行政立法的擴(kuò)張和新趨勢(shì)探析

陳珺珺

一、 行政立法的擴(kuò)張

（一）行政立法擴(kuò)張的界定及表現(xiàn)

行政立法擴(kuò)張指的是行政立法的發(fā)展呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的狀態(tài)，其廣度、寬度、強(qiáng)度等都有日益增長(zhǎng)之勢(shì)。行政立法的擴(kuò)張是行政權(quán)擴(kuò)張的必然結(jié)果。

具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：行政立法擴(kuò)張使得行政權(quán)的行使越來(lái)越有規(guī)范可依。

其一，行政立法的數(shù)量激增。立法機(jī)關(guān)的立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上行政立法的數(shù)量。例如在英國(guó)，20世紀(jì)50年代政府的授權(quán)立法已比議會(huì)立法超出30倍。[1]在法國(guó)，到了1958年第五共和國(guó)憲法制定后，政府制定的條例數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)會(huì)制定的法律，“條例是汪洋大海，法律是大海中幾個(gè)孤島。”[2]

其二，行政立法權(quán)行使主體擴(kuò)大。例如在我國(guó)享有行政立法權(quán)的主體由國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委擴(kuò)展到省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，再擴(kuò)展到中國(guó)人民銀行、審計(jì)署、具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，再擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市政府。

其三，行政立法中自由裁量權(quán)擴(kuò)大。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事態(tài)日趨多元化，法律只能為行政機(jī)關(guān)立法作出原則性的規(guī)定，甚至?xí)逊煽瞻椎貛Ы挥尚姓⒎C(jī)關(guān)填補(bǔ)，此時(shí)行政機(jī)關(guān)就要行使自由裁量權(quán)結(jié)合具體情況立法，并決定如何分配其掌握的有限資源，如何進(jìn)行權(quán)利義務(wù)配置。

其四，行政立法權(quán)的深度越來(lái)越大。行政立法權(quán)擴(kuò)張除具有廣度的特性外，還有很大程度的深度，即是說行政立法權(quán)的擴(kuò)張并不是一種表面現(xiàn)象，并不只是皮毛性的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而有著非常深刻的社會(huì)內(nèi)涵。例如在法律保留的領(lǐng)域，經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以行使關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃、涉及公民權(quán)益的法律規(guī)范等的制定權(quán)。

（二）行政立法擴(kuò)張對(duì)行政格局的影響

行政立法擴(kuò)張不可避免地對(duì)行政格局產(chǎn)生影響。這些影響體現(xiàn)在以下方面：

其一，行政立法擴(kuò)張使得行政權(quán)的行使越來(lái)越有規(guī)范可依。行政立法權(quán)在運(yùn)作過程中為自己行使職權(quán)和相對(duì)人權(quán)利義務(wù)制定的行為規(guī)則越來(lái)越多，也就是說行政權(quán)尤其是行政自由裁量權(quán)在運(yùn)作過程中做到了有章可循。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)立法不可能窮盡社會(huì)生活的方方面面，留下了立法空白;也不可能為行政機(jī)關(guān)詳盡地設(shè)定所有行為模式，只能作出原則性的規(guī)定。這樣行政機(jī)關(guān)就享有了廣泛的自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過行使立法權(quán)填補(bǔ)法律空白，使法律具體化，使得日常的行政管理有章可循。在這個(gè)意義上，行政立法轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?quán)的自律，是現(xiàn)代法治的新形式。

其二，行政立法擴(kuò)張促使權(quán)力制約的重心由立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)。在傳統(tǒng)的權(quán)力分立觀念中，立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。立法權(quán)就是制定具有普遍約束力能反復(fù)適用的規(guī)則的權(quán)力，而行政權(quán)就是執(zhí)行立法，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和組織的權(quán)力。然而進(jìn)入20世紀(jì)后，行政機(jī)關(guān)行使了大量的規(guī)則制定權(quán)，行政立法呈現(xiàn)出擴(kuò)張化的趨勢(shì)，以至于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則?，F(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)與立法權(quán)的界限越來(lái)越模糊。這也導(dǎo)致了權(quán)力之間的不平衡。權(quán)力之間失去了相互制約，行政權(quán)就很容易被濫用。因而如何控制強(qiáng)大的行政權(quán)、如何使行政立法權(quán)的行使符憲法、法治就成為人們關(guān)注的重心。

其三，行政立法擴(kuò)張強(qiáng)化了行政干預(yù)。在國(guó)家由夜警國(guó)家向福利國(guó)家轉(zhuǎn)變的背景下，行政機(jī)關(guān)通過行政立法權(quán)對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)控的廣度、深度和強(qiáng)度不斷擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)的干預(yù)不斷強(qiáng)化。這種過于強(qiáng)化的行政干預(yù)導(dǎo)致了一些不利后果。強(qiáng)化行政干預(yù)導(dǎo)致行政集權(quán)，使社會(huì)喪失了自治。行政機(jī)關(guān)以社會(huì)福利為借口，以規(guī)則制定權(quán)為武器，為社會(huì)主體制定各種行為模式、規(guī)則，侵蝕私權(quán)的領(lǐng)地。我國(guó)在這個(gè)問題上有著深刻的教訓(xùn)。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國(guó)以行政為主導(dǎo)，忽略市場(chǎng)的作用，實(shí)行集權(quán)式的管理，遏制了社會(huì)活力，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同事強(qiáng)化行政干預(yù)還增加了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)比以往增強(qiáng)，控制市場(chǎng)主體的行政立法數(shù)量也在劇增，而市場(chǎng)主體遵守行政立法規(guī)范需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本。這種情況會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重。

二、行政立法的新趨勢(shì)

（一）行政立法程序的嚴(yán)格化

行政立法程序一般由立項(xiàng)、起草、審查、批準(zhǔn)、公布、備案等環(huán)節(jié)構(gòu)成。由于各國(guó)法律制度的不同，行政立法程序規(guī)范也體現(xiàn)出差異。

傳統(tǒng)上各國(guó)對(duì)行政立法的控制主要是從實(shí)體法上控制，要求行政立法權(quán)依據(jù)憲法、授權(quán)法、組織法等實(shí)體法來(lái)行使，符合授權(quán)法規(guī)定的范圍、目的、條件、期限等，不與上位法相沖突等，行政程序觀念一般比較薄弱。隨著行政立法權(quán)的擴(kuò)張，法治國(guó)家越來(lái)越重視借用程序規(guī)范來(lái)控制行政立法權(quán)。這種趨勢(shì)在美國(guó)體現(xiàn)得很明顯。

二十世紀(jì)三十年代中期以前，美國(guó)法院主要注意對(duì)制定法規(guī)的權(quán)力實(shí)質(zhì)方面的限制，要求國(guó)會(huì)規(guī)定一個(gè)限制法規(guī)內(nèi)容的明確標(biāo)準(zhǔn)。最高法院1935年對(duì)巴拿馬案和謝克特案的判決是這種觀點(diǎn)的集中表現(xiàn)。自從這兩個(gè)案件以后，法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)權(quán)力的限制，逐漸轉(zhuǎn)向程序方面。隨著行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)權(quán)力的擴(kuò)張，制定法規(guī)的程序，在行政法中占有非常重的地位。[3]日本行政法學(xué)家鹽野宏在其著作《行政法》中指出了出現(xiàn)這種趨勢(shì)的原因，“要明確規(guī)定實(shí)體性界線是非常困難的。因此，在實(shí)體性規(guī)范之外，各國(guó)都呈現(xiàn)出摸索程序性統(tǒng)制的傾向?！盵4]人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到只有依靠公正的程序，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。

對(duì)于行政立法，各國(guó)不僅“呈現(xiàn)出摸索程序性統(tǒng)制的傾向”，而且行政立法程序還呈現(xiàn)出嚴(yán)格化的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)體現(xiàn)在以下方面：

其一，行政立法程序規(guī)范由零散化向統(tǒng)一化發(fā)展。零散化指的是行政立法程序規(guī)范散見于各個(gè)授權(quán)法中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。統(tǒng)一化指的是行政立法程序規(guī)范由某個(gè)單一法律、專門的行政立法程序規(guī)范或者統(tǒng)一的行政程序規(guī)范規(guī)定。這種統(tǒng)一化在不同的國(guó)家有不同的體現(xiàn)：行政立法程序由某個(gè)單一法律規(guī)定;或者由專門的行政立法程序規(guī)范規(guī)定;或者由統(tǒng)一的行政程序規(guī)范規(guī)定。例如葡萄牙1996年《行政程序法典》第四部分第一章規(guī)定了制定規(guī)章的有關(guān)程序。我國(guó)有《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》來(lái)規(guī)制行政立法的程序。統(tǒng)一化的優(yōu)點(diǎn)在于便于操作，避免各個(gè)零散的行政立法程序規(guī)范互相矛盾，為行政立法確立一個(gè)統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)。

其二，越來(lái)越重視違反法定程序規(guī)范的法律后果。傳統(tǒng)上各國(guó)對(duì)行政立法的控制主要是從實(shí)體法上控制，相應(yīng)地對(duì)行政立法合法性的審查也主要是從實(shí)體上進(jìn)行審查。只要實(shí)體上合法，行政立法就合法。至于在程序方面，對(duì)行政立法的要求不高。隨著各國(guó)對(duì)行政立法程序的注重，行政立法要合法有效，除了不能違背實(shí)體法之外，也要遵守法定程序法，否則就不能生效或者會(huì)被撤銷、被確認(rèn)為違法、無(wú)效。例如在法國(guó)，從程序法的觀點(diǎn)而言，必須副署的條例，沒有部長(zhǎng)的副署是程序上的違法。這種條例可以被行政法院撤銷。

（二）行政立法的技術(shù)化

行政立法的技術(shù)化是行政立法科學(xué)化的要求和體現(xiàn)，即行政立法主體要有效運(yùn)用技術(shù)手段使行政立法系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、連續(xù)化，提高行政立法效率，制定出符合事物客觀規(guī)律的規(guī)范。行政立法的技術(shù)化表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.行政立法權(quán)行使中技術(shù)的運(yùn)用

行政立法權(quán)是行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)的一種重要形式，在行使過程中自然離不開對(duì)技術(shù)的運(yùn)用。一般來(lái)說，行政立法權(quán)行使中運(yùn)用的技術(shù)包括自然技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用、社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用和新思維技術(shù)的運(yùn)用。

其一，自然技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用。自然技術(shù)系統(tǒng)是指在現(xiàn)代行政管理過程中，直接影響管理效果的自然技術(shù)及所有與自然技術(shù)相關(guān)的因素構(gòu)成的巨大功能和潛力的有機(jī)組合體。行政立法要有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、連續(xù)化，提高效率，就必須廣泛地采取自然技術(shù)。自然技術(shù)內(nèi)容特別廣泛，如信息技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)、文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)等已逐漸為行政立法所吸收。

其二，社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用。社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)是指在現(xiàn)代管理過程中，能夠影響管理效果的社會(huì)科學(xué)技術(shù)及所有與社會(huì)科學(xué)技術(shù)相關(guān)的因素構(gòu)成的具有功能和相當(dāng)潛力的有機(jī)組合體。行政立法中常用的社會(huì)技術(shù)方法有：廣研法、細(xì)研法、民意測(cè)驗(yàn)法和設(shè)立智囊機(jī)構(gòu)。

其三，思維技術(shù)的運(yùn)用。新思維技術(shù)是指超出常規(guī)思維所創(chuàng)造出來(lái)的能夠有效解決管理問題的新思論、新途徑和新方法。行政立法要達(dá)到立法目標(biāo)必須從實(shí)際出發(fā)，因時(shí)因地因人運(yùn)用科學(xué)原理、原則和方法來(lái)分析和處理問題。其中不可缺少的條件就有行政立法主體必須具備一定的創(chuàng)新意識(shí)，掌握一些新思維技術(shù)，合理有效地運(yùn)用新思維技術(shù)解決復(fù)雜的立法問題。現(xiàn)代科技的發(fā)展，特別是計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，為新思維技術(shù)的產(chǎn)生帶來(lái)廣闊前景，人的抽象思維編成程序輸入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，則大大縮短了思維轉(zhuǎn)化的時(shí)間。經(jīng)過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)模擬加工思維后果運(yùn)用到實(shí)際管理過程中，大大提高了管理效率。而行政立法領(lǐng)域越來(lái)越多的利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)使新思維技術(shù)的運(yùn)用成擴(kuò)大化趨勢(shì)。這也是未來(lái)行政立法走向的一個(gè)重要方面。[5]

2.行政立法事態(tài)的技術(shù)化

隨著科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，各個(gè)方面的行政管理事態(tài)日益技術(shù)化，甚至大量運(yùn)用了自然科學(xué)的成就。新技術(shù)手段的運(yùn)用就會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)關(guān)系和新的管理領(lǐng)域。例如計(jì)算機(jī)的應(yīng)用，產(chǎn)生了一系列新的管理領(lǐng)域，如計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)問題、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)問題、互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)域等。行政立法主體則要在符合客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范及時(shí)調(diào)整這些關(guān)系。在許多國(guó)家行政技術(shù)準(zhǔn)則已逐漸轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，成為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的準(zhǔn)則。

（三）行政立法控制方式的社會(huì)化

行政立法控制方式的社會(huì)化實(shí)質(zhì)上是權(quán)力控制權(quán)力摸式向權(quán)利控制權(quán)力摸式轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)。在近代分權(quán)理論的指導(dǎo)下，權(quán)力控制模式主要是采取權(quán)力控制權(quán)力模式。具體到控制行政立法權(quán)力而言，權(quán)力控制行政立法權(quán)模式，主要是通過立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行事前與事后的控制，這種以權(quán)力控制行政立法權(quán)的方式對(duì)于制約行政立法權(quán)依法行使發(fā)揮了重要的作用，但這種作用仍有局限，表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：第一，這種控制方式主要是在事前和事后發(fā)生作用，不能深入貫穿于行政立法活動(dòng)過程之中;第二，這種控制方式?jīng)]有順應(yīng)行政民主化的大趨勢(shì)，僅把相對(duì)方視為消極的支配對(duì)象，忽略了相對(duì)方的積極能動(dòng)性。

美國(guó)著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，“民主政治的核心因素不是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，而是權(quán)力的社會(huì)制約，即政黨、輿論、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、公民個(gè)人等因素對(duì)權(quán)力的制約，這些因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和公民個(gè)人?！盵6]以權(quán)利控制行政立法權(quán)模式，或者說把行政立法控制方式社會(huì)化，能彌補(bǔ)權(quán)力控制行政立法權(quán)的不足，具體體現(xiàn)為：第一，可以為行政立法的合法性提供民意基礎(chǔ);第二，可以及時(shí)啟動(dòng)行政立法，使社會(huì)關(guān)系及時(shí)得到調(diào)整;第三，可以使行政立法內(nèi)容更科學(xué)、更符合實(shí)際情況和客觀規(guī)律，執(zhí)行起來(lái)更順利;第四，可以影響甚至決定行政立法中權(quán)利義務(wù)配置，避免行政立法主體偏私，為自己配置更多權(quán)力卻加重相對(duì)方的義務(wù);第五，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政立法的違法之處，提議立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)審查，及時(shí)糾正違法行為。

行政立法控制方式的社會(huì)化，可以通過賦予相對(duì)方行政立法參與權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。行政立法參與權(quán)又包括行政立法動(dòng)議權(quán)和行政立法發(fā)表意見權(quán)。

1.行政立法動(dòng)議權(quán)。行政立法動(dòng)議權(quán)，簡(jiǎn)單地說，就是啟動(dòng)行政立法程序的權(quán)利。行政立法控制方式的社會(huì)化要求必須賦予廣大公眾行政立法提案的權(quán)利，使得公眾獲得主動(dòng)權(quán)，能及時(shí)反映自己的立法需求，意味著行政立法提案主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。在這種趨勢(shì)影響之下，許多國(guó)家的行政程序法草案作了類似的規(guī)定。韓國(guó)1987年《行政程序法草案》第64條規(guī)定：“所有國(guó)民均得依請(qǐng)?jiān)阜ㄖ?guī)定，就法令之制定或修正提出請(qǐng)?jiān)浮！?/p>

2.行政立法發(fā)表意見權(quán)。相對(duì)方就擬制定的行政立法發(fā)表意見的方式有許多種，主要有會(huì)談、評(píng)論、聽證會(huì)、公聽會(huì)等。

（1）會(huì)談。在美國(guó)，這種方式非常典型。會(huì)談是一種口頭參與形式，利害關(guān)系人可以要求與行政立法機(jī)關(guān)的官員面談，行政機(jī)關(guān)也可以與利害關(guān)系人面談，其典型的形式是立法型會(huì)談，也就是行政立法機(jī)關(guān)派若干代表聽取特定或者不特定利害關(guān)系人的意見。

（2）評(píng)論。評(píng)論指的是行政相對(duì)人就行政立法草案發(fā)表意見、提供建議的行為。例如美國(guó)1946年《聯(lián)邦行政程序法》第553條、韓國(guó)1996年《行政程序法》第44條對(duì)此作出相應(yīng)的規(guī)定。

（3）聽證。聽證會(huì)淵源于英美法系的自然公正原則，指的是與行政立法有利害關(guān)系的行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)的主持下，就預(yù)定的立法主題，進(jìn)行舉證、對(duì)質(zhì)和申辯的活動(dòng)。

（4）公聽。公聽指的是不特定的相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)的主持下，就預(yù)定的立法主題，提出意見或建議的活動(dòng)。例如韓國(guó)1996年《行政程序法》第38條、第39條分別就公聽會(huì)之召開和公聽會(huì)之進(jìn)行做出了具體的規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王名揚(yáng).英國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987.

[2] 王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

[3] 王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995.

[4] [日]鹽野宏著.行政法[M].楊建順，譯.北京：法律出版社，1999.

[5] 張淑芳.行政立法論[M].西安：陜西人民出版社，1996.

[6] [美]羅伯特·達(dá)爾著.民主理論的前言[M].顧昕，朱丹，譯.北京：三聯(lián)書店，1999.