設為中心的改革實踐，都是從其內(nèi)部機構(gòu)的改變開始的。自20世紀90年代初以來，雖然我國高等教育經(jīng)歷從精英化、大眾化再到普及化階段的轉(zhuǎn)變，但是其內(nèi)部機構(gòu)卻無根本上的、結(jié)構(gòu)上的改變，有的也只是一些局部的、實驗式的小調(diào)整，如對某一部門的職能進行拆分、合并等；因此大學需要對其機構(gòu)系統(tǒng)作出體系化、結(jié)構(gòu)化的改造。本文只是簡略地提出了大學機構(gòu)再設計的總體方向和方式，并沒有具體地展開論述，在此期望學界同人今后圍繞“大學機構(gòu)再設計”這一改革思路繼續(xù)開展研究，比如結(jié)合個案分析大學治理能力的機構(gòu)生產(chǎn)機制，建構(gòu)從機構(gòu)層面分析和觀察大學治理能力的評測指標體系，設計出一套全新的、基于大學治理能力建設的大學內(nèi)部機構(gòu)體系等，以圖為我國新階段的大學治理現(xiàn)代化改革提供新的理論資源，并為大學找到能將自身治理能力建設落到實處的路徑。