我國生態(tài)補(bǔ)償制度若干法律問題探析

陳俊麗　黃偉　魏莉

基金項(xiàng)目：西藏大學(xué)培育基金項(xiàng)目資助（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：ZDQMJH20-19）和西藏大學(xué)研究生“高水平人才培養(yǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號(hào)2018-GSP-043）。

在我國，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯看蠹s開始于20世紀(jì)80年代中期以后，流行于20世紀(jì)90年代，真正形成理論思想，并在實(shí)際上產(chǎn)生影響則是21世紀(jì)近十年的事[1]。到目前為止雖然還沒有專門的法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行明確的立法支持與保障，但國家層面與地方層面已經(jīng)進(jìn)行了許多有益的實(shí)踐，如2002年國務(wù)院在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)的退耕還林還草工程，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》國家（中央財(cái)政）無償向退耕農(nóng)戶提供糧食及現(xiàn)金補(bǔ)助[2];地方層面的如2011年12月，陜甘兩省沿渭六市簽定的《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，協(xié)議以渭河跨省出境水質(zhì)目標(biāo)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。協(xié)議簽訂后，陜西省給予甘肅省定西市、天水市各300萬元的生態(tài)補(bǔ)償金，專項(xiàng)用于源頭區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)[3]。

現(xiàn)筆者通過查閱書籍及文獻(xiàn)資料，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中的若干法律問題進(jìn)行深入的探析。

一、生態(tài)補(bǔ)償法學(xué)概念辨析

生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域是生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)維持生態(tài)平衡的一種機(jī)能，《環(huán)境科學(xué)大辭典》將其定義為“自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起到緩沖和補(bǔ)償作用”[4]。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的生態(tài)補(bǔ)償沒有明確而統(tǒng)一的概念，一般認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是將環(huán)境破壞行為外部性內(nèi)部化的一種策略和機(jī)制[5]。而法學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x也未形成一致的認(rèn)識(shí)，并且在產(chǎn)生正外部性的人類活動(dòng)和產(chǎn)生負(fù)外部性的污染破壞環(huán)境行為中究竟哪一個(gè)抑或者兩者均為生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤釛l件這個(gè)問題上產(chǎn)生重大分歧。

相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)那些會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的如水源涵養(yǎng)、水土保持等的人類活動(dòng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。如曹明德教授認(rèn)為“環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境資源受益人、國家、社會(huì)，其他組織對(duì)因生態(tài)保護(hù)而利益受到損害和付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償”[6]。還有一部分學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生和可能產(chǎn)生不良影響的行為征收一定的費(fèi)用。如韓德培教授認(rèn)為“征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是指為了防止生態(tài)環(huán)境破壞，根據(jù)‘利用者補(bǔ)償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)原則，向從事對(duì)環(huán)境生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的單位和個(gè)人征收一定的費(fèi)用，特別是指現(xiàn)行排污收費(fèi)未覆蓋到的。影響生態(tài)環(huán)境的行為主要有，各類礦產(chǎn)資源，能源的開采，森林砍伐，草原的過度使用，地下水資源的過度開采，地表水資源的開發(fā)利用，旅游資源開發(fā)區(qū)建設(shè)等”[7]。

還有一部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生正負(fù)外部性的不同人群實(shí)行不同的處理方式以完成生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)環(huán)境資源的破壞者和污染者征收征稅（費(fèi)），對(duì)生態(tài)功能價(jià)值提供者為實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值持續(xù)供給而特別犧牲者給予一定的補(bǔ)償。如呂志祥認(rèn)為“生態(tài)補(bǔ)償是指為實(shí)現(xiàn)條件性生態(tài)功能的持續(xù)供給，對(duì)特定環(huán)境資源的開發(fā)利用者（破壞者、污染者）征稅（費(fèi)），對(duì)生態(tài)功能區(qū)中調(diào)解性生態(tài)功能的提供者、為生態(tài)平衡的特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)（或非經(jīng)濟(jì)）的回報(bào)和彌補(bǔ)的法律行為”[8]。

筆者傾向于只對(duì)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的環(huán)境功能價(jià)值的提供者及為實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值持續(xù)保有而利益受損者給予生態(tài)補(bǔ)償。原因有二：

其一，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性影響的環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者來說，目前已有法律制度對(duì)其負(fù)外部性行為進(jìn)行規(guī)制，如環(huán)境稅費(fèi)制度，雖然某些費(fèi)用的定價(jià)并不合理，但只要存在往后就只需進(jìn)一步完善即可，無需把已有的環(huán)境法律制度再歸入生態(tài)補(bǔ)償制度，因?yàn)檫@樣做于現(xiàn)行法的完善以及法律的進(jìn)步而言不具有積極的價(jià)值，還會(huì)造成法律制度的混亂[9]。

其二，環(huán)境污染行為、破壞行為如果侵犯到其他主體的人身、財(cái)產(chǎn)利益，可以通過行政調(diào)解和環(huán)境民事侵權(quán)訴訟進(jìn)行救濟(jì)，這其中涉及更多的是侵權(quán)責(zé)任賠償，而不是生態(tài)補(bǔ)償。即便未來我國憲法和法律確定了公民的環(huán)境權(quán)，則也是侵犯公民環(huán)境權(quán)的賠償。

因此筆者覺得生態(tài)補(bǔ)償?shù)那樾螒?yīng)該嚴(yán)格限定，不能太過寬泛的，把涉及環(huán)境資源的所有行為都涵蓋進(jìn)去。

基于以上分析，筆者嘗試對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出如下界定：生態(tài)補(bǔ)償是指為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值的持續(xù)供給，生態(tài)環(huán)境受益自然人、法人、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、中央政府向主動(dòng)或被動(dòng)提供生態(tài)功能價(jià)值的個(gè)人、法人以及地區(qū)，憑借一定的補(bǔ)償依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行合理有效補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

從上述定義，可以總結(jié)出構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律制度的目的和實(shí)質(zhì)。目的是通過立法的手段，將生態(tài)補(bǔ)償從發(fā)生到完成，包括整個(gè)過程的監(jiān)督實(shí)施、保障以法律規(guī)則的形式固定下來，保證生態(tài)補(bǔ)償工作的有序進(jìn)行。

單就生態(tài)補(bǔ)償而言，其目的在于平衡相關(guān)利益者的利益關(guān)系，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，維持和增加人居環(huán)境的生態(tài)功能價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和生態(tài)公平。生態(tài)補(bǔ)償法律制度調(diào)整的實(shí)質(zhì)上是人與人之間的關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

二、生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論依據(jù)

生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論依據(jù)包括外部性理論、法益理論和特別犧牲理論。三種理論互為補(bǔ)充，從不同方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)施提供理論支撐。

（一）外部性理論

外部性是一個(gè)人的行為對(duì)旁觀者福利的影響，如果對(duì)旁觀者的影響是不利的，就成為“負(fù)外部性”。如果這種影響是有利的，就稱為“正外部性”[10]。正負(fù)外部性的存在，使得社會(huì)邊際成本和私人邊際成本，社會(huì)邊際收益與私人邊際收益不一致。而本文所述及的生態(tài)補(bǔ)償是側(cè)重于關(guān)注正外部性影響。生態(tài)功能價(jià)值提供者在從事資源的開發(fā)、利用和追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，間接地維持原有生態(tài)功能價(jià)值或創(chuàng)造出新的生態(tài)功能價(jià)值，而這部分價(jià)值并不以價(jià)格的形式體現(xiàn)在私人和地區(qū)的收益里，致使社會(huì)邊際收益與私人邊際收益不一致，形成了正外部性。矯正這種正外部性影響的途徑可以通過對(duì)產(chǎn)生正外部性的生態(tài)受益主體進(jìn)行補(bǔ)償，使得外部性內(nèi)部化，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平。

（二）法益理論

環(huán)境保護(hù)法所有保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益大致可以分為資源利益和資源利益兩種類型[11]。資源利益體現(xiàn)為資源所有者或使用者的經(jīng)濟(jì)利益，這些利益已上升為法定權(quán)利，如自然資源占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、受益權(quán)等。生態(tài)利益是隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重而逐漸進(jìn)入法律的調(diào)整視野。許多研究希望借助民法權(quán)利思維，試圖將生態(tài)利益也上升為法定權(quán)利——公民環(huán)境權(quán)，但是由于生態(tài)利益的整體性、不可分割性，致使公民環(huán)境權(quán)不具有司法性質(zhì)的可執(zhí)行性[12]。

因此，將生態(tài)利益上升為公民的環(huán)境權(quán)的做法是行不通的。而比較可行的做法是，將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益，在確認(rèn)生態(tài)法益的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)受益者課以向生態(tài)功能價(jià)值提供者補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。通過生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)生態(tài)法益進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)。

（三）特別犧牲理論

特別犧牲理論最早由德國著名公法學(xué)者奧托·邁耶提出，該理論的成文法最初源于1793年普魯士一般邦法典第74條、75條，這兩條法律法規(guī)規(guī)定，為了公共利益，在必要時(shí)個(gè)人必須犧牲其權(quán)益，但是國家必須同時(shí)對(duì)承擔(dān)了特別犧牲的個(gè)人予以補(bǔ)償，這個(gè)理論足以支撐國家應(yīng)對(duì)公權(quán)力限制的生態(tài)功能價(jià)值提供者給予必要的補(bǔ)償。

三、 生態(tài)補(bǔ)償法律制度的各方主體

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體，是指理論或?qū)嶋H上參與生態(tài)補(bǔ)償過程的自然人、法人、農(nóng)村集體和地方政府等，按照理論上是利益受損一方還是獲益一方，可分為生態(tài)受損主體和生態(tài)受益主體;按照在實(shí)際補(bǔ)償活動(dòng)中是補(bǔ)償一方還是受償一方，可分為生態(tài)補(bǔ)償主體和生態(tài)受償主體。

（一） 生態(tài)受益主體和生態(tài)補(bǔ)償主體

生態(tài)受益主體是指生態(tài)利益（如環(huán)境舒適，身體健康等）獲得者，與張建偉在《生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的若干法律問題研究》[13]一文中關(guān)于利益的解釋不同，此處不包含經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益是針對(duì)作為內(nèi)部成本的資源本身的價(jià)值，這部分利益可以依據(jù)資源權(quán)屬通過市場(chǎng)活動(dòng)獲得，它不包含于生態(tài)補(bǔ)償所研究的正外部性的范疇。生態(tài)受益主體范圍很廣，包括自然人、法人、地區(qū)（代表是地方政府）、中央政府、后代人、外國政府。

生態(tài)補(bǔ)償主體是指生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者。從理論上講，根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”原則，生態(tài)受益主體應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償主體，但實(shí)際上，生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍要窄于生態(tài)受益主體，因?yàn)樯鷳B(tài)受益主體中的后代人不可能承擔(dān)當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，另外涉及他國的，則應(yīng)通過雙邊甚至多邊協(xié)定來解決，此種情況更復(fù)雜，暫且不予討論。

因此，生態(tài)補(bǔ)償主體主要包括自然人、法人、受益地區(qū)地方政府、中央政府。

（二）生態(tài)受損主體和生態(tài)受償主體

生態(tài)受損主體即生態(tài)功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的利益損失者，此處利益主要指經(jīng)濟(jì)利益，包括為實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值而付出的物質(zhì)成本（直接損失）、預(yù)期利益損失（間接損失）以及地區(qū)發(fā)展受限的機(jī)會(huì)成本。生態(tài)受損主體主要包括自然人、法人、地方政府、農(nóng)村集體。農(nóng)村集體可以作為生態(tài)受損主體，因?yàn)槲覈?dāng)前的所有制形式有一部分資源是屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體也可以作為生態(tài)功能價(jià)值的提供者。在國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償研究范圍內(nèi)，國家并不是生產(chǎn)受損主體，因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境是國家的基本職責(zé)。

生態(tài)收償主體就是生態(tài)受損主體。

四、生態(tài)補(bǔ)償法律制度的客體

生態(tài)補(bǔ)償法律制度的客體是指生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)關(guān)系所指向的對(duì)象——生態(tài)功能價(jià)值。生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡园l(fā)生的條件就是生態(tài)受償主體提供了生態(tài)功能價(jià)值?；谏鷳B(tài)功能價(jià)值量的存在與多少，生態(tài)受償主體有權(quán)向生態(tài)補(bǔ)償主體提出補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)[14]，生態(tài)補(bǔ)償主體參考生態(tài)收償主體提供的生態(tài)功能價(jià)值量的大小向生態(tài)受償主體進(jìn)行補(bǔ)償。

五、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償是受益一方對(duì)受損一方的一種利益衡平，其取決于受益一方所獲利益的多少和受損一方所受損失的大小[15]。以受損一方所受損失大小作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法稱為機(jī)會(huì)成本法;以收益一方所獲生態(tài)利益的多少作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法稱為價(jià)